#52 – IMF: Phương thuốc hay tai họa?

Nguồn: Devesh Kapur (1998). “The IMF: A Cure or a Curse?” Foreign Policy, No. 111 (Summer), pp. 114-129.>>PDF

Biên dịch: Trần Hương Phong | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp

Bài liên quan: #11- Xử lý cuộc khủng hoảng Châu Á: IMF và Hàn Quốc

Vào tháng 11 năm 1996, một ấn phẩm của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đưa tin về một hội nghị ở Jakarta do IMF tài trợ đã loan báo rằng “các điều kiện cơ bản lành mạnh của ASEAN là tín hiệu tốt cho sự phát triển bền vững.” Ấn phẩm nhấn mạnh rằng thông điệp chính của Hội nghị là “khu vực này đã sẵn sàng kéo dài thành công của mình sang thế kỷ 21, và các chính phủ ở đây vẫn tiếp tục giữ một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy quá trình này …. Niềm tin của những thành viên tham dự … bắt nguồn từ những điều kiện kinh tế vĩ mô cơ bản vững mạnh tại khu vực này; từ truyền thống, và cam kết của các nước ASEAN trong việc phân bổ đầu tư hiệu quả; và từ niềm tin phổ biến rằng môi trường bên ngoài sẽ tiếp tục thuận lợi.”

Nếu như IMF công khai tin tưởng vào sự vững mạnh của “những điều kiện cơ bản” của châu Á, thì Quỹ này thậm chí còn quan tâm hơn tới những lợi ích của dòng chảy vốn quốc tế vốn đã giúp khu vực này tăng trưởng đáng kể. Ngay cả khi cuộc khủng hoảng kinh tế đang diễn ra ở châu Á bắt đầu hé mở vào mùa hè năm 1997, IMF vẫn ra sức ép các thành viên của mình sửa đổi điều lệ (chỉ mới là lần thứ tư trong lịch sử 53 năm của mình) để đưa việc tự do hóa các tài khoản vốn trở thành một mục tiêu cụ thể của Quỹ, và trao cho nó “quyền tài phán thích hợp” đối với các dòng chảy vốn.

Chưa tới một năm sau, IMF đã quay sang chê bai “các điều kiện cơ bản” của châu Á là hết sức tệ hại. Quỹ lập luận rằng cuộc khủng hoảng “chủ yếu là do các nguyên nhân nội tại”. Thay vì khuyến cáo nhanh chóng hủy bỏ việc kiểm soát vốn, giám đốc điều hành IMF Michel Camdessus đã bắt đầu kêu gọi tự do hóa việc kiểm soát của chính phủ đối với dòng tiền ra vào các nước này một cách “có trật tự, đúng trình tự và thận trọng”.

Tuy nhiên, những sai lầm của quá khứ đã không ngăn được IMF can thiệp vào các nước gặp khủng hoảng ở châu Á một cách nhiệt tình chưa từng có. Nhưng nếu dự đoán của IMF về châu Á là sai lầm đến thế, thì liệu có lý do nào để tin rằng các giải pháp đề xuất của nó sẽ tốt hơn? Liệu có phải những phương sách này được dựa trên chẩn đoán của những chuyên gia kỹ trị? Hay chúng chỉ đơn thuần che đậy lợi ích riêng của tổ chức này và lợi ích của những người chủ kiểm soát nó?

Về vấn đề này, chính xác là IMF đại diện cho ai? Những hành động của nó trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á không chỉ đưa ra những câu trả lời sắc nét và đáng lo ngại cho các câu hỏi này, mà còn làm tăng những mối nghi ngờ chính đáng về tính đúng đắn của kiến trúc thể chế cho quản trị toàn cầu nói chung và quản lý kinh tế và tài chính quốc tế nói riêng.

Để cho các con số tự nói

Nếu như IMF được nhận một đô la cho mỗi lời chỉ trích đối với mục đích và vai trò của nó bởi phe cánh Hữu, cánh Tả, và phe Trung dung, thì có lẽ nó sẽ không bao giờ phải tiếp cận các cổ đông của mình để xin thêm tiền duy trì hoạt động. Vô số bài xã luận của tờ Thời báo Phố Wall đã chỉ trích mạnh mẽ các kiến nghị “cứu trợ” và tăng thuế của tổ chức này như những nỗ lực để chống đỡ cho các quốc gia “có bộ máy cồng kềnh”. Những người cánh Tả cho rằng chính sách của Quỹ này là một cái “nêm” được che đậy kín đáo cho lợi ích tư bản chủ nghĩa – một quan điểm được nhấn mạnh bởi cựu đại diện thương mại Mỹ Mickey Kantor khi diễn tả đầy màu sắc tổ chức này như là một “trục gỗ công thành” cho lợi ích của Hoa Kỳ. Một cách giải thích ít thú vị hơn miêu tả IMF như một tượng bù nhìn (Wizard of Oz) không may mắn, mà theo ngôn từ của một nhà quan sát là “một bộ máy kỳ cục được thần thoại hóa mà thông qua đó những kẻ bất tài lên tiếng,” một bộ máy mà tác động của nó hạn chế hơn nhiều so với những gì những người ủng hộ lẫn chỉ trích có thể làm chúng ta tin được.

Hồ sơ thực tế của IMF rất hữu ích trong việc phân loại các tuyên bố thổi phồng và mâu thuẫn này. Được thành lập vào năm 1944 (xem thông tin trong khung ở trang kế tiếp), tổ chức này đóng một vai trò khiêm tốn nhưng quan trọng trong việc duy trì ổn định tỷ giá hối đoái trong hai thập niên tồn tại đầu tiên. Lý do quan trọng nhất cho sự tồn tại của nó sụp đổ sau năm 1971, khi các đồng tiền mạnh chuyển sang hệ thống tỷ giá hối đoái thả nổi. Kể từ đó (và đặc biệt là sau năm 1978, khi điều lệ của IMF sửa đổi lần thứ hai chính thức phê chuẩn việc chuyển sang tỷ giá thả nổi), quan hệ của nó với các nước công nghiệp phát triển phần lớn là theo quy ước. Vào đầu những năm 1980, khi việc cho vay của các ngân hàng thương mại hoạt động ở tốc độ cao, giới khách hàng của IMF đã bị thu hẹp chỉ còn những nước nghèo mà không một ngân hàng thương mại nào sẵn sàng cho vay.

Cho đến giữa những năm 1980, các chương trình tài trợ tại những nước nghèo tương đối hạn hẹp và thường là ngắn hạn. Điều kiện cho vay tập trung vào việc phá giá tiền tệ, cắt giảm ngân sách, tăng thuế cao hơn, và kiềm chế nguồn cung tín dụng cho nền kinh tế. Tuy nhiên, tất nhiên là không thiếu những lời chỉ trích. Những người theo chủ nghĩa dân tộc dưới mọi sắc thái phàn nàn về việc mất chủ quyền liên quan đến các yêu cầu của chương trình của IMF. Đáng chú ý hơn, các nhà phê bình đặt câu hỏi về mối quan tâm duy nhất của Quỹ này đối với thâm hụt ngân sách, đặc biệt là xu hướng bỏ qua các thực tế chính trị dẫn tới việc các chính phủ cắt giảm các chi phí ít có lợi về chính trị cho họ (ví dụ, kinh phí cho giáo dục tiểu học), trong lúc bảo vệ các lợi ích lớn hơn về chính trị (như các lợi ích của giới quân đội và của sinh viên đại học). Cũng với những lý do tương tự, các chính phủ trong lúc ra sức đáp ứng những mục tiêu bắt buộc của IMF thường chọn cách tăng thuế theo con đường ít có phản kháng chính trị nhất – ví dụ như, tăng thuế bán hàng thay vì thuế bất động sản.

Tóm lại, những chỉ trích đối với các chương trình của Quỹ thường để giúp che dấu hành động của chính các chính trị gia và các nhà hoạch định chính sách, là những người chịu trách nhiệm phần lớn về những khó khăn của nước họ. Bất chấp những ý định tốt nhất của IMF, thực tế của nền chính trị nước đi vay thường đưa đến kết quả tụt lùi về mặt xã hội, thiển cận về kinh tế, và khả năng khiêm tốn trong việc đưa một đất nước trở lại con đường tăng trưởng bền vững. Ví dụ, những chương trình IMF bùng nổ số lượng lớn ở châu Phi vào cuối những năm 1970 đã tỏ ra là các tham vấn hết sức tồi của IMF cho một châu lục có các vấn đề kinh tế bắt rễ sâu xa từ những nguyên nhân chính trị và xã hội. Nhưng trái lại, chương trình của Quỹ giúp đỡ đáng kể cho các nước có cơ sở hạ tầng thể chế khả dĩ và sẵn sàng thực hiện những quyết định cứng rắn (như Ấn Độ, Indonesia, Hàn Quốc, và Thái Lan trong thập niên 1970 và 1980).

Cuộc khủng hoảng nợ: Một then chốt lịch sử

Cuộc khủng hoảng nợ ở châu Mỹ La tinh xuất hiện vào năm 1982 đánh dấu một bước ngoặt lớn đối với vận mệnh của IMF. Khéo léo lèo lái vượt qua khó khăn chưa từng có, Quỹ đã giúp ngăn chặn những nguy hiểm mà cuộc khủng hoảng này gây ra cho hệ thống tài chính toàn cầu. Nhưng vai trò của Quỹ trong cuộc khủng hoảng nợ cũng đã để lại hai hệ quả quan trọng lâu dài cho tổ chức này. Thứ nhất, nó trở thành gần như là người thu hồi nợ thay cho các ngân hàng thương mại. Thứ hai, IMF đã mở rộng sứ mạng của mình để thúc đẩy cả các cải cách cơ cấu.

“Chấp hành viên của Cộng đồng Chủ nợ“

Mặc dù cả con nợ và chủ nợ cùng chia sẻ trách nhiệm trong cuộc khủng hoảng nợ những năm 1980, chi phí điều chỉnh không được phân chia cân xứng cho các nước con nợ, những nước đã phải gánh chịu suy giảm kinh tế tồi tệ nhất kể từ cuộc Đại Suy thoái. Ngay cả khi các chương trình của Quỹ tăng lên về số lượng, giá trị cho vay ròng của nó đã co lại. Đặc biệt xấu hổ cho IMF là sự tương phản giữa số tiền trả nợ tăng lên của các quốc gia Mỹ Latinh vào cuối những năm 1980 với sự co hẹp hơn nữa của nền kinh tế các nước này. Mô tả IMF như là “người chấp hành của cộng đồng chủ nợ”, cựu giáo sư Đại học Columbia Karin Lissakers (nay là giám đốc điều hành của Mỹ tại IMF) lưu ý rằng, hành vi của “một tổ chức chính trị” như IMF “đặt ra câu hỏi sự thiên vị​​ của nó nghiêng về phía nào” khi được đặt giữa con nợ và chủ nợ. Chỉ trích của Stanley Fischer, giáo sư MIT (hiện là Phó giám đốc điều hành thứ nhất của IMF) về “chiến lược sai lầm không-giảm-nợ” của tổ chức này nhận được sự ủng hộ của Jacques Polak, một cựu giám đốc nghiên cứu có uy tín và sau đó là giám đốc điều hành của Hà Lan tại Quỹ, người phàn nàn rằng tổ chức này “bị các ngân hàng thương mại lợi dụng để thu hồi nợ giúp họ.”

Vai trò người thu nợ chắc chắn làm giảm mức độ khả tín đối với tổ chức này. Ví dụ, những dự báo kinh tế của nó đã trở nên dễ bị tác động trước áp lực của cổ đông lớn (xem bảng trên). Như cựu chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang Paul Volcker có lần nói thẳng về số liệu của IMF trong cuộc khủng hoảng nợ, đó là những con số “được dàn xếp”, trong một số trường hợp bao gồm cả những gì Jacob Frenkel, cựu giám đốc nghiên cứu của IMF gọi là “những cân nhắc bên ngoài các phân tích đơn thuần.” Thật vậy, nếu “hồ sơ ghi chép cho thấy các tranh luận thẳng thắn và cởi mở không diễn ra trong giới quan chức và ngân hàng” (sử dụng miêu tả của Fischer 1989 về đặc điểm hành vi của các thể chế Bretton Woods trong cuộc khủng hoảng nợ), thì việc lòng tin của khách hàng suy giảm là điều không thể tránh khỏi.

Sự ra đời những Cải cách cơ cấu

Hệ quả thứ hai của cuộc khủng hoảng nợ là IMF, bị thúc đẩy bởi kết quả khiêm tốn của các chương trình của Quỹ và trước áp lực của các nhà phê bình, đã sửa đổi lại phương pháp tiếp cận của mình. Thay vì chỉ tập trung vào quy mô thâm hụt ngân sách và mức độ tăng thu nhập cũng như cắt giảm chi tiêu cần thiết để điều chỉnh, Quỹ bắt đầu yêu cầu các các khoản cắt giảm và tăng trưởng cụ thể, ví dụ như thúc ép một số nước bảo vệ các chương trình xã hội trong khi cắt giảm chi tiêu quân sự. Khi các khó khăn kinh tế của châu Phi – và thành công rất hạn chế của IMF ở đó – trở nên rõ ràng, các chương trình Quỹ trở nên thậm chí còn chi tiết hơn. Để đối phó với những lời chỉ trích rằng các chính sách của nó làm tổn thương người nghèo, hoặc xu hướng của nó thiên về nền kinh tế thắt lưng buộc bụng, và xuất khẩu đã khuyến khích hủy hoại môi trường, Quỹ này đã bổ sung thêm vào chương trình nghị sự của mình vấn đề xóa đói giảm nghèo và các vấn đề liên quan đến quản lý (như tham nhũng) – một xu hướng được củng cố hơn nữa bởi việc các nước Đông Âu gia nhập Quỹ vào cuối những năm 1980. Trong nhiều trường hợp, IMF đưa ra các điều kiện cho vay theo yêu cầu của người đi vay, cho dù đó là các quan chức sở tại cảm thấy bất lực không thể tác động đến các nhà lãnh đạo chính trị, hoặc là các chính trị gia muốn sử dụng IMF làm lá chắn bảo vệ cho họ không bị công chúng bác bỏ các chính sách đề ra khi họ nhận thấy các chính sách đó là cần thiết.

Mặc dù phương pháp hoạt động của Quỹ thay đổi trên giấy hơn là trên thực tế, các điều kiện cho vay của nó rõ ràng đã vượt ra ngoài quá các yêu cầu điều chỉnh tài khóa và tiền tệ. Một xu hướng vừa rõ ràng vừa đáng lo ngại hơn tiềm ẩn trong việc điều chỉnh sứ mệnh từ từ của IMF là sự ngạo mạn của tổ chức này ngày càng tăng. Bị thúc đẩy bởi đòi hỏi của các chủ sở hữu chính và những hoạt động nội bộ của các nhà quản lý kỹ trị, Quỹ bắt đầu cho rằng tất cả những gì được coi là tốt đối với một quốc gia cũng cần phải trở thành một phần sứ mệnh của mình. Kết quả là, sự chồng chéo của tổ chức này với thể chế Bretton Woods song sinh của nó là Ngân hàng Thế giới đã gia tăng. Và với việc các cường quốc có “quan điểm rất ủng hộ Quỹ” so với Ngân hàng Thế giới (một lần nữa lại sử dụng cách nói của Fischer), các tham vấn phát ra từ các thể chế Bretton Woods bắt đầu có hơi hướng IMF ngày càng tăng.

Mexico 1994: Một mô hình sụp đổ

Hậu quả của cuộc khủng hoảng nợ những năm 1980 đã dẫn tới sự đồng thuận giữa các nhà hoạch định chính sách rằng các nước kém phát triển (LDCs) nên trông cậy nhiều hơn vào các lực lượng thị trường. Khi kết hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô đúng đắn (đặc biệt là thâm hụt ngân sách thấp), thị trường tài chính được tự do hóa sẽ tạo ra tăng trưởng mạnh hơn và tạo điều kiện cho các cơ chế tự điều chỉnh của kỷ luật thị trường hoạt động. Các nước như Mexico, vốn giảm mạnh thâm hụt ngân sách, tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước, và hoan nghênh đầu tư nước ngoài, đã được Quỹ tiền tệ và Phố Wall biểu dương và khen ngợi là các học trò xuất sắc không thể làm sai. Bằng chứng về điều ngược lại đã bị tảng lờ hoặc bị gạt bỏ bởi một IMF quyết tâm duy trì và nhân rộng mô hình cải cách kinh tế của mình. Vì vậy, khi khủng hoảng tài chính nổ ra ở Mexico tháng 12 năm 1994, IMF (chưa nói gì đến Phố Wall, các phương tiện truyền thông, và hầu hết các nhà phân tích hàn lâm), nói một cách nhẹ nhàng, là đã bị bất ngờ.

Gói tài chính khổng lồ 40 tỷ đô la mà IMF thu xếp cho Mexico năm 1995 – là gói cứu trợ lớn nhất từ trước cho đến lúc đó – được chấp thuận chỉ bởi vì Mexico nằm sát biên giới cổ đông lớn nhất của IMF. Gói này ngăn chặn việc vỡ nợ và cho phép Mexico tiếp tục tiếp cận các thị trường tài chính, trong lúc hạn chế tác động của cuộc khủng hoảng đối với các nước khác trong khu vực. Nhưng nó cũng lại đặt ra một tiền lệ. Ít nhất, nó cho thấy khả năng là các chủ nợ nước ngoài có thể mong đợi được giải cứu trong những tình huống tương tự. Và mặc dù một số bình luận mới đây miêu tả sự can thiệp của IMF là một “thành công”, sự miêu tả như vậy tránh nhắc tới một thực tại ảm đạm rằng tiền lương thực tế ở Mexico vẫn còn thấp hơn một phần tư so với mức lương trước khủng hoảng của họ cách đây hơn ba năm.

Mổ xẻ rút kinh nghiệm của IMF về cuộc khủng hoảng Mexico đưa ra kết luận rằng không phải Quỹ sai, mà nó không có đủ phương tiện để làm cho đúng. Nó xác định một vấn đề chung chung đang ảnh hưởng đến các nước kém phát triển –  sự thiếu minh bạch – và yêu cầu các cổ đông bổ sung lực lượng giám sát và nguồn lực để khắc phục tình trạng này. Thuyết phục các quốc gia cung cấp thông tin tài chính nhiều hơn cho các tổ chức quốc tế như IMF (và cho công chúng) chắc chắn sẽ giúp ích cho việc ngăn chặn hoặc giảm bớt khủng hoảng. Tuy nhiên phương pháp này có những hạn chế. Ngay cả khi nếu IMF có nhiều thông tin liên quan hơn, Quỹ hẳn sẽ rất thận trọng (không công bố thông tin) khi đứng trước một vấn đề đang xuất hiện, vì thị trường tài chính có xu hướng (nhạy cảm thái quá) biến các dự báo không-quá-tồi-đến-vậy của các tổ chức như IMF tự thành sự thật. Và IMF càng yêu cầu nhiều thông tin thì các nước càng ít có khả năng cung cấp thông tin, ít nhất là trong khung thời gian nhanh chóng mà thị trường vận động, và đặc biệt là khi các nhà quản trị tiền tệ toàn cầu cảm nhận được các vấn đề đang lờ mờ xuất hiện. Cuối cùng, quan trọng không phải là ở chính thông tin có sẵn, mà là việc giải thích thông tin đó. Không ai bị mù theo nghĩa đen, và dán mắt vào hũ đầy vàng lấp lánh cũng có thể làm người ta lóa mắt không nhìn thấy được gì.

Một phản ứng khó hiểu hơn với cuộc khủng hoảng đồng peso là việc Quỹ rất nhiệt tình với các thị trường tài chính toàn cầu tự do. Những thị trường tài chính toàn cầu đó rủi ro cao và phần thưởng cũng cao. Nhưng vì các nước nghèo ít có khả năng chịu đựng rủi ro, người ta có thể trông đợi rằng IMF, bất chấp các phần thưởng lớn tiềm tàng, vẫn sẽ có những bước đi thận trọng trong việc hội nhập các nước nghèo vào các thị trường tài chính toàn cầu. Như Larry Summer đã nói khi ông còn là kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới, trong hoạt động ngân hàng cũng như trong các nhà máy hạt nhân, “vào cửa miễn phí là điều không hợp lý.” Nhưng với lập luận rằng việc di chuyển vốn tự do có lợi ích đáng kể, Quỹ đã ​​bắt đầu chiến dịch thúc đẩy tự do hóa tài khoản vốn trong phạm vi sứ mạng và thẩm quyền của mình chưa đầy một năm rưỡi sau cuộc khủng hoảng Mexico. Tất nhiên, một yếu tố đằng sau quan điểm của Quỹ có thể là thứ suy nghĩ được Summers, hiện là Thứ trưởng Bộ Tài chính Mỹ, diễn đạt cụ thể sau đó rằng “tự do hóa tài chính, cả trong và ngoài nước, là một phần quan trọng trong chương trình nghị sự của Hoa Kỳ.”

Châu Á 1998: Quá khứ lặp lại với một sự khác biệt

Khôi phục lại sự cân bằng

Xem toàn bộ nội dung văn bản tại đây: IMF Phuong thuoc hay tai hoa.pdf