Nguồn: William J. Lynn III, “The End of the Military-Industrial Complex”, Foreign Affairs, Vol. 93 Issue 6, Nov/Dec2014, pp. 104-110.
Biên dịch và Hiệu đính: Nguyễn Thế Phương
Vào cuối năm 2013, Google đã tuyên bố mua lại Boston Dynamics, một công ty cơ khí và rô-bốt được biết đến rộng rãi vì đã chế tạo nên BigDog, một loại rô-bốt bốn chân có thể hộ tống các binh sĩ tại những khu vực địa hình phức tạp. Dường như mọi sự chú ý sau đó đổ dồn vào gã khồng lồ Internet và câu hỏi khi nào thì tập đoàn này sẽ có thể bắt đầu chế tạo các loại rô-bốt. Tuy nhiên, tin tức tốt lành này của Google lại gây ra một mất mát rất lớn cho Bộ Quốc phòng. Mặc dù Google đã đồng ý tôn trọng các thoả thuận quốc phòng hiện có của Boston Dynamics, bao gồm các hợp đồng với Lục quân, Hải quân và Thuỷ quân lục chiến Hoa Kỳ, công ty đã ám chỉ rằng sẽ không tiếp tục theo đuổi thêm bất cứ một hợp đồng nào cho quân đội nữa. Trên thực tế, điều này có nghĩa rằng Bộ Quốc phòng đã mất đi tính tiên phong của mình trong lĩnh vực rô-bốt tự động hoá, vốn đã từng hoàn toàn nằm trong phạm vi kiểm soát của Bộ trước đây.
Không có gì ngạc nhiên khi Google chi tiền để mua lại Boston Dynamics; sức tăng trưởng tiềm năng cũng như mức độ đầu tư của ngôi sao công nghệ này vào nghiên cứu và phát triển (R&D) vượt trội hơn rất nhiều so với bất cứ công ty quốc phòng nào khác. Giá trị thị trường của Google là gần 400 tỷ USD, hơn gấp đôi so với giá trị của cả General Dynamics, Northrop Grumman, Lockheed Martin và Raytheon cộng lại. Và với khoảng 60 tỷ USD mà Google có trong tay, gã khồng lồ này có thể mua cổ phần chi phối của hầu như tất cả các tập đoàn quốc phòng kể trên.
Google có thể không cần tới các hợp đồng quốc phòng, nhưng Lầu Năm Góc cần nhiều hơn các mối quan hệ tốt đẹp với những công ty như Google. Chỉ có khu vực tư nhân mới có thể cung cấp những công nghệ tân tiến nhất vốn giúp cho binh lính Hoa Kỳ tạo ra lợi thế độc nhất của mình trong suốt 70 năm qua. Và vượt lên trên cả việc ve vãn các công ty thương mại, Lầu Năm Góc cũng phải thích ứng với một nền công nghiệp quốc phòng toàn cầu đang phát triển nhanh chóng, khi các công nghệ quốc phòng chủ chốt không còn là lãnh địa riêng của các công ty Hoa Kỳ nữa.
Ví dụ, hãy xem xét chiến đấu cơ F-35, một dư án được phát triển, tài trợ, và thử nghiệm bởi 9 quốc gia khác nhau: Australia, Ca-na-đa, Đan Mạch, Ý, Hà Lan, Na Uy, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh và Hoa Kỳ. Cũng giống như việc Google thâu tóm Boston Dynamics, dự án phát triển F-35 đã đặt ra cả cơ hội và thách thức. Một mặt, Washington cần các đối tác quốc tế và đối tác thương mại để duy trì các chương trình phát triển vũ khí của mình, vốn có quy mô lớn nhất trong lịch sử. Theo một nghiên cứu của hãng tư vấn Booz & Company (bây giờ là Strategy&), hơn 1/3 chi phí mà Lầu Năm Góc sử dụng để tiếp nhận vũ khí trang bị dịch vụ là chi cho các công ty phi truyền thống như Apple hay Dell.
Mặt khác, quy trình tiếp nhận vũ khí trang bị lỗi thời của Bộ Quốc phòng khiến cho các công ty mới khó có thể tiến vào thị trường Hoa Kỳ. Lầu Năm Góc sẽ không thể duy trì được các rào cản gia nhập thị trường, đặc biệt khi quân đội Hoa Kỳ phụ thuộc rất lớn vào các nhà cung cấp phi truyền thống để có thể giành được thế thượng phong về công nghệ trước các đối thủ của mình.
Tựu chung lại, thương mại hoá và toàn cầu hoá – đi kèm với sự suy giảm trong chi tiêu quốc phòng – đã mở ra một kỷ nguyên mới cho ngành công nghiệp quốc phòng Hoa Kỳ. Trong quá khứ, ngành công nghiệp này đã thích ứng tốt với sự thay đổi, cho phép Hoa Kỳ duy trì được sự thống trị về quân sự. Tuy nhiên, để thích ứng với một thời kỳ chuyển giao như hiện nay, Lầu Năm Góc dường như đang chậm chân.
Khởi đầu
Trong hai thế kỷ qua, nền công nghiệp quốc phòng của Hoa Kỳ đã trải qua 3 giai đoạn khác biệt. Giai đoạn đầu tiên, kéo dài từ 1787 đến 1941, ngành này chủ yếu bao gồm các vũ khí khí tài cũng như các nhà máy đóng tàu thuộc sở hữu nhà nước, hỗ trợ bởi công nghiệp thương mại chỉ trong trường hợp có xung đột thực sự xảy ra (ví dụ như trong suốt Chiến tranh thế giới thứ hai).
Tuy nhiên, quy mô lớn chưa từng có của Chiến tranh thế giới thứ hai cũng như sự bùng nổ của các công nghệ chiến tranh mới đòi hỏi một sự thay đổi mang tính quyết định. Năm 1942, Tổng thống Franklin Roosevelt đã thành lập Uỷ ban Sản xuất thời chiến (War Production Board), một cơ quan liên bang có nhiệm vụ tổng động viên các tập đoàn công nghiệp lớn nhất Hoa Kỳ thời bấy giờ, chủ yếu thuộc ngành công nghiệp ô tô, tiến hành các dịch vụ thời chiến.
Bước vào đầu thế kỷ 20, chi tiêu quốc phòng trung bình vào khoảng 1% GDP, tăng lên vào khoảng 3% vào những năm 1930. Tuy nhiên trong suốt Chiến tranh thế giới thứ hai, chi tiêu quốc phòng gia tăng chóng mặt, lên 40% GDP, và quốc phòng trở thành ngành công nghiệp lớn nhất quốc gia. Kết quả là, Hoa Kỳ vượt trội so các đối thủ với năng lực và nền tảng công nghiệp của mình.
Sau khi cuộc chiến kết thúc, Washington đã không giải tán ngành công nghiệp mà mình đã phát triển. Thay vào đó, các tổ hợp công nghiệp khồng lồ và đa ngành vốn sản xuất vũ khí trong thời chiến, bao gồm Boeing và General Motors, vẫn duy trì các bộ phận quốc phòng. Những công ty này, với sự góp mặt của AT&T, General Electrics và IBM sau này, đã dịch chuyển công nghệ một cách dễ dàng giữa các thị trường khác nhau.
Được hỗ trợ về mặt tài chính bởi Lầu Năm Góc, và hưởng lợi từ các chuỗi sản phẩm mang tính kế thừa liên tục, các công ty này tạo ra các công nghệ từ máy bay không người lái cho tới các loại kính nhìn đêm, một số các công nghệ đó thậm chí còn được sử dụng trong đời sống hằng ngày. Ví dụ như hiện nay, hầu hết các loại xe hơi đều sử dụng GPS, có rất ít người Mỹ sống thiếu Internet – những đổi mới vốn được tài trợ bởi chính Lầu Năm Góc.
Giai đoạn thứ hai này – được đánh dấu bằng sự nổi lên của cái mà Tổng thống Dwight Eisenhower gọi là “tổ hợp công nghiệp quân sự” (the military-industrial complex) – kết thúc cùng với Chiến tranh lạnh, khi mà bức tường Berlin sụp đổ cùng với sự giải thể của khối Vacsava và Liên Xô khiến cho chi tiêu quân sự của Hoa Kỳ sụt giảm nhanh chóng. Vào năm 1993, Bộ Quốc phòng đã mời các lãnh đạo công nghiệp tới Lầu Năm Góc để tham dự một “bữa ăn khuya cuối cùng” (last supper), khi mà Thứ trưởng Quốc phòng William Perry hối thúc họ thống nhất lại trước việc ngân sách đang sụt giảm mạnh.
Và giai đoạn thứ ba bắt đầu, khi ngành công nghiệp quốc phòng dịch chuyển từ các tổ hợp đa ngành, vốn có thể tận dụng các nguồn lực công nghệ mang tính thương mại, sang một số các công ty chuyên về quốc phòng và vẫn đang thống trị ngành này cho tới ngày hôm nay. Từ 1992 cho tới 1997, các hoạt động hợp nhất có giá trị tổng cộng 55 tỷ USD đã diễn ra. Với một vài ngoại lệ, các tổ hợp lớn đã rời khỏi ngành, bán đi những bộ phận sản xuất vũ khí quốc phòng. Cùng lúc đó, thế hệ những doanh nghiệp quốc phòng mới cũng bắt đầu bán đi các bộ phận thương mại của mình và thu nhận những công ty quốc phòng nhỏ hơn, thu hẹp hơn nữa số lượng các nhà cung cấp thiết bị quốc phòng tầm trung.
Bất chấp các thay đổi về luật lệ và một ngân sách đang thu hẹp, Bộ Quốc phòng di chuyển từ giai đoạn này qua giai đoạn khác mà không gặp trở ngại nào. Thông qua mỗi quá trình biến đổi, Lầu Năm Góc đã bảo vệ được những công nghệ quan trọng và tiếp tục hỗ trợ quân đội Hoa Kỳ. Tuy nhiên hiện nay, sức ép từ thương mại hoá và toàn cầu hoá đã bộc lộ những thiếu sót trong cấu trúc của ngành công nghiệp quốc phòng. Nếu Hoa Kỳ không thể thích ứng nhanh chóng với giai đoạn thứ tư này, lợi thế của ngành công nghiệp quốc phòng quốc gia sẽ nhanh chóng biến mất.
Đuổi bắt
Trong hơn một thập kỷ, các công ty quốc phòng Hoa Kỳ đã tụt lại phía sau rất xa so với các công ty thương mại lớn khác xét về đầu tư công nghệ. Mặc dù Lầu Năm Góc đã có lịch sử xuất khẩu nhiều công nghệ sang khu vực thương mại, nhưng hiện tại Lầu Năm Góc lại là nhà nhập khẩu ròng. Thực sự, các công nghệ thương mại thế hệ tiếp theo đã tiến trước rất xa so với những gì mà ngành công nghiệp quốc phòng có thể sản xuất từ lĩnh vực in 3D, điện toán đám mây, an ninh mạng, công nghệ nano, công nghệ rô-bốt và nhiều hơn nữa.
Thêm vào đó, công nghệ thông tin mang tính chất thương mại đã thống trị an ninh quốc gia ngày nay cũng tương tự như những gì mà nó làm được đối với khu vực tư nhân. Các binh sĩ ngày nay sử dụng điện thoại thông minh để thu thập các thông tin giám sát thời gian thực từ các máy bay không người lái và gửi tin nhắn cho các đồng đội của mình.
Để theo kịp các đổi mới mang tính thương mại sẽ là điều hết sức khó khăn, nếu không muốn nói là không thể. Ngân sách R&D của tất cả 5 nhà thầu quốc phòng lớn nhất của Hoa Kỳ cộng lại (vào khoảng 4 tỷ USD, theo nghiên cứu của Capital Alpha Partners) cũng chưa bằng một nửa so với số tiền mà các công ty như Microsoft hay Toyota chi cho R&D trong vòng 1 năm.
Ngay cả khi kết hợp với nhau, 5 gã khổng lồ quốc phòng Hoa Kỳ này thậm chí còn không nằm trong top 20 các nhà đầu tư công nghiệp cá nhân toàn cầu. Thay vì tài trợ cho R&D, các công ty quốc phòng lại sử dụng phần lớn tiền mặt để chi trả cho cổ đông dưới dạng cổ phần hay cổ phiếu mua lại. Kết quả là, từ 2000 tới 2012, chi tiêu cho R&D tại các công ty quốc phòng hàng đầu Hoa Kỳ giảm từ 3,5% xuống xấp xỉ 2% lợi nhuận, theo Capital Alpha Partners. Các công ty thương mại hàng đầu, ngược lại, đầu tư trung bình 8% lợi nhuận vào R&D.
Dĩ nhiên, thị trường của ngành công nghiệp quốc phòng khác biệt với thị trường mang tính thương mại ở chỗ khách hàng – Lầu Năm Góc – tài trợ chủ yếu cho các hoạt động R&D. Thế nhưng khoản ngân sách này cũng đang bị thu hẹp. Các công ty quốc phòng vì thế trở nên miễn cưỡng khi đầu tư tiền của chính mình vào việc nghiên cứu vốn chưa chắc sẽ tạo ra được một sản phẩm rõ ràng nào đó, xuất phát từ sự không chắc chắn trong ngân sách của Lầu Năm Góc.
Bộ Quốc phòng nên thu hút các công ty thương mại, phần nhiều trong số họ sẽ không trực tiếp tìm kiếm các hợp đồng quốc phòng. Thay vào đó, Lầu Năm Góc đã làm cho quá trình đấu thầu cho trở nên khó khăn hơn khiến nhiều công ty trở nên e ngại, cho rằng quy trình không quen thuộc và dễ gây nản chí. Một vài công ty thậm chí tránh đấu thầu do họ không hứng thú với việc phải tuân theo những yêu cầu không cần thiết từ phía Lầu Năm Góc.
Ví dụ, một vài nhà phát triển phần mềm đã từ chối các công việc liên quan tới quốc phòng do họ sợ phải từ bỏ bản quyền đối với bất cứ sản phẩm nào mà họ làm ra. Các công ty khác thì do dự bởi các quy định phức tạp liên quan tới tiếp nhận vũ khí từ Chính phủ Hoa Kỳ. Ví dụ như các quy định về kiểm toán hay kiểm soát yêu cầu các công ty phải thành lập những hệ thống kế toán mới và tốn kém, vượt quá những gì mà họ cần cho những hoạt động thương mại đơn thuần. Chi phí phụ thêm này khó mang lại hiệu quả đối với những chương trình mà từ giai đoạn phát triển tới sản xuất thực tế kéo dài cả chục năm hay thậm chí lâu hơn.
Các quan chức đã thảo luận về việc xem xét toàn diện chương trình tiếp nhận vũ khí Byzantine của Lầu Năm Góc trong hàng thập kỷ và đã đưa ra những cải cách tuy khiêm tốn, bao gồm dựa nhiều hơn vào hạch toán chi phí cũng như các cuộc thử vũ khí độc lập. Tuy nhiên những gì mà Lầu Năm Góc đạt được không bắt kịp với tốc độ phát triển nhanh chóng của công nghệ và những thay đổi mang tính chất công nghiệp của khu vực thương mại. Các cải cách trong tương lai nên tập trung vào việc giảm bớt các rào cản tiếp cận thị trường cho các công ty thương mại hơn là chỉ đơn thuần cải thiện chi phí và bắt kịp xu thế. Lầu Năm Góc có thể thu hút các công ty như Google bằng cách giảm bớt độ nghiêm ngặt trong các quy định về bản quyền, hợp lý hoá các yêu cầu về kiểm toán và kế toán, và rút ngắn các chu kỳ phát triển sản phẩm. Giữ nguyên như tình trạng hiện nay chỉ đào sâu thêm khoảng cách giữa Washington và Thung lũng Silicon.
Bước ra khỏi đường biên
Trong khi những phát minh công nghệ đang được thương mại hoá nhiều hơn, chúng cũng dần mang tính chất toàn cầu. Trong khu vực tư nhân, một sản phẩm – ví dụ như iPhone – chứa đựng công nghệ xuất phát từ mạng lưới các nhà cung ứng trên toàn cầu. Tương tự như thế, một số hệ thống vũ khí, ví dụ như máy bay F-35, được hình thành dựa trên một sự hợp tác mang tính toàn cầu.
Thế nhưng công nghiệp quốc phòng Hoa Kỳ vẫn chưa tận dụng được lợi thế từ quá trình này, một phần là do một số quan chức chính phủ lo sợ rằng toàn cầu hoá sẽ mang việc làm ra khỏi nước Mỹ và ảnh hưởng đến các công nghệ quốc phòng then chốt. Những nỗi sợ như vậy là không hợp lý và cho thấy một sự thiếu tầm nhìn. Một ngành công nghiệp quốc phòng mang tính toàn cầu hoá hơn sẽ trở nên lớn hơn và mạnh mẽ hơn, và sẽ giúp Hoa Kỳ tiếp cận được nhiều hơn, chứ không phải ít hơn, những công nghệ hàng đầu.
Để so sánh, hãy xem xét xu hướng của ngành công nghiệp ô-tô của Hoa Kỳ. Các công ty ô-tô của Nhật Bản bắt đầu mở các nhà máy sản xuất ở Hoa Kỳ vào những năm 1980. Ngày nay, số lượng các nhà máy ô-tô nước ngoài trên lãnh thổ Hoa Kỳ là gần như tương đương với số lượng các nhà máy ô-tô của chính các doanh nghiệp nội địa.Honda hiện nay xuất khẩu nhiều xe hơi hơn từ Hoa Kỳ so với nhập khẩu từ chính Nhật Bản. Và định nghĩa một chiếc xe là xe hơi của Mỹ hay là xe nhập khẩu từ nước ngoài đang dần bị lu mờ, tạo ra một ngành công nghiệp trong đó các nhà sản xuất nước ngoài thuê hàng ngàn người Mỹ và các công ty Mỹ lại chứng kiến một sự gia tăng nhanh chóng về doanh số bán hàng ở nước ngoài. Ví dụ như Honda và Toyota hiện nay sản xuất 7 trên 10 mẫu xe có tỉ lệ phần trăm các bộ phận được sản xuất bên trong Hoa Kỳ lớn nhất, và nhà máy BMW ở Nam Carolina đã trở thành nhà xuất khẩu xe hơi made-in-U.S lớn nhất đất nước.
Ngành công nghiệp quốc phòng Hoa Kỳ vẫn chưa mở cửa để đón nhận toàn cầu hoá với cách thức tương tự. Trên chiến trường, quân đội Hoa Kỳ chiến đấu cùng các đồng minh của mình, với các binh sĩ được huấn luyện cùng nhau và chia sẻ chung thông tin tình báo. Thế nhưng Bộ Quốc phòng vẫn thường từ chối các công nghệ và sản phẩm được làm ở nước ngoài – đôi khi với một cái giá khá đắt cho người đóng thuế tại Hoa Kỳ.
Ví dụ, trong những năm đầu thế kỷ này, Lầu Năm Góc tìm cách phát triển một hệ thống pháo mới, được gọi là “the Crusader”, thay vì chỉ cần chấp thuận một thiết kế rất thiết thực của Đức vốn đáp ứng hầu hết, nếu không nói là tất cả, các yêu cầu của Hoa Kỳ. Bộ Quốc phòng cuối cùng phải từ bỏ chương trình vào năm 2002 khi mà chi phí đã vượt quá khả năng chi trả, làm lãng phí 2 tỷ USD và khiến cho Lục quân phải tìm cách nâng cấp các loại pháo cũ kỹ hơn nhiều.
Để đạt được lợi ích từ các khoản đầu tư cũng như đổi mới công nghệ của đồng mình, Lầu Năm Góc cần phải mở cửa cho các thiết kế và công nghệ từ nước ngoài. Hoa Kỳ không cần phải là nguồn gốc của tất cả những công nghệ quân sự tiên tiến nữa, và trên thực tế, việc thu hút các công ty nước ngoài sẽ giúp chia sẽ các gánh nặng về chi phí phát triển, ví dụ như trường hợp của F-35.
Thích nghi để tồn tại
Trong khi tất cả những thay đổi xảy ra bên ngoài ngành công nghiệp quốc phòng Hoa Kỳ, có một sự thay đổi hiện diện rõ ràng bên trong ngành này: ngân sách quốc phòng đang sụt giảm. Quá trình rút quân khỏi Afghanistan và Iraq, cũng như khủng hoảng tài chính toàn cầu, đã khiến cho ngân sách quốc phòng Hoa Kỳ giảm 20% trong vòng 5 năm qua.
Cắt giảm ngân sách một mình nó sẽ không thể tạo ra thay đổi về mặt cấu trúc bên trong ngành; tuy nhiên khi kết hợp với thương mại hoá và toàn cầu hoá công nghệ quốc phòng, thay đổi là điều khó tránh khỏi. Thay đổi sẽ bao gồm quá trình hợp nhất trong ngành cũng như sự suy giảm đồng thời về tính cạnh tranh giữa các nhà cung cấp.
Quả thực, sức cạnh tranh của các hợp đồng quốc phòng đã đạt mức thấp nhất trong lịch sử, khiến cho Lầu Năm Góc gặp khó khăn trong quá trình biến tiền thuế của người dân trở thành những khoản đầu tư hiệu quả nhất. Trong khi Lầu Năm Góc đã từng kêu gọi hai hoặc ba công ty cạnh tranh nhau trong các chương trình vũ khí chủ chốt, thì hiện tại việc mở thầu một hợp đồng với nhiều hơn một nhà cung cấp là khá khó khăn. Kết quả là, vào năm 2012, hơn một nửa các hợp đồng dành cho cả hải quân và không quân không có bất cứ một sự cạnh tranh nào.
Nếu như Lầu Năm Góc cho phép các công ty thương mại và công ty nước ngoài tiếp cận ngành một cách dễ dàng hơn, tính cạnh tranh sẽ gia tăng nhanh chóng.
Ví dụ, BAE Systems, một công ty quốc phòng của Anh đã trở thành một trong những nhà cung cấp lớn nhất cho Lầu Năm Góc, đã giúp cho phân khúc xe chiến đấu trở nên đa dạng hơn. Tương tự, trong quá trình tìm kiếm một loại máy bay tiếp dầu mới, công ty chế tạo máy bay Châu Âu Airbus trở thành một lựa chọn phù hợp để thay thế Boeing. Gia tăng tính cạnh tranh sẽ giúp Lầu Năm Góc tiếp nhận các công nghệ tốt nhất với chi phí thấp nhất và cũng sẽ cho phép Hoa Kỳ thể hiện mức đổ mở cửa thị trường trong bối cảnh ngân sách bị cắt giảm khiến cho các công ty quốc phòng của Hoa Kỳ phải tìm kiếm lợi nhuận ở nước ngoài.
Khi mà các quan chức tại Washington coi trọng cải cách, không còn nhiều thời gian đễ lãng phí. Đối với cả ngành công nghiệp quốc phòng và trên thế giới nói chung, tốc độ thay đổi đã gia tăng. Giai đoạn đầu tiên của công nghiệp quốc phòng Hoa Kỳ kéo dài hơn 150 năm, giai đoạn hai là gần 50 năm, và giai đoạn ba chỉ mất 20 năm. Lầu Năm Góc cần phải đóng một vai trò tích cực hơn trong việc thu hút các công ty nước ngoài, và nên nhớ rằng tương lai của cả hai gắn bó mật thiết không thể tách rời. Hoa Kỳ có cơ hội nhìn ra bên ngoài đường biên giới của mình để biến giai đoạn thứ tư này thành một lợi thế. Kể từ Chiến tranh thế giới thứ hai, lợi thế công nghệ của Hoa Kỳ đã bảo vệ cho toàn bộ nền an ninh quốc gia. Để có thể giữ vững được lợi thế đó, Hoa Kỳ phải thích ứng – và phải hoàn toàn nắm bắt được – những xu hướng sẽ định hình nên tương lai của quốc gia.
William J. Lynn III là cựu Thứ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ và là CEO của Finmeccania North America và DRS Techonologies.
