Nước Mỹ trong cơn suy thoái chính trị (P2)

Print Friendly, PDF & Email

Supreme-Court-building-2-SC

Nguồn: Francis Fukuyama, “America in Decay: The Sources of Political Dysfunction”, Foreign Affairs, September/October 2014 Issue.

Biên dịch: Lương Khánh Ninh | Biên tập: Lê Hồng Hiệp

Một quốc gia của tòa án và đảng phái

Nền dân chủ tự do hiện đại có ba nhánh của chính quyền – hành pháp, tư pháp và lập pháp – tương ứng với ba nhóm thể chế chính trị cơ bản: nhà nước, pháp quyền và nền dân trị. Nhánh hành pháp sử dụng quyền lực để thực thi luật pháp và triển khai chính sách; nhánh tư pháp và nhánh lập pháp kiềm chế quyền lực và hướng quyền lực vào mục đích công. Xét về thứ tự ưu tiên đối với các thể chế, với truyền thống lâu đời không tin tưởng vào quyền lực của chính phủ, Hoa Kỳ luôn luôn đề cao vai trò của hai nhánh tư pháp và lập pháp – các định chế kiểm soát quyền lực của chính phủ. Nhà chính trị học Stephen Skowronek đã mô tả nền chính trị Hoa Kỳ trong suốt thế kỷ 19 như một “quốc gia của toà án và đảng phái”, nơi mà những chức năng của chính phủ được thực hiện bởi các thẩm phán và chính trị gia dân cử, trong khi ở châu Âu những chức năng này được thực thi bởi cơ quan hành pháp.

Sự thành lập một bộ máy hành chính hiện đại, tập trung, tuyển nhân sự dựa trên thành tích mà có khả năng thực hiện quyền tài phán trên toàn lãnh thổ nước Mỹ chỉ bắt đầu từ những năm 1880 và số lượng viên chức chuyên nghiệp tăng một cách chậm chạp trong suốt thời kỳ Chính sách Kinh tế mới (New Deal) 50 năm sau đó. Những thay đổi này diễn ra rất muộn và ngập ngừng hơn nhiều so với sự thay đổi ở các quốc gia như Pháp, Đức và Anh.

Sự dịch chuyển sang một bộ máy hành chính theo hướng hiện đại hơn đi kèm với sự gia tăng quy mô khổng lồ của chính quyền trong suốt những thập niên giữa thế kỷ 20. Mức thuế và chi tiêu chính phủ không thay đổi nhiều kể từ những năm 1970; bất chấp những phản ứng tiêu cực của dư luận đối với mô hình kinh tế nhà nước phúc lợi của Tổng thống Ronald Reagan vốn bắt đầu kể từ khi ông nhậm chức vào năm 1980, “chính phủ cồng kềnh” vẫn tỏ ra rất khó gỡ bỏ. Tuy nhiên sự tăng cường quy mô của chính phủ trong thế kỷ 20, điều mà dường như không thể đảo ngược được, đã đánh dấu một sự suy thoái lớn về mặt chất lượng của chính quyền. Điều này chủ yếu do nước Mỹ đã quay trở lại là một “quốc gia của toà án và đảng phái” trên một vài phương diện, nghĩa là một nhà nước mà ở đó toà án và nhánh lập pháp tước đoạt rất nhiều chức năng của nhánh hành pháp, khiến cho quá trình hoạt động của chính phủ nói chung trở nên vừa rời rạc vừa không hiệu quả.

Câu chuyện trên đây của toà án là một trong nhiều câu chuyện cho thấy tình trạng tư pháp hoá ngày càng tăng các chức năng của nhà nước mà ở các quốc gia dân chủ phát triển khác các chức năng này được các cơ quan hành chính đảm nhiệm; điều này dẫn đến sự tăng vọt về số lượng các vụ kiện, sự trì trệ của quá trình ra quyết định và sự thiếu nhất quán trong hoạt động thực thi pháp luật. Ở nước Mỹ ngày nay, thay vì thực hiện nhiệm vụ kiềm chế quyền lực chính phủ, toà án đã trở thành công cụ thay thế cho sự mở rộng của chính phủ.

Quốc hội cũng đồng thời chiếm đoạt quyền lực của chính phủ bằng một cách khác. Các nhóm lợi ích, vốn không còn có khả năng mua chuộc các nhà làm luật một cách trực tiếp thông qua hối lộ, đã tìm ra những phương cách khác để thâu tóm và kiểm soát họ. Các nhóm lợi ích này gây ảnh hưởng một cách thái quá so với địa vị xã hội của họ, họ bóp méo cả thuế lẫn chi tiêu chính phủ cũng như làm gia tăng mức thâm hụt ngân sách nhờ khả năng chi phối ngân sách nhà nước theo hướng có lợi cho họ. Các nhóm này cũng làm suy giảm chất lượng bộ máy hành chính bằng cách thuyết phục Quốc hội đưa ra nhiều sứ mệnh cho các cơ quan hành chính theo hướng có lợi cho họ.

Cả hai hiện tượng này – quá trình tư pháp hoá quản trị công và tầm ảnh hưởng của các nhóm lợi ích xuất hiện lan tràn – có xu hướng làm suy yếu niềm tin của người dân đối với chính phủ. Sự mất lòng tin đối với chính phủ tiếp tục tồn tại dai dẳng và ngày càng lớn dần lên. Sự mất lòng tin vào các cơ quan hành chính dẫn tới đòi hỏi phải có nhiều sự kiểm soát pháp lý đối với quá trình quản trị, đó là điều khiến chất lượng và tính hiệu quả của chính phủ bị suy giảm. Cùng lúc đó, những đòi hỏi đối với các dịch vụ công khiến Quốc hội ban hành thêm những sứ mệnh mới và khó khăn, nếu không muốn nói là bất khả thi, lên nhánh hành pháp. Hai quá trình này khiến quyền tự quyết của cơ quan hành chính bị suy giảm, tới lượt nó lại dẫn đến một chính phủ cứng nhắc, bị trói buộc bởi luật lệ, không có tính sáng tạo và lỏng lẻo.

Hậu quả là một cuộc khủng hoảng tính đại diện mà trong đó những công dân thông thường cảm thấy chính quyền được cho là dân chủ của họ không còn thực sự phản ánh lợi ích của họ nữa và chính quyền này đang bị kiểm soát bởi nhiều nhân vật tinh hoa mờ ám. Điều nực cười và kỳ khôi của hiện tượng này là ở chỗ cơn khủng hoảng này xảy ra phần lớn do những cuộc cải tổ được thiết kế nhằm mang lại cho hệ thống tính dân chủ cao hơn. Thực tế cho thấy ngày nay có quá nhiều luật lệ cũng như mức độ dân chủ vượt ra ngoài năng lực hấp thu của nhà nước Hoa Kỳ.

Thẩm phán lên ngôi 

Một trong những thời điểm bước ngoặt của lịch sử nước Mỹ thế kỷ 20 là phán quyết của Toà án Tối cao đối với vụ Brown v. Board of Education (Brown và Sở Giáo dục) năm 1954 đã lật đổ phán quyết vụ án  Plessy v. Ferguson năm 1896 vốn ủng hộ phân biệt chủng tộc một cách hợp pháp. Phán quyết của vụ Brown là điểm khởi đầu của phong trào dân quyền Mỹ mà sau này đã thành công trong việc phá bỏ rào cản chính thống đối với bình đẳng sắc tộc và đảm bảo quyền của những người Mỹ gốc Phi cũng như những dân tộc thiểu số khác. Sau này mô hình sử dụng tòa án để thực thi những luật lệ xã hội mới tiếp tục được nhiều phong trào xã hội khác sử dụng, từ bảo vệ môi trường và bảo vệ người tiêu dùng đến quyền phụ nữ và hôn nhân đồng tính.

Câu chuyện hào hùng này quá đỗi thân quen với người dân Mỹ đến độ họ hiếm khi để ý cách tiếp cận với biến chuyển xã hội kể trên kỳ lạ như thế nào. Đối tượng hoạt động chính trong vụ Brown là Hiệp hội Quốc gia vì sự Tiến bộ của Người Da màu (National Association for the Advancement of Colored People – NAACP), một tổ chức tình nguyện tư nhân đại diện cho một nhóm nhỏ phụ huynh và con cái của họ đã khởi kiện Sở Giáo dục thành phố Topeka, Kansas. Đương nhiên, sáng kiến này phải đến từ tổ chức tư nhân bởi cả chính quyền liên bang lẫn Quốc hội Mỹ bị lực lượng ủng hộ phân biệt chủng tộc vô hiệu hóa. NAACP liên tục gây sức ép kiện tụng lên đến cấp Tòa án Tối cao, cơ quan mà Thurgood Marshall, người đại diện cho NAACP sau này sẽ trở thành thẩm phán. Có lẽ một trong những thay đổi quan trọng nhất trong chính sách công của Mỹ xảy ra không phải vì Quốc hội và đại biểu của người dân Hoa Kỳ bỏ phiếu cho thay đổi ấy, mà vì những cá nhân đã khởi kiện thông qua hệ thống tòa án để thay đổi luật. Những thay đổi sau này như Đạo luật Dân quyền và Đạo luật Bầu cử tuy là kết quả của các hoạt động diễn ra tại Quốc hội nhưng thậm chí trong những trường hợp đó việc nêu sáng kiến thực thi do bên tư nhân quyết định và những sáng kiến này được thực hiện bởi tòa án.

Gần như không có một nền dân chủ tự do nào lại hoạt động theo cách như vậy. Tất cả các quốc gia châu Âu đều trải qua những thay đổi về địa vị pháp lý của những nhóm thiểu số và sắc tộc, phụ nữ cũng như người đồng tính trong nửa cuối thế kỷ 20 nhưng ở Pháp, Đức và Anh người ta đạt được kết quả tương tự mà không dùng đến tòa án mà thông qua Bộ tư pháp quốc gia, một cơ quan đại diện cho phe đa số trong quốc hội. Những thay đổi trong luật hiến pháp tuy bắt nguồn từ sức ép công luận của các nhóm hoạt động xã hội và các phương tiện truyền thông nhưng việc thực thi được chính phủ tự tay đảm nhiệm, chứ không phải bởi khu vực tư nhân hành động kết hợp với hệ thống tư pháp.

Nguồn gốc cách tiếp cận này của nước Mỹ nằm ở một chuỗi các sự kiện lịch sử mà nhờ đó ba nhánh thể chế phát triển. Ở những quốc gia như Pháp và Đức, luật lệ quan trọng nhất, sau đó là nhà nước hiện đại và sau đó mới là nền dân chủ. Ở Mỹ, trái lại, thông luật Anh-Mỹ (common law) là tối thượng, tiếp đó và nền dân chủ và sau đó mới là nhà nước hiện đại. Mặc dù những thể chế liên quan đến chính phủ được nâng cao chất lượng trong suốt Kỷ nguyên Tiến bộ và thời kỳ Chính sách kinh tế mới, nhà nước Hoa Kỳ lúc nào cũng yếu hơn và kém năng lực hơn các nhà nước ở châu Âu hay châu Á. Quan trọng hơn, văn hóa chính trị Mỹ từ thủa mới hình thành đã được xây dựng xoay quanh sự hoài nghi đối với quyền lực hành pháp.

Quá trình lịch sử này đã dẫn đến cái được luật gia Robert Kagan gọi là một hệ thống đi theo “chủ nghĩa pháp luật mâu thuẫn lẫn nhau”.[1] Trong khi những luật gia đóng vai trò quan trọng vượt mức bình thường trong đời sống xã hội từ khi nền cộng hòa mới thành lập, vai trò của họ trở nên đặc biệt quan trọng hơn trong những năm tháng biến chuyển xã hội hỗn loạn của thập kỷ 1960 và 1970. Quốc hội đã thông qua hàng loạt văn bản pháp luật về quyền dân sự trong thời kỳ này, bao gồm những vấn đề từ an toàn sản phẩm, xử lý chất thải độc hại, quỹ hưu trí tư nhân đến an toàn và sức khỏe nghề nghiệp. Điều này đã tạo nên sự bành trướng khổng lồ của nhà nước nặng về điều tiết, cái mà giới doanh nghiệp và những người bảo thủ ngày nay hay lên tiếng phàn nàn.

Dù vậy, điều khiến hệ thống này trở nên quá cồng kềnh không phải do bản thân mức độ điều tiết mà nằm ở con đường nặng về pháp lý mà người ta theo đuổi nó. Quốc hội thành lập một món lẩu thập cẩm gồm nhiều cơ quan liên bang mới như Ủy ban Bảo đảm cơ hội làm việc bình đẳng, cơ quan Bảo vệ Môi trường, cơ quan Quản lý An toàn lao động và Sức khoẻ nghề nghiệp, nhưng Quốc hội lại không sẵn sàng trao quyền tự quyết và quyền thực thi luật pháp cho các cơ quan này một cách rõ ràng giống như các cơ quan nhà nước ở châu Âu và Nhật Bản được hưởng. Thay vào đó, Quốc hội chuyển trách nhiệm giám sát và thực thi pháp luật cho hệ thống tòa án. Quốc hội chủ ý khuyến khích kiện tụng bằng cách nới rộng phạm vi những đối tượng có quyền kiện cáo lên đến một số lượng chưa từng có mà nhiều bên trong số đó chỉ chịu tác động không rõ ràng từ một luật lệ nhất định.

Ví dụ, nhà khoa học chính trị R. Shep Melnick đã mô tả cách mà tòa án liên bang viết lại Khoản VII của Đạo luật Dân quyền 1964, “biến một luậ chủ yếu tập trung vào các hành vi phân biệt đối xử một cách có chủ định thành một mệnh lệnh rõ ràng yêu cầu đền bù cho những hành vi phân biệt đối xử trong quá khứ.” Thay vì cung cấp cho cơ quan liên bang quyền thực thi pháp luật phù hợp, học giả Sean Farhang giải thích, “nước cờ chủ đạo của phe Cộng hòa ở Thượng viện… là hầu như tư nhân hóa hoàn toàn chức năng truy tố. Họ khiến kiện tụng tư nhân trở thành hình thức chủ đạo trong việc thực thi Khoản VII, tạo ra một bộ máy mà sau này dẫn đến mức độ kiện tụng yêu cầu cưỡng chế thực thi pháp luật của tư nhân vượt quá sự tưởng tượng của chính họ.” Tính chung mọi lĩnh vực, số lượng các vụ kiện yêu cầu cưỡng chế thực thi pháp luật của tư nhân tăng từ dưới 100 vụ mỗi năm trong cuối thập niên 1960 lên tơi 10.000 vụ mỗi năm trong thập niên 1980 và hơn 22.000 vụ mỗi năm vào cuối thập niên 1990.

Do đó, những xung đột mà ở Thụy Điển hoặc Nhật Bản được giải quyết nhờ sự bàn bạc nhẹ nhàng giữa các bên quan tâm trong bộ máy hành chính thì được mang ra tranh đấu thông qua kiện tụng chính thức trong hệ thống tòa án Hoa Kỳ. Điều này gây ra nhiều hậu quả không may cho quá trình quản trị công, dẫn đến một quy trình đặc trưng bởi “tính không chắc chắn, thủ tục rắc rối, thừa thãi, thiếu kết quả cuối cùng và chi phí giao dịch cao” theo lời của Farhang. Bằng việc giữ hoạt động thực thi pháp luật tách khỏi bộ máy hành chính, điều này khiến hệ thống trở nên thiếu tin cậy hơn một cách đáng kể.

Sự bùng nổ cơ hội kiện tụng tạo điều kiện tiếp cận và theo đó là quyền lực cho nhiều nhóm trước đây vốn tách biệt, bắt đầu với nhóm người Mỹ gốc Phi. Vì lý do này mà nhiều người tiến bộ cánh tả đã đấu tranh quyết liệt cho kiện tụng và quyền khiếu nại. Nhưng nó cũng có cái giá khá đắt xét về chất lượng chính sách công. Kagan mô tả điều này với trường hợp dự án nạo vét Cảng Oakland ở California. Trong thập niên 1970, Cảng Oakland đưa ra sáng kiến nạo vét lòng sông để tạo điều kiện cho những lớp thuyền container lớn hơn và mới hơn đi vào hoạt động sau đó. Tuy nhiên, kế hoạch này cần phải được chấp thuận bởi nhiều cơ quan liên bang bao gồm Công binh Lục quân Hoa Kỳ, Cục Động vật Hoang dã và Cá Hoa Kỳ, Cục Hải sản Quốc gia, và Cơ quan Bảo vệ Môi trường cũng như các cơ quan tương tự của bang California. Một chuỗi các phương án thay thế về việc xử lý các chất độc hại được nạo vét từ cảng đã được đem ra chất vấn trước tòa, và mỗi một kế hoạch kế tiếp trong số đó tạo ra sự trì hoãn kéo dài và làm tiêu tốn nhiều chi phí hơn. Cơ quan Bảo vệ Môi trường phản ứng lại những quy trình kiện cáo này bằng cách rút về thế phòng ngự và không hành động. Bản kế hoạch cuối cùng để tiến hành việc nạo vét không xuất hiện cho đến năm 1994 với một chi phí cực lớn, gấp nhiều lần dự tính ban đầu. Ở Hà Lan, sự mở rộng Cảng Rotterdam với quy mô tương tự được hoàn thành chỉ trong thời gian rất ngắn.

Những ví dụ tương tự có thể được tìm thấy xuyên suốt phạm vi hoạt động của chính phủ Hoa Kỳ. Những khó nhọc mà Cục Kiểm lâm phải trải qua có thể được quy cho những phương cách mà quyết định của cơ quan này được xét lại thông qua hệ thống tòa án. Điều này dẫn đến sự đình chỉ các hoạt động khai thác gỗ trên đất liền mà cơ quan này cùng với Cục Quản lý Đất đai tiến hành thực hiện với lý do gây đe dọa tới loài cú lông đốm được bảo vệ bởi Đạo luật về các loài động vật đang bị đe dọa (Endangered Species Act).

Với việc được sử dụng như một công cụ thực thi pháp luật, tòa án đã biến đổi từ cơ quan kiềm chế quyền lực chính phủ thành một cơ chế mà nhờ đó quy mô của chính phủ được mở rộng ra vô cùng lớn. Ví dụ, các chương trình giáo dục đặc biệt cho trẻ em tàn tật nở rộ về cả quy mô lẫn chi phí kể từ giữa thập niên 1970 là kết quả của sứ mệnh được ban hành bởi Quốc hội năm 1974. Tuy nhiên, sứ mệnh này được xây dựng trên nền tảng những nghiên cứu trước đó của các tòa án liên bang cấp khu vực chỉ ra rằng những trẻ em cần chăm sóc đặc biệt này có quyền hưởng những lợi ích đó. Những quyền này vững chắc hơn rất nhiều so với những lợi ích đơn thuần để đưa ra đánh đổi với các hàng hóa khác hoặc để đưa ra đong đếm theo kiểu so sánh chi phí – lợi ích (tức khiến sứ mệnh đó buộc phải được thực hiện – NBT).

Giải pháp cho vấn nạn này, có lẽ không được nhiều người theo cả đường lối bảo thủ lẫn tự do ủng hộ, đơn giản là xóa bỏ các luật lệ và đóng cửa các cơ quan nhà nước. Những dịch vụ mà chính phủ đang cung cấp cho người dân chẳng hạn như các quy định quản lý chất thải hay bảo vệ môi trường hoặc giáo dục đặc biệt là những dịch vụ quan trọng mà thị trường tư không theo đuổi nếu như ta để cho họ làm. Những người bảo thủ thường không thấy được rằng chính sự không tin tưởng vào chính quyền làm cho hệ thống nhà nước của Hoa Kỳ trở thành một bộ máy kém hiệu quả dựa vào tòa án và luật lệ, thay vì một bộ máy được tuyển chọn bởi nền dân chủ cùng với nhánh hành pháp nhiều quyền lực và hiệu quả hơn.

Nhưng thái độ của những người cấp tiến và những người tự do cũng có vấn đề tương tự. Họ cũng không đặt niềm tin vào bộ máy nhà nước, chẳng hạn như những người đã tạo ra hệ thống trường học phân biệt sắc tộc ở miền Nam hoặc những người bị chi phối bởi các đại công ty, và họ vui vẻ cài cắm những thẩm phán không thông qua dân cử vào quá trình hoạch định chính sách xã hội khi những nhà làm luật tỏ ra chưa hỗ trợ họ đủ như những gì họ muốn.

Một cách tiếp cận dựa trên pháp lý và phi tập trung hóa đối với quản trị chính quyền phù hợp với một đặc điểm khác của hệ thống chính trị Mỹ: Đó là dễ bị ảnh hưởng bởi các nhóm lợi ích. Các nhóm lợi ích này có thể đạt được mục tiêu của mình bằng cách trực tiếp kiện chính phủ. Nhưng họ có một kênh khác thậm chí còn mạnh hơn, một kênh vốn kiểm soát nhiều nguồn lực hơn rất nhiều: đó là Quốc hội.

(Còn tiếp)

Francis Fukuyama là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Đại học Stanford. Bài tiểu luận này được chuyển thể từ cuốn sách của ông, Political Order and Political Decay: From the French Revolution to the Present (Trật tự chính trị và suy thoái chính trị: Từ Cách mạng Pháp cho tới ngày nay) (Farrar, Straus and Giroux, 2014).

———–

[1] Nguyên văn: adversarial legalism. Thuật ngữ này hàm ý phương pháp thực hiện chính sách và giải quyết tranh chấp của Hoa Kỳ thường mang tính mâu thuẫn lẫn nhau (adversarial) và tuân thủ pháp luật một cách tuyệt đối (legalistic) so với các hệ thống tương tự ở những quốc gia kinh tế phát triển khác; người Mỹ cũng có xu hướng sử dụng kiện tụng hơn (ND).

This entry was posted in Bình luận, Chính sách công, Chính trị học đại cương, Hoa Kỳ and tagged , , , . Bookmark the permalink.