#39 – Chiến lược Hiệp định Thương mại Tự do của Trung Quốc

Nguồn: Guoyou Song & Wen Jin Yuan (2012). “China’s Free Trade Agreement Strategies”, The Washington Quarterly,  35:4, pp. 107-119. >>PDF

Biên dịch và Hiệu đính: Nguyễn Hoàng Mỹ Phương

Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) là hiệp định thương mại tự do (FTA) đa phương với mục tiêu tự do hóa các nền kinh tế trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Tuy nhiên, sự phát triển nhanh chóng của chương trình TPP đã khiến Trung Quốc lo lắng. Ban đầu, hiệp định được ký giữa bốn nước (Brunei, Chile, New Zealand và Singapore) vào ngày 3/6/2005 và bắt đầu có hiệu lực từ ngày 28/5/2006. Năm 2008, năm nước khác (Úc, Malaysia, Peru, Mỹ và Việt Nam) bắt đầu đàm phán để gia nhập nhóm.[1] Ngày 12/11/2011, các nhà lãnh đạo của chín nước đối tác TPP đã công bố những nét chính của hiệp định TPP mở rộng: thúc đẩy sự đổi mới, nâng cao tăng trưởng kinh tế và phát triển, và hỗ trợ việc tạo ra và duy trì công ăn việc làm của chín nền kinh tế năng động trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương.[2] Các cuộc đàm phán tiếp theo vẫn được tiến hành, với sự quan tâm tham gia sâu sắc của Nhật, Canada và Mexico.

Trung Quốc tích cực thúc đẩy hội nhập kinh tế khu vực Đông Á và sự hội nhập này phụ thuộc rất nhiều vào nền kinh tế của các nước láng giềng ở bên ngoài khu vực. Chương trình TPP được nhiều nhà hoạch định chính sách và các học giả Trung Quốc nhìn nhận như một nhân tố có thể ngăn cản hội nhập kinh tế khu vực Đông Á.[3] Hơn nữa, có tiếng nói mạnh mẽ trong giới học thuật và chính sách của Trung Quốc cho rằng lý do chính đằng sau sự hậu thuẫn của chính quyền Obama đối với chương trình TPP là mong muốn sử dụng TPP như một công cụ kiềm chế về mặt kinh tế đối với sự trỗi dậy của Trung Quốc.[4]

Bởi tầm quan trọng cao về mặt tài chính, kinh tế và an ninh của các cuộc đàm phán TPP, bài viết này tập trung vào việc giới thiệu những đánh giá của Trung Quốc về chương trình TPP, nêu rõ các chiến lược mà Bắc Kinh có thể sử dụng để đối phó với sự phát triển nhanh chóng của TPP, và thảo luận về những khó khăn và hạn chế của các chiến lược FTA tương ứng của Trung Quốc cũng như cho thấy cách mà các chiến lược này sẽ ảnh hưởng như thế nào đến hệ thống thương mại thế giới trong dài hạn.

Đánh giá của Trung Quốc về TPP

Trung Quốc đã không quan tâm nhiều đến TPP khi những nước đầu tiên ký hiệp định này vào năm 2005. Tuy nhiên, khi Washington quyết định tham gia vào các cuộc đàm phán thì mối quan tâm của Bắc Kinh tăng dần. Khi Mỹ đưa ra đề nghị chính thức về chương trình đàm phán TPP –điều cho thấy chương trình TPP đã phát triển từ một ý tưởng thành một sáng kiến chính sách quan trọng – tại Hội nghị Thượng đỉnh APEC tổ chức tại Hawaii năm 2011, cộng đồng học giả Trung Quốc đã phản ứng lại. Các học giả đã tiến hành một đánh giá toàn diện về ý định của Mỹ trong việc thúc đẩy đàm phán TPP, cũng như ảnh hưởng có thể có của hiệp định này đối với Trung Quốc.

Các quan điểm về ý định của Mỹ

Khi chương trình TPP tiến triển, một số học giả Trung Quốc đã cho rằng ý định chính của Mỹ đằng sau việc tham gia đàm phán chỉ đơn giản là để thúc đẩy nền kinh tế trong nước thông qua gia tăng xuất khẩu trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Du Lan, một nhà nghiên cứu tại Viện Nghiên cứu Quốc tế Trung Quốc (CIIS), cho thấy ý định thực sự của Mỹ là cơ cấu lại nền kinh tế, đẩy mạnh xuất khẩu, hưởng lợi từ tăng trưởng kinh tế của Đông Á, và tạo điều kiện phục hồi kinh tế trong nước.[5] Wu Zhenglong, Tổng thư ký Ủy ban Quốc gia Trung Quốc về Hợp tác Kinh tế Thái Bình Dương, nhấn mạnh rằng bằng cách “tăng gấp đôi kim ngạch xuất khẩu trong vòng năm năm tới và tạo ra hai triệu việc làm mới, Mỹ mong muốn mở cửa thị trường trong nước hướng tới nhiều nước châu Á-Thái Bình Dương hơn và hạ thấp mức thuế quan thông qua nền tảng TPP”.[6] Pang Zhongying, giáo sư tại Đại học Nhân dân Trung Quốc, cũng nói rằng “TPP, cũng giống như những gì Tổng thống Mỹ, Bộ trưởng Ngoại giao và Đại diện Thương mại Mỹ công bố trước công chúng, chỉ đơn thuần là giúp cho Mỹ đang trong tình trạng suy thoái kinh tế “khai thác” thị trường của khu vực châu Á-Thái Bình Dương ngày càng thịnh vượng.”[7]

Theo nghiên cứu thực nghiệm được thực hiện bởi một số học giả Trung Quốc, nếu đàm phán và thực hiện TPP thành công, nền kinh tế Mỹ có thể có một số tác động kinh tế tích cực. Tuy nhiên, lợi ích kinh tế trực tiếp do TPP mang lại có thể nhỏ, đặc biệt là trong ngắn hạn.[8] Điều này khiến một số học giả tin rằng ý định thực sự của Mỹ là nhằm đạt được lợi ích kinh tế gián tiếp lâu dài, bao gồm tăng cường quan hệ thương mại giữa khu vực châu Á-Thái Bình Dương và Mỹ, giúp các doanh nghiệp Mỹ tận dụng môi trường FTA, và đảm bảo vai trò của Mỹ như một người thiết lập luật chơi trong các quy định thương mại khu vực.[9]

Mặc dù các quan chức Mỹ nhấn mạnh rằng mối quan tâm của họ trong TPP chủ yếu là mục đích kinh tế nhưng một số học giả Trung Quốc khác vẫn còn khá hoài nghi. Các học giả này cho rằng động cơ chính của Mỹ, cũng tương tự các FTA mà Mỹ đã thiết lập với các nước khác trong lịch sử, không phải là kinh tế mà là địa chính trị. Họ lưu ý một số xu hướng. Đầu tiên, Trung Quốc nên phân tích động cơ của Mỹ dưới góc độ chiến lược, gắn TPP với điểm then chốt gần đây của Mỹ đối với Châu Á. Fu Mengzi, Phó Chủ tịch Viện Quan hệ quốc tế Đương đại Trung Quốc (CICIR), nói rằng “TPP phản ánh thực tế rằng Mỹ đang tiến hành bước đi quan trọng trong chiến lược quay trở lại khu vực Châu Á-Thái Bình Dương.”[10]

Thứ hai, Li Xiangyang, Giám đốc Viện Nghiên cứu châu Á-Thái Bình Dương thuộc Viện Khoa học Xã hội Trung Quốc (CASS), cho rằng sự cạnh tranh giữa Trung Quốc và Mỹ nên được xem là một yếu tố quan trọng khi phân tích TPP, và rằng mục tiêu chính trị chính của Mỹ khi tham gia là nhằm kiểm soát sự trỗi dậy của Trung Quốc trong khu vực Đông Á.[11] Tương tự, Yang Jiemian, Chủ tịch Viện Nghiên cứu Quốc tế Thượng Hải, cho rằng chiến lược của Mỹ “pha loãng” và “làm giảm” ảnh hưởng của Trung Quốc trong khu vực Châu Á-Thái Bình Dương, điều này có thể được xem như “cuộc đối đầu mềm”.[12] Trong một bài báo đăng trên Nhân dân Nhật báo, tờ báo chính thức của Đảng Cộng sản, nhà báo Ding Gang nói rằng “Mỹ không muốn bị Trung Quốc hất ra khỏi khu vực châu Á-Thái Bình Dương… TPP bề ngoài là một thỏa thuận kinh tế nhưng hàm chứa mục đích chính trị rõ ràng, đó là hạn chế sự trỗi dậy của Trung Quốc”.[13]

Thứ ba, một số học giả cho rằng ý định thực sự của Hoa Kỳ là nhằm can thiệp hội nhập kinh tế khu vực Đông Á, đạt thế thượng phong đối với Trung Quốc và trở thành cường quốc kinh tế chi phối trong khu vực. Giới nghiên cứu kinh tế lẫn quan hệ quốc tế đều ủng hộ lập luận này.[14]

Trước đây, hầu hết các chương trình hợp tác khu vực Đông Á không bao gồm Mỹ. Hội nhập kinh tế hiện nay của khu vực theo khuôn khổ “10 + 3” bao gồm ASEAN, Trung Hoa đại lục, Ấn Độ, Nhật và Hàn Quốc. Điều này khiến Mỹ không có một vị thế năng động trên bàn đàm phán, làm suy yếu hơn mối quan hệ kinh tế giữa Mỹ và Đông Á.

Để tăng cường quan hệ kinh tế với khu vực Đông Á, Mỹ đã một lần tích cực thúc đẩy sự phát triển của khuôn khổ Hợp tác Kinh tế Châu Á-Thái Bình Dương (APEC) và hy vọng rằng các cuộc đàm phán APEC cuối cùng có thể tiến triển thành thỏa thuận xây dựng Khu vực Thương mại Tự do châu Á-Thái Bình Dương (FTAAP). Tuy nhiên, ý tưởng này đã không hoạt động hiệu quả và APEC đã từng bước trở thành kênh liên lạc đa phương trên danh nghĩa của các bộ trưởng thương mại của các nước Châu Á-Thái Bình Dương.

Với ảnh hưởng suy giảm trong khu vực, Mỹ đối mặt với khả năng bị gạt ra bên lề. Do đó, theo một số học giả, Mỹ tham gia TPP để có thể cùng lựa chọn tiến trình hợp tác kinh tế Đông Á và đổi mới sự cộng tác với khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Một số đi xa hơn nữa, khẳng định rằng Mỹ không chỉ muốn kiềm chế Trung Quốc mà còn kết thúc sự hợp tác kinh tế khu vực Đông Á như một khối thống nhất, mở đường cho Mỹ giành vị thế thống trị đối với toàn bộ khu vực Đông Á.[15]

Ảnh hưởng của TPP đối với Trung Quốc

Đánh giá ảnh hưởng về mặt lý thuyết của TPP đối với Trung Quốc, hầu hết các học giả Trung Quốc đều cho rằng thực hiện thành công TPP sẽ có tác động tiêu cực đối với Trung Quốc. Tác động tiêu cực này bao gồm “chệch hướng thương mại”, khi FTA chuyển hướng thương mại từ một nước xuất khẩu hiệu quả hơn sang một nước kém hiệu quả hơn. Bởi vì một số nước thành viên TPP là các nước đang phát triển, xuất khẩu của họ cũng tương tự như của Trung Quốc nhưng với giá thấp hơn. Điều này gây nên sự cạnh tranh xuất khẩu giữa Trung Quốc và các nước đang phát triển này. Trong những trường hợp như vậy, TPP sẽ tạo ra mối đe dọa nghiêm trọng cho hàng xuất khẩu của Trung Quốc sang Mỹ.[16] Mối đe dọa này sẽ tăng lên nếu Nhật tham gia đàm phán, bởi vì Nhật có tổng khối lượng thương mại rất lớn và quan hệ thương mại đã mang tính cạnh tranh với Trung Quốc. Sự tham gia của Nhật khiến TPP thậm chí trở nên nguy hiểm hơn đối với lợi ích kinh tế củaTrung Quốc.

TPP cũng có thể đe dọa tình hình địa chính trị của Trung Quốc trong dài hạn. Ví dụ, Shen Minghui, nhà nghiên cứu tại CASS, lưu ý rằng việc thực hiện TPP sẽ thu hút các nước ASEAN và các đồng minh khác của Mỹ ở Đông Á thông qua chính sách thân Mỹ, điều này sẽ hỗ trợ sự trở lại của Mỹ tại Đông Á và khiến Trung Quốc xa rời các nước đó. Qua đó, cho thấy mối đe dọa rất lớn đến chiến lược và địa vị của Trung Quốc trong khu vực Đông Á. Trung Quốc nên chú ý đến ý nghĩa địa chính trị tiềm tàng của TPP, Shen cảnh báo, và đối phó với chúng một cách có chiến lược.[17]

Tuy nhiên, các học giả Trung Quốc khác lại tin rằng Trung Quốc không cần phải lo lắng về những thiệt hại tiềm năng do TPP mang lại. Ví dụ, Huang Renwei, Phó Chủ tịch SASS, và Zhu Feng, giáo sư tại Đại học Bắc Kinh, chỉ ra rằng TPP sẽ có ít tác động tới Trung Quốc bởi các nước trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương phụ thuộc vào Trung Quốc về kinh tế. Vì vậy, họ không thể để mất đi giá trị thương mại với Trung Quốc. Hơn nữa, nếu Trung Quốc thực sự có thể thúc đẩy cơ chế riêng của mình trong việc hợp tác kinh tế ở khu vực Đông Á, chẳng hạn như khuôn khổ 10 + 3, phát triển kinh tế khu vực sẽ được tiến hành liên tục và bù đắp sự ảnh hưởng thực tế của TPP. Do đó, Trung Quốc chỉ cần tiếp tục xây dựng lòng tự tin – đó là điều cần thiết để phát triển kinh tế dài hạn của chính mình.[18]

Những phân tích trên chủ yếu dựa trên giả định rằng TPP có thể được đàm phán và thực hiện thành công. Tuy nhiên, một số học giả Trung Quốc dự đoán rằng nó sẽ không thành công và do đó Trung Quốc không cần phải quan tâm tới TPP ngay bây giờ. Mei Xinyu, nhà nghiên cứu tại Học viện Thương mại Quốc tế và Hợp tác Kinh tế Trung Quốc thuộc Bộ Thương mại, lập luận rằng do các tiêu chuẩn cao mà TPP theo đuổi cũng như do trình độ phát triển kinh tế khác nhau của các nước tham gia sẽ khiến cho việc thực hiện TPP trở nên khó khăn.[19] Sheng Bin, giáo sư kinh tế tại Đại học Nam Khai, cũng cho rằng sự phân tách chính trị nội bộ Mỹ (chẳng hạn như giữa Quốc hội và Tổng thống, giữa hai đảng, và sự kháng cự của các nhóm lợi ích trong nước Mỹ) là những yếu tố then chốt hạn chế sự thành công của đàm phán TPP.[20]

Hơn nữa, một số học giả Trung Quốc liên hệ TPP với cuộc bầu cử tổng thống sắp tới của Mỹ. Yuan Peng, Giám đốc Viện nghiên cứu Mỹ tại CICIR, lập luận rằng đương kim Tổng thống Mỹ Barack Obama đã sử dụng TPP để thúc đẩy chiến dịch tranh cử của mình cho nhiệm kỳ mới và cũng là chiến thuật cố gắng đạt nhiều phiếu hơn. Nhưng ai biết được tổng thống Mỹ, hoặc thậm chí là công chúng Mỹ, sẽ hỗ trợ TPP sau cuộc bầu cử hay không?[21]

Chương trình FTA của Trung Quốc

Trở lại với việc hỗ trợ TPP gần đây của Mỹ, chính phủ Trung Quốc đang cố gắng tìm ra cách tốt nhất để đối trọng với sự ảnh hưởng kinh tế ngày càng tăng của Mỹ ở Đông Á. Theo một nhà nghiên cứu tại CASS, chiến lược quan trọng nhất của chính phủ Trung Quốc vào thời điểm này là tích cực thúc đẩy các chiến lược FTA của mình.[22] Li Wei, Chủ tịch Trung tâm Nghiên cứu Phát triển của Chính phủ, cho biết trong bài phát biểu tại Diễn đàn Tài chính châu Á rằng “chính sách không thay đổi” của chính phủ Trung Quốc là đẩy nhanh sự phát triển khu vực thương mại tự do với các đối tác thương mại lớn của Trung Quốc tại châu Á. Trong khi ông lưu ý rằng một số nước châu Á hiện đang cố gắng hợp tác với các nền kinh tế bên ngoài châu lục nhằm thiết lập quan hệ thương mại tự do liên khu vực với phạm vi rộng lớn hơn, Li cũng trích dẫn ngạn ngữ cổ của Trung Quốc: “Bà con xa không bằng láng giềng gần”. Ông cho rằng vị trí địa lý gần gũi giữa các nước châu Á là “một sự đảm bảo quan trọng cho sự ổn định và phát triển kinh tế của nhau” và “hợp tác với các nước xa có thể không có lợi cho sự phát triển kinh tế của chính các nước này”. [23] Liangliang, bình luận viên từ Hồng Kông, cho rằng bài phát biểu của Li có thể đang nói đến sự thay đổi chính sách gần đây của Nhật bày tỏ quan tâm tới TPP. Theo ông, bài phát biểu là một chỉ báo rõ ràng rằng Trung Quốc sẽ tích cực thúc đẩy việc thành lập các FTA mới với nhiều nước láng giềng châu Á nhằm đối trọng với chương trình TPP dưới sự thúc đẩy của Mỹ.[24]

Lợi ích trong TPP và sự xâm lấn sau đó của Mỹ vào khu vực đã thúc đẩy Bắc Kinh gia tăng tốc độ tiến hành FTA. Trung Quốc muốn chứng minh với các nước láng giềng rằng Trung Quốc sẽ tiếp tục là một đối tác kinh tế song phương đáng tin cậy. Bắt đầu vào đầu năm 2012, Trung Quốc đã ký kết FTA song phương và đa phương với mười nước/vùng lãnh thổ: Hồng Kông, Ma Cao, Đài Loan, ASEAN10, Pakistan, Chile, New Zealand, Singapore, Peru và Costa Rica. Và cũng đang trong quá trình ký kết FTA song phương với một số nước/vùng lãnh thổ khác như Úc, Iceland, Hàn Quốc, Na Uy, Thụy Sỹ, Hội đồng Hợp tác vùng Vịnh (GCC) và Liên minh Hải quan Nam Phi (SACU).[25] Gần đây nhất, sau bảy năm đàm phán sơ bộ, Bộ trưởng Thương mại Trung Quốc Chen Deming và Bộ trưởng Thương mại Hàn Quốc Bark Tae Ho công bố vào ngày 2/5/2012 về việc bắt đầu đàm phán chính thức FTA Trung-Hàn.[26] Vào cuối tháng 5, các  bộ trưởng thương mại Hàn Quốc, Nhật và Trung Quốc, lần đầu tiên trong lịch sử, đã đồng ý khởi động đàm phán FTA ba bên vào cuối năm nay.[27]