Tác giả: Nguyễn Thế Phương
Đầu tháng 3, Tư lệnh Hạm đội Thái Bình Dương Đô đốc Robert Thomas phát biểu tại triển lãm quốc tế Langkawi rằng các nước Đông Nam Á nên tăng cường phối hợp với nhau liên quan tới các vấn đề an ninh biển mà vẫn đảm bảo tôn trọng chủ quyền biển của nhau. Ông cũng nói rằng “nếu các nước ASEAN dẫn đầu trong một nỗ lực như vậy, Hạm đội 7 sẽ sẵn sàng hỗ trợ”.
Mỹ không phải là cường quốc duy nhất ủng hộ các hoạt động tuần tra đa phương cùng một lực lượng hải quân chung tại Biển Đông. Nhật Bản gần đây cũng đã để ngỏ khả năng tham gia vào các hoạt động tuần tra chung trên không với Mỹ tại Biển Đông. Khuôn khổ hợp tác quốc phòng Mỹ-Nhật mới cũng đã cho phép Tokyo hỗ trợ Washington tại những điểm nóng toàn cầu dưới danh nghĩa phòng vệ tập thể. Ngoài Nhật Bản, Ấn Độ cũng đang là đối tác chiến lược của Việt Nam và cũng đang thúc đẩy chính sách hướng Đông. Đây chính là yếu tố bên ngoài thuận lợi, giúp tạo dựng một dạng “liên minh bên trong liên minh” vốn là sự tập hợp của các quốc gia có cùng lợi ích.
Tính đa phương của hợp tác biển cũng đã được một số nước ASEAN lưu ý. Ý tưởng về một “lực lượng gìn giữ hoà bình chung” của ASEAN đã được Malaysia đề xuất cách đây 2 tháng. Sáng kiến này được Bộ trưởng Quốc phòng Malaysia đưa ra trước chuyến thăm tới Việt Nam. Indonesia vào năm 2011 đã đề xuất với Trung Quốc về một khả năng tuần tra chung tại Biển Đông để ngăn chặn đánh bắt cá trái phép. Đối với Việt Nam và Philippines, bản dự thảo đối tác chiến lược được thông tin gần đây cho thấy hai nước sẽ bắt đầu tiến hành tuần tra chung và tập trận chung ở Biển Đông. Các yếu tố thúc đẩy hợp tác biển đa phương đã xuất hiện, tuy nhiên vẫn chỉ ở mức độ song phương ban đầu giữa các quốc gia có lợi ích chung. Việt Nam, Philippines, Malaysia hay Indonesia vì thế nên xem xét hợp tác với nhau để thúc đẩy ý tưởng đa phương hoá về mặt hợp tác biển, ví dụ như hiện thực hoá sáng kiến tuần tra chung.
Tuy nhiên, liệu sáng kiến về một lực lượng hải quân chung với hoạt động tuần tra chung ở Biển Đông giữa các quốc gia ASEAN và với các đối tác bên ngoài có khả thi? Có các tiền lệ hay ví dụ nào trước đây về một thoả thuận phù hợp giúp các nước ASEAN tham khảo cho mô hình tuần tra chung ở Biển Đông hay không? Bài viết này hướng đến hai mục đích chính. Trước tiên, bài viết phân tích Sáng kiến An ninh Eo biển Malacca (MSSI) và các hoạt động tuần tra chung tại Malacca (MSSP) như những trường hợp thành công. Dựa trên những phân tích đó, bài viết thảo luận về khả năng tham khảo những sáng kiến trên cho việc thiết lập một mô hình tương tự tại Biển Đông.
Bài học thành công
Sáng kiến An ninh Eo biển Malacca (MSSI) và các hoạt động tuần tra chung tại Malacca (MSSP) chính thức được triển khai vào năm 2004 có thể là trường hợp tham khảo. Hoạt động này là quá trình kết hợp các thoả thuận song phương về tuần tra chung giữa ba nước Malaysia, Indonesia, Singapore, sau đó có sự tham gia của Thái Lan vào năm 2008, nhằm đối phó với các mối đe doạ an ninh phi truyền thống ở eo Malacca. Sáng kiến này hiện tại gồm ba thành tố: một chính là MSSP; hai là mạng lưới Eyes-in-the-sky (EiS) – hoạt động phối hợp tuần tra trên không giữa các nước; và ba là nhóm trao đổi thông tin tình báo MSP. MSSI nhấn mạnh tới sự hợp tác giữa các quốc gia nhằm giải quyết một mối đe doạ an ninh cụ thể – cướp biển và tội phạm xuyên quốc gia.
Bên cạnh đó, MSSI còn nhận được sự hỗ trợ về mặt kỹ thuật của Mỹ nhằm gia tăng tổng thể năng lực nhận thức biển, chưa kể sự tham gia của các quốc gia khác ngoài khu vực như Úc hay New Zealand vào EiS. Đây là một ví dụ cho thấy rõ các quốc gia ASEAN có thể tạo ra được một cơ chế phù hợp nếu có một nhận thức chung, đồng thời thu hút được sự tham gia của các quốc gia ngoài khu vực.
Có nhiều mô hình tuần tra chung được đánh giá là thành công, trong đó phải kể đến hai sáng kiến là các nỗ lực chống cướp biển và bảo đảm an ninh hàng hải đa phương tại vùng biển ngoài khơi Somalia và phía tây Ấn Độ Dương. Mô hình này có một tên gọi chung là Lực lượng biển hỗn hợp (Combined Maritime Forces – CMF). CMF là “sự hợp tác hải quân đa quốc gia, với mục tiêu thúc đẩy an ninh, ổn định và thịnh vượng tại vùng lãnh hải quốc tế rộng 2,5 triệu dặm vuông, bao gồm một số tuyến đường biển quan trọng nhất của thế giới”. Mô hình này có thể tóm tắt về CMF qua bảng sau:
| Lực lượng biển hỗn hợp (CMF) | |
| Nhiệm vụ chính | Chống khủng bố; chống cướp biển; khuyến khích hợp tác khu vực; thúc đẩy một môi trường hàng hải an toàn |
| Hoạt động chính | Chống lại các mạng lưới khủng bố hay các nhóm hồi giáo cực đoan tại các vùng biển mà mình phụ tráchLàm việc với các đối tác khu vực và các đối tác khác để duy trì an ninh và ổn địnhTăng cường năng lực biển của các quốc gia trong khu vực, và khi có yêu cầu thì có khả năng đối phó với các khủng hoảng nhân đạo hay môi trường.
Bao gồm 3 bộ phận: Nhóm tác chiến hỗn hợp 150 (an ninh hàng hải và chống khủng bố); Nhóm tác chiến hỗn hợp 151 (chống cướp biển); Nhóm tác chiến hỗn hợp 152 (Hợp tác an ninh vùng Vịnh). |
| Thành viên tham gia | 30 nước: Úc, Bahrain, Bỉ, Canada, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Ý, Nhật Bản, Jordan, Hàn Quốc, Kuwait, Malaysia, Hà Lan, New Zealand, Na Uy, Pakistan, Philippines, Bồ Đào Nha, A-rập Saudi, Seychelles, Sinapore, Tây Ban Nha, Thái Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, UAE, Anh, Mỹ và Yemen.Các nước tham gia một cách tự nguyện. Đóng góp của các quốc gia tuỳ theo năng lực tại từng thời điểm cụ thể.Các hỗ trợ có thể bao gồm: cung cấp nhân lực; đóng góp vào lực lượng tàu chiến hay hỗ trợ hậu cần; cung cấp các máy bay tuần thám… Các tàu chiến khác không tham gia chính thức vào CMF cũng có thể hỗ trợ tuỳ tình hình và yêu cầu. |
| Chỉ huy | Chỉ huy cao nhất là một Phó đô đốc Mỹ. Ông vừa là chỉ huy của Bộ chỉ huy Hải quân Mỹ ở vùng Trung Á và Trung Đông (US Navy Central Command), vừa là tư lệnh Hạm đội 5. Đại bản doanh của CMF đặt tại Bahrain.Phó chỉ huy là một Thiếu tướng Hải quân Hoàng gia Anh. Các quan chức cấp cao khác được lựa chọn từ các quốc gia thành viên như Úc, Pháp, Ý hay Đan Mạch. |
| Tính chất pháp lý | Các nước tham gia vào CMF không phải kỷ bất kỳ một hiệp định chính trị hay quân sự nào. CMF là một tổ chức hoàn toàn linh hoạt.Hoạt động dựa trên sự cho phép của các Nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc về cướp biển và chống cướp biển năm 2008 (đối với các hoạt động chống cướp biển) |
Bảng 1: Thông tin tóm tắt về Lực lượng biển hỗn hợp (CMF). Nguồn: combinedmaritimeforces.com
Là một cơ chế tuần tra đa phương do Mỹ thiết lập dành cho nhiều mục đích khác nhau, CMF đã chứng tỏ tính hiệu quả của mình trong lĩnh vực chống cướp biển. Theo số liệu của Cục Hàng hải Quốc tế (IMB), năm 2009, cướp biển đã xâm nhập thành công 46 tàu, tăng lên 47 vào năm 2010 và giảm xuống chỉ còn 25 vào năm 2011. Trong năm 2012, có 75 vụ tấn công của cướp biển được ghi nhận ngoài khơi Somalia và vùng vịnh Eden – giảm so với con số 237 trong năm 2011 – với chỉ 14 trường hợp thành công. Sang năm 2013, đã không còn trường hợp cướp biển bắt giữ thành công nào được ghi nhận. Đây là một kết quả cho thấy sự thành công của quá trình hợp tác đa phương giữa các quốc gia có liên quan, quá trình hoạt động hiệu quả của các chiến dịch chống cướp biển cả trên bộ lẫn trên biển.
| MSSI | CMF | |
| Nhiệm vụ | Tuần tra chống cướp biển, các vấn đề an ninh phi truyền thống | Đảm bảo an ninh hàng hải, chống cướp biển |
| Khu vực hoạt động | Khu vực eo biển Malacca (mang tầm khu vực) | Vùng biển Somalia và vịnh Eden, phía tây Ấn Độ Dương (mang tầm quốc tế) |
| Thành viên | – 4 nước thành viên ASEAN- Có sự tham gia một cách có giới hạn của các quốc gia bên ngoài. | 30 nước, tham gia một cách tự do |
| Tổ chức | – Kết hợp giữa các thoả thuận song phương, dựa trên các thoả thuận giữa ba nước Malaysia, Indonesia và Singapore (và sau này là Thái Lan)- Dựa trên Ủy ban điều phối chung ba bên | – Sáng kiến đa phương của Mỹ, do Mỹ điều phối- Hạm đội 5 của Mỹ là nhân tố điều phối chính. |
| Pháp lý | Trên vùng nước thuộc phạm vi thoả thuận giữa các nước có liên quan. | Vùng biển quốc tế, dựa trên các Nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc. |
Bảng 2: So sánh giữa MSSI và CMF.
Bảng 2 đưa ra một số so sánh tổng quan giữa hai mô hình MSSI ở Đông Nam Á và CMF ngoài khơi Somalia. MSSI hình đại diện cho hợp tác ở cấp độ khu vực, tiêu biểu là hợp tác giữa các quốc gia ASEAN. Mô hình còn lại, CMF, là điển hình của hợp tác ở mức độ toàn cầu, với Mỹ là cường quốc chính tiến hành các hoạt động điều phối chung. Mỗi mô hình đều có các đặc trưng riêng mà sáng kiến hải quân chung ở Biển Đông có thể học hỏi. Đầu tiên, một sáng kiến hải quân chung sẽ phải xác định một cách rõ ràng về mục tiêu: là chống cướp biển, bảo vệ an ninh hàng hải, bảo vệ môi trường, hay chống đánh bắt cả trái phép. Cả MSSI và CMF đều đã cụ thể hoá rất rõ ràng mục tiêu hoạt động của mình. CMF còn phân chia mỗi một mục tiêu cho một nhóm hỗn hợp tác chiến cụ thể.
Mô hình nào cho Biển Đông?
Về mặt tổ chức, các thoả thuận của MSSI hấp dẫn hơn nhiều so với CMF, một phần vì chúng lột tả được đặc trưng trong mối quan hệ giữa các quốc gia ASEAN với nhau. Một hiệp định bình đẳng cùng có lợi, đạt được đồng thuận giữa các bên tham gia là cần thiết trong bối cảnh phạm vi địa lý của MSSI là nhỏ hẹp, cũng như các bên tham gia có vị thế ngang bằng nhau. Trong CMF, Mỹ là cường quốc quân sự hàng đầu, với tiềm lực quân sự vốn sẵn có ở khu vực và kinh nghiệm điều phối quốc tế đa dạng hoàn toàn có khả năng dẫn đầu các chiến dịch quân sự tại khu vực.
Về mặt pháp lý, các đặc điểm của MSSI cũng phù hợp hơn. Biển Đông là vùng biển nhỏ và nông, lại là trung tâm của các tranh chấp biển của khu vực. Chính vì thế sự đồng thuận giữa các quốc gia mong muốn tham gia vào bất cứ một sáng kiến hợp tác biển nào có liên quan tới Biển Đông là quan trọng. Không giống với MSSI, khu vực hoạt động của CMF chủ yếu là trên vùng biển quốc tế và một phần là vùng biển quốc gia – theo các thoả thuận liên quan. Bên cạnh đó, phần lớn các quốc gia ở khu vực Vịnh Eden là những “quốc gia thất bại”. Họ không có khả năng tự đảm bảo an ninh hàng hải cho mình. Mỹ và CMF vì vậy hoàn toàn có khả năng được tự do hoạt động trong vùng biển quốc tế mà không bị ràng buộc bởi các tranh chấp biển hay gặp phải sự phản đối của các quốc gia liên quan như Somalia hay Yemen.
Vấn đề chủ quyền là rào cản đầu tiên cần phải vượt qua trong nội khối ASEAN. Việc không đồng thuận giữa các nước như Campuchia, Lào hay Thái Lan không có lợi ích trực tiếp tại Biển Đông và các nước trực tiếp bị ảnh hưởng từ chính sách Biển Đông ngày càng hung hăng và xác quyết hơn của Trung Quốc chính là rào cản lớn. Nhưng quan trọng hơn, với các nước tại khu vực Đông Nam Á, xuất hiện một rào cản khác: đặt trọng tâm hợp tác bên trên vấn đề chủ quyền quốc gia đang là một việc nói dễ hơn làm. Các nước sẽ không sẵn sàng từ bỏ quyền chỉ huy và kiểm soát của riêng mình trong quá trình phối hợp, và điều này làm giảm tính hiệu quả của tuần tra chung.
Các hoạt động đóng góp khí tài cũng là một hạn chế khi không phải quốc gia nào cũng sẵn sàng làm việc này do lợi ích khác nhau. Khả năng đóng góp không đồng đều dẫn tới trọng lượng tiếng nói trong phối hợp chung cũng không đồng đều, dễ dẫn tới rạn nứt. Vì thế để thực thi sáng kiến này cần những bước đi nhỏ vả dễ làm hơn như thoả thuận cấm đánh bắt cá chung hay khai thác tài nguyên chung. Bên cạnh đó, tuần tra chung cần một sự hợp tác không chỉ giữa các nước ASEAN với nhau, mà còn với các đối tác bên ngoài khu vực. Quá trình này đòi hỏi các quốc gia phải đặt yêu sách chủ quyền qua một bên, vốn là một điều kiện khó có thể đạt được trong hiện tại do chủ quyền là vấn đề nhạy cảm. Thậm chí ngay cả khai thác chung hay cấm đánh cá chung cũng là vấn đề gây chia rẽ cùng vì lý do trên.
Như vậy, nếu không đạt được đồng thuận từ các nước ASEAN trong một phạm vi ngắn hạn thì vai trò của điều phối chính là rất quan trọng. Một sáng kiến hợp tác chung cần một điều phối mạnh, có kinh nghiệm và có năng lực. Trong trường hợp CMF, khả năng và kinh nghiệm của Mỹ đảm bảo cho một nỗ lực hợp tác chung thành công. Đối với MSSI, khả năng phối hợp mạnh mẽ hơn giữa các quốc gia thành viên bị hạn chế bởi sự thiếu lòng tin lẫn nhau, liên quan tới bản thân các tranh chấp giữa các nước này ở khu vực Malacca. Thêm vào đó, “tuần tra chung” trong trường hợp MSSI khác với “tuần tra hỗn hợp” trong trường hợp của CMF. Mức độ phối hợp, báo cáo, giám sát và tiến hành nhiệm vụ giữa hai kiểu tuần tra trên là khác nhau, với “tuần tra hỗn hợp” theo kiểu CMF là toàn diện và hiệu quả hơn.
Việc Mỹ chủ động đưa lực lượng của mình vào Biển Đông, bỏ qua sự phản đối của Trung Quốc, tạo ra tiềm năng lớn cho sáng kiến hải quân chung. Hải quân Mỹ hoàn toàn có khả năng đóng vai trò như một “chất xúc tác” giúp kết nối hải quân các nước ASEAN lại với nhau, hình thành nên một lực lượng hỗn hợp. Khả năng lãnh đạo và kinh nghiệm của Mỹ trong CMF tạo ra lợi thế giúp ASEAN tránh được các bất lợi về mặt kỹ thuật. Tuy nhiên, điều này cũng sẽ gây ra thêm một số rào cản. Trung Quốc sẽ phản ứng một cách mạnh mẽ và quyết liệt, ngay cả trong trường hợp được mời vào một sáng kiến hải quân chung.
Đối với Việt Nam, một mô hình tuần tra chung theo kiểu MSSI sẽ là một lựa chọn phù hợp trong thời điểm hiện tại. Cơ chế hiện nay trong hợp tác đa phương ở ASEAN vẫn là đồng thuận, và tuần tra chung cũng không phải ngoại lệ. MSSI sở hữu những đặc trưng phù hợp như tham vấn đa bên, các nhiệm vụ được chia sẻ với nhau tuỳ theo năng lực, lãnh đạo luân phiên và giới hạn trong một khu vực địa lý cụ thể. Tuy nhiên, để có thể tạo ra được một cơ chế tuần tra chung hiệu quả và đạt được lợi ích thông qua cơ chế đó, Việt Nam phải là người đi tiên phong. Tiên phong trong việc thuyết phục các nước ASEAN khác tham gia vào sáng kiến, cũng như là người tiên phong trong việc thiết lập cơ chế và lộ trình cụ thể nhằm tiến tới hiện thực hoá sáng kiến tuần tra chung. Phải làm cho các nước thấy rõ được lợi ích của họ nằm trong chính hoạt động này: trước hết là đảm bảo an ninh an toàn hàng hải, nguồn lợi tài nguyên; sau đó là nâng cao năng lực biển và tăng cường hợp tác nội khối.
Còn với Trung Quốc? Xét tới việc mới nước này tham gia một lực lượng tuần tra chung, đối với ASEAN vừa có những điểm bất lợi lẫn có lợi. Thuyết phục được Bắc Kinh tham gia sẽ phần nào ràng buôc được nước này vào một cơ chế đa phương. Nhưng đó là trong trường hợp các nước ASEAN phải là người đề ra luật chơi. Trong điều kiện Trung Quốc có thể áp đặt ý chí của mình lên quá trình hình thành lực lượng tuần tra chung (như đối với DOC), thì sáng kiến này coi như thất bại về mặt ý nghĩa. Cùng với sức mạnh của mình, Trung Quốc sẽ giành quyền điều phối chính. Nếu Mỹ được chấp nhận như là một bên tham gia, thì việc liệu Trung Quốc đồng ý tham gia sáng kiến tuần tra chung hay không còn tuỳ thuộc vào quan điểm hiện tại của nước này đối với chính sách của Mỹ: hải quân Mỹ là mối đe doạ hay là một đối tượng để hợp tác tại biển Đông.
Với Mỹ, một lực lượng hải quân hỗn hợp cũng sẽ góp phần gia tăng sự tín nhiệm của các nước nhỏ trong khu vực tới chính sách xoay trục, đồng thời qua đó tạo sự răn đe nhất định đối với các động thái đe dọa đến an ninh hàng hải. Như đã đề cập, câu hỏi quan trọng nhất đặt ra là Bắc Kinh sẽ xem xét một hợp tác đó như thế nào: Một liên minh trên biển để “bao vây” Trung Quốc hay là một cách thức để thúc đẩy hợp tác “cùng thắng” trong tình thế tình hình Biển Đông đang căng thẳng? Lẽ đó, đề xuất chỉ có thể khả thi nếu như cả Mỹ, Trung Quốc và ASEAN làm việc một cách nghiêm túc về mục tiêu, phạm vi, cách thức và vai trò của từng chủ thể trong tuần tra chung, tạo cân bằng giữa các lợi ích. Đó chắc chắn chưa phải là cách tiếp cận hoàn hảo nhất, nhưng ít nhất sẽ không gây ra những hiểu lầm đáng có mà mục tiêu ban đầu của hợp tác không mong muốn.
Nguyễn Thế Phương là nghiên cứu viên thuộc Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học KHXH&NV, ĐHQG TP.HCM.
Bài viết được đăng lần đầu trên chuyên mục Ý kiến và Bình luận của trang Nghiencuubiendong.vn. Tựa đề do Nghiencuuquocte.net đặt lại sau khi đã tham khảo ý kiến tác giả.
