Tác giả: Ngô Di Lân
Việc chính quyền Trump công bố bản Chiến lược an ninh quốc gia (National Security Strategy) vào tháng 12 vừa qua đã lập tức thu hút được sự quan tâm chú ý của giới quan sát. Gần như tất cả các tờ báo lớn nhỏ và các tạp chí đối ngoại ngay sau đó đã chạy loạt bài đưa tin về bản Chiến lược này cùng nhiều bình luận về ý đồ chiến lược của chính quyền Trump đằng sau các câu chữ mà họ sử dụng để mô tả các ưu tiên chính sách cũng như các đối thủ và đối tác của Mỹ. Sẽ không có gì ngạc nhiên nếu các nhà nghiên cứu chính sách và cán bộ ngoại giao ở nhiều nước đã phải làm việc hết công suất trong khoảng thời gian đó để “giải mã” cái mà nhiều người đang gọi là “học thuyết Trump” (Trump doctrine).
Ẩn sau những hành động này là niềm tin rằng bản Chiến lược an ninh quốc gia sẽ vạch ra định hướng đối ngoại lâu dài cho Mỹ và rằng nó phản ánh được tương đối chính xác cách mà Mỹ sẽ ứng xử trên trường quốc tế trong thời gian tới. Đây là một niềm tin có phần chủ quan và thiếu thực tế. Một bản Chiến lược an ninh quốc gia sẽ chỉ thật sự có giá trị nếu thỏa mãn được ít nhất ba điều kiện sau. Một là, tất cả các nhà hoạch định chính sách hàng đầu của chính phủ Mỹ đều tham gia một cách sát sao vào quá trình soạn thảo ra bản định hướng chiến lược. Hai là, chính quyền chưa đưa ra nhiều tuyên bố rõ ràng về chính sách đối ngoại trước khi công bố bản Chiến lược an ninh quốc gia. Ba là, chúng ta có cơ sở để tin rằng các nhà lãnh đạo sẽ thực thi chính sách đúng theo đường lối họ đã vạch ra trong bản định hướng chiến lược. Khả năng ít nhất một trong ba, nếu không phải là cả ba điều kiện đều không được thỏa mãn là không hề thấp. Vì vậy, đặc biệt với chính quyền Trump, tốt nhất đừng đọc những gì họ viết, hãy xem những gì họ làm.
Từ chiến lược tới hành động
Trong một thế giới lý tưởng, chúng ta có thể kỳ vọng rằng các nhà lãnh đạo quốc gia sẽ hành xử một cách “duy lý” (rational). Điều này có nghĩa là trước khi đưa ra các quyết sách, họ sẽ tính toán, bàn thảo một cách tỉ mỉ, kĩ lưỡng từng mục tiêu một rồi sắp xếp chúng theo trình tự ưu tiên từ cao xuống thấp một cách hợp lý. Quan trọng hơn hết, các nhà lãnh đạo sẽ lựa chọn cách thức và phương tiện mà họ cho là hiệu quả nhất, với tổn phí thấp để đạt được các mục tiêu đã đặt ra. Nói cách khác, chúng ta kỳ vọng rằng các nhà lãnh đạo sẽ dành thời gian soạn ra một bản định hướng chiến lược trước khi thực thi chính sách. Và khi định hướng chiến lược đã được công bố, chúng ta kỳ vọng rằng các nhà lãnh đạo sẽ đảm bảo chính sách đi đúng quỹ đạo đã được vạch ra trong bản định hướng chiến lược.
Trong thế giới thực, sẽ luôn có một độ vênh đáng kể giữa những gì các chính trị gia nói và những gì họ làm được. Các sự kiện luôn có thể bất ngờ ập đến và phá hỏng những kế hoạch đã được chuẩn bị kĩ lưỡng nhất. Tổng thống George W. Bush khi tranh cử đã cam kết sẽ theo đuổi một chính sách đối ngoại khiêm tốn hơn so với người tiền nhiệm Bill Clinton nhưng chính Bush lại là người đẩy nước Mỹ vào một cuộc “thập tự chinh” đẫm máu ở Trung Đông sau vụ tấn công khủng bố 11/9. Tổng thống Obama khi lên nắm quyền đã hi vọng rằng những nỗ lực tái khởi động của mình sẽ giúp quan hệ Mỹ-Nga trở nên nồng ấm hơn. Tuy nhiên sau khi Nga can thiệp vào Ukraine và sáp nhập bán đảo Crimea vào lãnh thổ của mình thì chính Obama lại là người tìm cách cô lập Nga hoàn toàn về mặt ngoại giao và kinh tế. Đây là hai ví dụ khác nhau nhưng trong cả hai trường hợp, các chính quyền Mỹ đều bị đẩy vào thế buộc phải phản ứng trước các sự kiện bất ngờ – điều họ không thể dự tính trong bản Chiến lược an ninh quốc gia của mình. Trong những trường hợp như vậy, những bản Chiến lược an ninh quốc gia được công bố sau đó mang tính biện minh cho những hành động đã được đưa ra hơn là định hướng chính sách. Nếu như vậy thì chúng không có mấy giá trị cho những ai muốn dựa vào những tài liệu này để dự báo chính sách của Mỹ.
Kể cả khi không có những sự kiện bất ngờ xảy ra thì chúng ta cũng không có cơ sở vững chắc để tin rằng các nhà lãnh đạo Mỹ có thói quen xây dựng chính sách dựa trên đường lối được vạch ra trong các tài liệu định hướng chiến lược. Nói đến chiến lược ngăn chặn (containment) và Chiến tranh Lạnh, người ta sẽ lặp tức nghĩ đến nhà ngoại giao kỳ cựu George Kennan – người được biết đến như cha đẻ của chiến lược nổi tiếng này. Hệ thống liên minh quân sự toàn cầu của Mỹ với khối NATO là trọng tâm chính trong nền tảng của chiến lược ngăn chặn mà Mỹ theo đuổi trong suốt hơn bốn thập niên Chiến tranh Lạnh. Đây là một thực tế ít ai bàn cãi. Suy luận một cách lôgic, nhiều người chắc hẳn sẽ nghĩ rằng một người như Kennan phải ủng hộ việc thành lập NATO cũng như các liên minh khác của Mỹ ở Châu Á. Tuy nhiên đây là một kết luận hoàn toàn sai lầm. Trên thực tế, Kennan là người phản đối việc Mỹ thiết lập liên minh NATO và thậm chí cho rằng Đức và Anh Quốc không đáng được hưởng viện trợ từ Kế hoạch Marshall. Khối NATO cũng như các liên minh quân sự song phương của Mỹ ở Châu Á là sự đáp trả của Mỹ trước những gì họ cho là những mối đe doạ tiềm tàng như Liên Xô và làn sóng cộng sản ở những khu vực này sau Thế Chiến II. Nói cách khác, những gì chúng ta cho là kết quả của một chiến lược có hệ thống trên thực tế thường chỉ là những phản ứng ngắn hạn mang tính “bản năng” trước các diễn biến bất ngờ. Nếu đúng như vậy thì quả thực giá trị của những tài liệu như Chiến lược an ninh quốc gia vô cùng hạn chế.
Một số người có thể sẽ phản biện rằng kể cả những điều trên đúng thì một bản Chiến lược an ninh quốc gia vẫn hết sức quan trọng bởi nó đóng vai trò như một tuyên bố về chính sách đối ngoại của một chính quyền mới. Điều này hoàn toàn đúng nhưng chỉ trong trường hợp chính quyền này chưa đưa ra các tuyên bố chính sách trước khi công bố bản Chiến lược an ninh quốc gia. Khi đó, bản Chiến lược an ninh quốc gia ít nhất sẽ cho phép chính quyền này truyền đi thông điệp lớn về chính sách tới các quốc gia khác để trấn an các đồng minh cũng như răn đe các đối thủ. Trong trường hợp chính quyền Trump, trước khi bản Chiến lược an ninh quốc gia vừa qua được công bố, Trump đã có rất nhiều bài phát biểu tại cả thời điểm trước và sau khi thắng cử mà trong đó ông nêu rất rõ tầm nhìn của mình về vai trò của nước Mỹ trong trật tự thế giới hiện nay và lợi ích quốc gia của Mỹ. Nói cách khác, chúng ta không cần phải chờ đọc bản Chiến lược an ninh quốc gia này để biết rằng Trump sẽ theo đuổi đường lối đối ngoại thực dụng đặt lợi ích của Mỹ lên trước tiên (“America First”) hay cũng không cần chờ đến bây giờ mới biết rằng chính quyền Trump không chú trọng các cơ chế đa phương và các vấn đề nhân quyền như các chính quyền Mỹ trước đây. Tất cả những điều này đều đã bộc lộ rất rõ qua các phát biểu của Trump hoặc các quan chức cấp cao khác như Cố vấn an ninh McMaster hay Đại sứ Mỹ tại LHQ Nikkey Haley. Do đó, bản Chiến lược an ninh quốc gia này cũng không có giá trị nhiều về mặt gửi đi thông điệp đến các quốc gia khác.
Cuối cùng, nói đến Chiến lược an ninh quốc gia, nhiều người hẳn sẽ nghĩ rằng đây phải là một tài liệu định hướng vô cùng quan trọng và vì vậy phải được chuẩn bị hết sức kĩ lưỡng và nhận được sự quan tâm sâu sát từ các nhà hoạch định chính sách cấp cao nhất. Thực tế không phải lúc nào cũng như vậy. Theo cựu Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Doug Feith, ông và Bộ trưởng Quốc phòng khi đó là Donald Rumsfeld thậm chí còn chưa từng đọc bản Chiến lược an ninh quốc gia năm 2002 của chính quyền Bush trước khi nó được công bố, chứ chưa nói gì đến việc góp ý hay chỉnh sửa. Ví dụ này không cho thấy tất cả các bản Chiến lược an ninh quốc gia đều bị các nhà hoạch định chính sách cấp cao “ngó lơ” nhưng rõ ràng nó là lời cảnh tỉnh đối với những ai đang có niềm tin rằng một tài liệu quan trọng như Chiến lược an ninh quốc gia nhất định phải nhận được sự quan tâm đúng mực từ tất cả các quan chức cấp cao. Trong bối cảnh nội bộ chính quyền Trump vẫn đang hết sức rối ren (nhiều cán bộ ngoại giao kỳ cựu đã xin từ chức sau khi Trump lên nắm quyền và nhiều vị trí chủ chốt trong chính quyền vẫn còn bỏ trống) thì không có gì đáng ngạc nhiên nếu như bản Chiến lược an ninh quốc gia năm 2017 không được kiểm duyệt một cách kĩ lưỡng. Nếu đúng như vậy thì việc nghiên cứu bản Chiến lược an ninh quốc gia này sẽ không giúp chúng ta giải mã được ý đồ chiến lược của các nhà lãnh đạo Mỹ bởi nó chưa chắc đã phản ánh đúng những gì họ đang nghĩ.
Chiến lược an ninh quốc gia Mỹ có giá trị hay không?
Mặc dù bản Chiến lược an ninh quốc gia không giúp ích nhiều trong việc đưa ra các dự đoán về đường lối chính sách đối ngoại của Mỹ, việc nghiên cứu tài liệu này không hẳn là vô ích. Một trong những điều chúng ta có thể chắc chắn được là không có bất kỳ một cơ quan hay chính quyền nào không có sự chia rẽ ít nhiều trong nội bộ. Việc các phe phái có quan điểm đối lập nhau trong các vấn đề chính sách cốt yếu là lẽ hoàn toàn tự nhiên. Bản Chiến lược an ninh quốc gia là một sản phẩm của quá trình hoạch định chính sách liên ngành (inter-agency process) tức nó sẽ được xây dựng với sự góp ý và kiểm duyệt của cả Hội đồng An ninh Quốc gia (National Security Council) và Bộ Ngoại giao cùng các bộ ngành liên quan khác. Vì vậy, sản phẩm cuối cùng chắc chắn sẽ phải phản ánh một sự thoả hiệp nào đó giữa các cơ quan này.
Do đó, dựa vào bản Chiến lược an ninh quốc gia, chúng ta có thể đánh giá được “cân bằng quyền lực” giữa các phe phái chủ chốt trong chính quyền. Trong trường hợp chính quyền Trump, chúng ta biết rằng tại thời điểm này có hai phe có ảnh hưởng lớn nhất là phe “America First” và phe thực dụng do những người như tướng James Mattis hay McMaster cầm đầu. Ngôn ngữ được sử dụng trong bản Chiến lược an ninh được công bố chính thức sẽ phần nào phản ánh được bên nào đang thắng thế trong cuộc đua gây ảnh hưởng lên chính sách của Trump. Tuy nhiên đánh giá một cách chính xác cán cân quyền lực giữa các thế lực bên trong chính quyền Mỹ không hề dễ, đặc biệt khi chúng ta không có các nguồn tin nội bộ đủ cụ thể và tin cậy. Do đó, kể cả trong trường hợp này, việc nghiên cứu bản Chiến lược an ninh quốc gia một cách kĩ lưỡng cũng chỉ có thể giúp chúng ta đánh giá một cách rất tương đối về tương quan lực lượng giữa hai bên chứ không thể phản ánh được chính xác điều gì đang diễn ra ở bên trong chính quyền hiện nay và phe nào cuối cùng sẽ gây ảnh hưởng lên chính sách nhiều hơn.
Thay vì dành thời gian nghiền ngẫm từng câu chữ của bản Chiến lược an ninh quốc gia, các nhà nghiên cứu nên theo dõi sát sao phản ứng của các nước khác đối với bản Chiến lược này. Mỗi quốc gia sẽ có một cách diễn giải riêng về nội dung và hàm ý của bản Chiến lược, từ đó đưa ra phản ứng thích hợp. Việt Nam sẽ phải đặc biệt quan tâm đến phản ứng của Nga và Trung Quốc cũng như các nước khác trong khu vực như Nhật Bản, Philippines. Chúng ta không được quên rằng một trong những nguyên nhân chủ chốt dẫn đến Chiến tranh Triều Tiên là bởi Stalin đã đọc sai ý đồ của người Mỹ ở Châu Á. Bài diễn văn của Bộ trưởng ngoại giao Dean Acheson tại Câu lạc bộ Báo chí Quốc gia (National Press Club) đã vô tình gửi đi tín hiệu đến Bắc Triều Tiên và Liên Xô rằng Nam Hàn không thuộc phạm vi mà Mỹ sẵn sàng bảo vệ và vì vậy họ phát động tấn công xâm lược Nam Hàn. Vì vậy, chúng ta có thể dành ít sự quan tâm cho bản Chiến lược an ninh của Mỹ nhưng cần theo dõi sát sao phản ứng của các nước láng giềng đối với bản định hướng chiến lược này.
Ngô Di Lân là Nghiên cứu sinh Tiến sĩ tại Đại học Brandeis, Hoa Kỳ.
