#146 – Tính chính danh, nhất quán, và việc quản lý hệ thống thương mại thế giới

Nguồn: Bernard M. Hoekman & Michel M. Kostecki, “Legitimacy, Coherence and Governance” (Ch. 14) , in B.M. Hoekman & M.M. Kostecki, The Political Economy of World Trading System: From GATT to WTO (3rd edition), (London: Oxford University Press, 2010), pp. 638-663.

Biên dịch và Hiệu đính: Bế Minh Nhật

Bài liên quan: #123 – Tiếp cận thị trường và thương mại nông nghiệp: Tiêu chuẩn kép của các nước giàu 

Chính sách thương mại trong một xã hội đa nguyên được xây dựng thông qua một quá trình ra quyết định phức tạp liên quan đến chính phủ, các đảng phái chính trị, các nhóm lợi ích kinh doanh, các nghiệp đoàn, các tổ chức tiêu dùng và các thành viên khác trong xã hội dân sự. Trong một thế giới đang thay đổi, các quy định và thủ tục ảnh hưởng đến thương mại đều nhanh chóng trở nên lỗi thời. Các tiến bộ kĩ thuật và các nhu cầu kinh doanh mới nảy sinh, làm thay đổi động cơ vận động hành lang liên quan đến chính sách thương mại, và làm thay đổi yêu cầu về điều tiết và các thủ tục hành chính liên quan. Các quy định về thương mại vì vậy cũng đứng trước những áp lực liên tục về việc thay đổi. Áp lực này xảy ra hầu hết ở cấp độ quốc gia, nhưng cũng được phản ánh ở cấp độ WTO. Các đoàn đại biểu và ban thư ký cũng có thể được vận động bởi các nhóm lợi ích, và gián tiếp chịu ảnh hưởng thông qua các nghiên cứu hay các cuộc biểu tình trên đường phố.

Khả năng đàm phán và nguồn lực là khác nhau rất nhiều giữa các quốc gia, và giữa các nhóm trong cùng một quốc gia. Chịu ảnh hưởng lớn từ các chính sách thương mại, các nhóm lợi ích của ngành công nghiệp và nông nghiệp thường rất hăng hái  trong việc vận động hành lang để ủng hộ hoặc phản đối các chính sách thương mại ở cả cấp độ quốc gia và quốc tế. Các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) and các tổ chức phi chính phủ (NGOs) trong các lĩnh vực khác nhau nói chung có vai trò ít hơn trong các cuộc tranh luận về chính sách thương mại quốc gia. Điều này bắt đầu thay đổi vào những năm 1990. Một lý do cho sự gia tăng tính chủ động là quan điểm cho rằng ‘các đại gia’  chi phối cả quá trình, làm giảm tính chính danh của hệ thống thương mại. Nhiều quốc gia đang phát triển cũng coi kết quả vòng đàm phán Uruguay là không cân bằng, làm giảm cảm nhận về sự sở hữu của họ đối với các điều luật và quy định của WTO.

Đến cuối những năm 1990, đã có một cuộc tranh luận sôi nổi về tính chính danh, sự quản lý và tính nhất quán của hệ thống thương mại đa phương. Cuộc tranh luận này là một phần của cuộc thảo luận lớn hơn nhiều về (sự phân bổ) chi phí và lợi ích của toàn cầu hoá, và về việc có nên ‘quản lý’ quá trình hội nhập kinh tế quốc tế hay không và nên làm thế nào. Sau hội nghị bộ trưởng Seattle 1999, nhiều tổ chức phi chính phủ có quan điểm rằng WTO không bao gồm họ và cũng không cho họ thể hiện quan điểm của mình. Đối mặt với các chỉ trích từ các NGO, các thành viên WTO phản ứng rằng WTO là một tổ chức liên chính phủ, và các tổ chức phi chính phủ cần tuân thủ các luật chơi mà tất cả các nhóm lợi ích phải tuân theo, đó là sử dụng các biện pháp vận động từ trong nước và quá trình tham vấn để có thể đưa quan điểm của họ vào trong chính sách quốc gia. Tất nhiên, điều kiện cần thiết để điều này có thể đạt được đó là những cơ chế đó phải tồn tại ở cấp độ quốc gia. Tính chính danh  của WTO ở phạm vi rộng hơn phụ thuộc vào các quá trình quốc gia mà thông qua đó chính sách thương mại được xây dựng và thay đổi, vì WTO là một tổ chức được điều hành bởi các thành viên hoạt động trên nguyên tắc đồng thuận.

Chương này sẽ bàn về vai trò của các nhóm ngành và các tổ chức phi chính phủ trong việc xây dựng chính sách thương mại ở tầm quốc gia và quốc tế, và tầm quan trọng của sự minh bạch và công khai trong việc xây dựng chính sách để đảm bảo rằng các chính phủ chịu trách nhiệm giải trình. Thông tin là một điều kiện cần thiết của tính “có thể phản biện” của chính sách trong chính trường quốc gia, điều tới lượt nó lại là điều kiện cần cho sự ‘nhất quán’ của các chính sách đó, cũng như tính chính danh của bất kỳ quy định đa phương nào được đàm phán.

14.1. Các ngành kinh doanh và việc xây dựng chính sách thương mại

Các doanh nghiệp có thể vận động cho các chính sách mà có thể giúp họ tránh được sự cạnh tranh từ nước ngoài, có được quyền kinh doanh độc quyền, hoặc miễn thuế. Họ cũng có thể đòi hỏi nhà nước để có được sự thâm nhập dễ dàng hơn vào thị trường nước ngoài và có thể phát triển các chiến lược với các đối tác nước ngoài (khách hàng, chính quyền sở tại) để trực tiếp vận động cho các sự thay đổi chính sách ở nước sở tại. Nhiệm vụ của các nhà xây dựng chính sách, các nhà làm luật và người dân là làm sao đảm bảo tới mức độ cao nhất khả năng kiểm soát và thanh lọc việc vận động hành lang như vậy thông qua hệ thống tổ chức để giới hạn rủi ro của việc hoạch định chính sách bị thâu tóm bởi những bên nhiều quyền lực. Như một điều luật chung, chính sách thương mại là trách nhiệm của các nhà lập pháp và hành pháp. Trong đó, hành pháp bao gồm một hệ thống các cơ quan và đại điện nhà nước chịu trách nhiệm thi hành và có vai trò lớn trong việc xác định và xây dựng chính sách. Các cơ quan liên quan không chỉ bao gồm bộ thương mại, mà còn có cả bộ ngoại giao, bộ kinh tế và tài chính, cũng như các cơ quan chuyên trách quản lý nông nghiệp, tiêu chuẩn kĩ thuật, sở hữu trí tuệ, vận tải, xây dựng, thông tin, pháp lý, giáo dục. Sự nhất quán của chính sách đối nội và đối ngoại là một vấn đề điển hình thường được giải quyết ở nội các với sự hỗ trợ của các uỷ ban và tổ chức cố vấn. Quyết định về các chính sách thương mại quan trọng thường đòi hỏi sự thay đổi về pháp luật và vì vậy, cần có sự thông qua của quốc hội.

Xung đột thường là cố hữu trong quá trình xây dựng chính sách thương mại bởi vì gần như lúc nào cũng vậy các chính sách thương mại đều có liên quan đến việc phân phối lại thu nhập giữa các nhóm trong xã hội. Một vài nhóm sẽ hưởng lợi và một số nhóm khác sẽ chịu thiệt hại từ bất kì một chính sách nào về việc thay đổi thuế hay cơ chế pháp lý liên quan đến xuất khẩu và nhập khẩu. Căng thẳng (hay các cuộc chiến tranh giành quyền lực) giữa các ban ngành chính phủ cũng thường xuyên diễn ra. Sự thoả hiệp được đạt đến thông qua thoả thuận hoặc qua quyết định của các cơ quan chính trị cao hơn. Ví dụ như bộ tài chính có thể sẽ muốn đánh thuế hoạt động ngoại thương để tạo nguồn thu và phản đối tự do hoá. Việc này có thể được hỗ trợ bởi các cơ quan chính phủ được vận động bởi các ngành công nghiệp sa sút để được bảo hộ, nhưng sẽ bị phản đối bởi bộ kinh tế, nơi đang nỗ lực sử dụng tự do hoá và miễn thuế như một công cụ để kích thích đầu tư và xuất khẩu. Bộ lao động có lẽ sẽ ưa thích các rào cản thương mại để bảo vệ tỉ lệ việc làm ở các ngành kém cạnh tranh, trái lại bộ ngoại giao có thể sẽ thích các chính sách mở hơn như là một phần trong chiến lược ngoại giao. Như đã thảo luận tại Chương 4, các ưu đãi nhóm lợi ích có thể đóng vai trò quan trọng trong việc xác lập quan điểm của các bộ ngành kinh tế và khu vực.

Sự khác nhau trong cấu trúc thể chế trong xây dựng chính sách thương mại thường phản ánh sự khác nhau hệ thống kinh tế chính trị, đặc biệt là vai trò của nhà nước đối với nền kinh tế, tầm quan trọng của các lực lượng thị trường và sức mạnh của quyền tư hữu, và cấu trúc quyền lực từ trước đến nay. Để ngăn ngừa tình trạng áp chế đảo chiều của đối tượng điều chỉnh[1] của các cơ quan ngành dọc và quá trình xây dựng chính sách, cần thiết phải có sự công khai minh bạch và tham vấn. Sự tham gia của cộng đồng là cơ chế hữu hiệu giúp các nhà ra quyết định có thể xác định được các bên liên quan và lợi ích cũng như chi phí xã hội của chính sách. Mục đích của cơ chế tham vấn là để cải thiện chất lượng chính sách thương mại cũng như để đảm bảo rằng nó có thể chấp nhận được đối với cử tri và các cơ sở hỗ trợ chính trị của chính phủ. Nhiều quốc gia đã có những cấu trúc chính thức cho các cơ quan tư vấn chung hay tư vấn cho các vấn đề cụ thể để có thể thể chế hoá sự trao đổi thông tin giữa các cộng đồng doanh nghiệp, các nhóm lợi ích khác và chính phủ (Khung 14.1). Ở một số nước khác, giới doanh nghiệp và chính phủ hiếm khi gặp mặt, hoặc sự tương tác chỉ được giới hạn ở một bộ phận nhỏ quan chức có đặc quyền tiếp cận.

Cơ chế tổ chức chính thức được hình thành ở nhiều quốc gia để thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng trong việc xây dựng chính sách thương mại có thể không phản ánh hiện thực các chính sách được xây dựng như thế nào. Điều quan trọng là làm thế nào để cân bằng được các nhóm lợi ích khác nhau, và liệu tất cả các nhóm có được tiếp cận với hệ thống hay không. Vai trò của nhà nước càng lớn, định hướng thị trường của nền kinh tế càng ít đi, và nhóm lợi ích doanh nghiệp càng ít được tham vấn hơn. Khi nền kinh tế mở cửa và hệ thống chính trị trở nên đa nguyên hơn, nhóm lợi ích doanh nghiệp sẽ có động lực và cơ hội lớn hơn để thể hiện quan điểm của mình. Các nhà nước chú trọng đến đạo đức kinh doanh và vai trò phân bổ của thị trường thường thiên về chấp nhận sự tham gia của doanh nghiệp tư nhân trong quá trình xây dựng chính sách. Điều này có thể quan sát được ở nhiều quốc gia. Ví dụ, ngay sau những cuộc cải cách tự chủ tại Mỹ Latinh vào những năm 1980, các nhóm lợi ích xuất khẩu đã trở thành một nhân tố trong chính sách thương mại. Họ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy hội nhập khu vực sau đó. Sáng kiến về FTAA (Khu vực mậu dịch tự do châu Mỹ) bắt đầu từ năm 1994, dẫn tới sự thành lập Mạng lưới Doanh nghiệp Hội nhập Bán cầu  – với 400 tổ chức thành viên – Diễn đàn Doanh nghiệp Châu Mỹ và Hội đồng Tư vấn Kinh doanh APEC (Ostry, 2000). Các doanh nghiệp nhỏ nhận thấy lợi ích của họ không được chú ý trong các tổ chức như vậy thường lập ra các tổ chức mang tính chuyên môn hoá.

Khung 14.1. Sự tương tác giữa Chính phủ và Doanh nghiệp ở một số quốc gia chọn lọc

Ở Canada, chương trình mở rộng về tham vấn với tất cả các bên liên quan bao gồm các tổ chức kinh doanh, các tổ chức phi chính phủ, các nhóm lợi ích tiêu dùng được thực hiện trong quá trình xây dựng chính sách thương mại. Như một phần của nỗ lực này, trên trang tin điện tử về Thoả thuận và Đàm phán Thương mại có cung cấp thông tin chi tiết về các vấn đề chính sách thương mại và kêu gọi bình luận về các mục tiêu và ưu tiên đàm phán từ các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức doanh nghiệp và công chúng. Chính quyền liên bang cũng có một mối quan hệ gần gũi với chính quyền địa phương và các vùng lãnh thổ thông qua nhiều cơ chế khác nhau. Chính quyền cấp tỉnh được tham vấn về việc xác định các vấn đề chính sách thương mại ưu tiên, chiến lược đàm phán và các lập trường đàm phán trong quá trình chuẩn bị cho và đương nhiên cả bản thân các cuộc đàm phán thương mại quốc tế. Cùng với các bình luận và đề xuất từ người dân Canada nói chung, có 10 Nhóm Tư vấn Ngành về Thương mại Quốc tế giúp Bộ trưởng Bộ Thương mại Quốc tế với những lời khuyên chiến lược về các vấn đề cụ thể. Một Hội đồng Tư vấn Học thuật cung cấp cho Thứ trưởng Bộ Thương mại Quốc tế một kênh khác để đánh giá và xác định những lỗ hổng kiến thức và ưu tiên nghiên cứu. Ở Ấn Độ, Bộ Thương mại được hỗ trợ trong việc xây dựng chính sách bởi các cơ quan tư vấn tham gia vào Ban Thương mại. Viện Ngoại Thương Ấn Độ tiến hành các nghiên cứu và đào tạo trong lĩnh vực kinh tế quốc tế. Một vài viện nghiên cứu chuyên ngành về các vấn đề như bao bì đóng gói, kim cương, dệt may và hoá chất sẽ tập trung vào các vấn đề của ngành. Các uỷ ban hàng hoá theo luật định tư vấn về các chính sách thương mại cho chè, cà phê, cao su, gia vị và thuốc lá. Các hiệp hội ngành như Liên Hiệp Công nghiệp Ấn Độ, Liên đoàn Uỷ ban Thương mại Ấn Độ, và các nhóm chuyên gia như Trung tâm Nghiên cứu Quan hệ Kinh tế Quốc tế Ấn Độ cũng đóng góp cho các đề xuất chính sách. Ở Marốc, Hội đồng Ngoại thương Nhà nước, bao gồm 30 nhân viên chính phủ và 36 đại diện doanh nghiệp, chịu trách nhiệm chuẩn bị tư vấn cho các vấn đề ngoại thương và đề xuất pháp lý mới. Khu vực tư nhân ở Cộng hoà Dominica có đại diện trong Uỷ ban Giám sát Kế hoạch Hội nhập, Uỷ ban Ngoại Thương, Uỷ ban Lomé IV, Hội đồng Các Khu kinh tế Tự do Nhà Nước, và trong các uỷ ban nhà nước về các vấn đề mua bán chuối, cà phê và cacao. Uỷ ban tư vấn Công-Tư Kết hợp chính là diễn đàn chính phủ doanh nghiệp chính thức và chủ yếu tại Thái Lan. Uỷ ban này chịu trách nhiệm một cách tổng quát với các vấn đề thương mại, đứng đầu bởi Thủ tướng và bao gồm một vài bộ trưởng trong nội các. Khu vực tư nhân thành lập Uỷ ban Thường trực Hỗn hợp về Thương Mại, Công nghiệp và Ngân hàng mà các thành viên của nó bao gồm Ban Thương Mại (một cơ quan tư nhân bao gồm các hiệp hội doanh nghiệp), Phòng Thương mại Thái Lan, Phòng Thương mại Ngoại thương và Hiệp hội Ngân hàng Thái Lan. Uỷ ban Hỗn hợp là một diễn đàn để thảo luận và xây dựng liên minh và là một nhân tố quan trọng trong quá trình xây dựng chính sách thương mại ở Thái Lan.

Một ví dụ là Philfoodex, một tổ chức bảo trợ chủ yếu của các doanh nghiệp gia công thực phẩm vừa và nhỏ tại Philippines. Tổ chức này được thành lập năm 1986 để đảm bảo lợi ích của các nhà gia công thực phẩm. Vì ngành công nghiệp gia công thực phẩm phát triển vào những năm 1980, những doanh nghiệp nhỏ hơn nhận ra rằng Hiệp hội các Nhà Sản xuất Thực phẩm – lúc đó là hiệp hội các nhà sản xuất thực phẩm lớn ở Philippines – bị chi phối bởi các nhà sản xuất đường lớn và có lợi ích trong việc giữ giá đường cao. Hướng tiếp cận tự do hoá thương mại được tiếp tục ở Philippines vào những năm 1980 liên quan đến việc giảm thuế đối với các thực phẩm chế biến trong khi giá đường vẫn được giữa ở mức cao hơn giá trên thị trường thế giới. Kết quả là các nhà máy sản xuất thực phẩm sử dụng nhiều đường ở địa phương như kẹo và sô cô la gặp nhiều khó khăn trong việc cạnh tranh với hàng hoá nhập khẩu. Ngành công nghiệp này phải chịu đựng nhiều từ việc bảo hộ hiệu quả tiêu cực (xem Chương 4). Bắt đầu từ cuối những năm 1990, Philfoodex trở nên chủ động hơn trong việc vận động hành lang đối với các nhà làm luật và nhân viên chính phủ để có được giá đường rẻ hơn (xem Kostecki, 2001, và www.philfoodex.com)

Lợi ích doanh nghiệp ở cấp WTO

Rất nhiều hiệp hội công nghiệp, liên minh doanh nghiệp, và các công ty đa quốc gia đang hoạt động tại Geneva cũng như các diễn đàn cấp nhà nước. Trong số các nhóm doanh nghiệp có thể thấy được là Hội nghị Bàn Tròn các Nhà Công Nghiệp Châu Âu (Brussel), Hiệp hội Geneva (một nhóm chuyên gia gồm 80 doanh nghiệp bảo hiểm), Hội đồng Doanh nghiệp Thế giới vì Phát triển Bền vững và Liên Minh Công nghiệp Dịch vụ Hoa Kỳ, và cơ quan tương nhiệm của nó là Tập Đoàn Dịch Vụ Cộng Đồng Châu Âu. Phòng Thương Mại Quốc Tế có trụ sở tại Paris (ICC) vẫn duy trì văn phòng đại diện thường trực tại Geneva, chủ yếu để theo dõi các diễn tiến của WTO (khung 14.2). Hiệp Hội Các Nhà Sản Xuất Quốc Gia Hoa Kỳ hợp tác với các nhóm lợi ích doanh nghiệp Bắc Mỹ thông qua “Liên minh Hoa Kỳ vì Mở Rộng Thương Mại” và khởi xướng cũng như hỗ trợ nhiều đề án tự do hoá thương mại của Hoa Kỳ. Nó cũng đóng một vai trò quan trọng trong đàm phán TRIPS. CSI và Hiệp Hội Dịch Vụ Tài Chính Quốc Tế Luân Đôn – một hiệp hội của các doanh nghiệp dịch vụ có trụ sở tại Anh – là các nhân tố quan trọng giúp vận động sự ủng hộ nhằm đưa các vấn đề về dịch vụ vào trong vòng đàm phán Uruguay. Các tổ chức chuyên trách như Hội Thực Phẩm Sữa Hoa Kỳ, Liên minh Đường Hoa Kỳ hay Hội Đồng các Đoàn Luật Sư và Công ty Luật Châu Âu cũng đã rất năng động trong vòng đàm phán Uruguay (Arkell, 1994).

Khung 14.2. Phòng Thương Mại Quốc Tế và WTO

Phòng Thương Mại Quốc Tế (ICC), một tổ chức phi chính phủ có trụ sở tại Paris kết nối hàng ngàn doanh nghiệp và cộng đồng doanh nghiệp trên toàn thế giới, là một nhân tố quan trọng trong việc đưa ra các quan điểm từ giới doanh nghiệp mà các thành viên của nó muốn được xem xét tại WTO. ICC đã đưa ra các kêu gọi về các quy định xuất xứ ít rườm rà, phức tạp và không rõ ràng, về các thủ tục hải quan hiện đại và giản tiện, về các cuộc chiến chống việc gây khó dễ để đòi tiền và nạn hối lộ trong thương mại quốc tế. ICC cũng ủng hộ việc thành lập một khung pháp lý toàn cầu của WTO quy định về việc đầu tư qua biên giới, và có chế tài về trợ giá cũng như việc mở rộng thành viên của các thoả thuận đa phương của WTO về mua sắm chính phủ. Nó cũng kêu gọi việc giảm thuế suất hải quan, và tự do hoá thương mại trong dịch vụ tài chính, dịch vụ viễn thông cơ bản, vận tải biển, các dịch vụ chuyên gia, sự di chuyển qua biên giới của chuyên gia và nhân sự quản lý. ICC định kì chuẩn bị và phân phát các văn bản về các vấn đề thương mại kể trên và cũng có các buổi gặp mặt với đại diện WTO tại Geneva. Cơ quan này cũng được uỷ nhiệm là một tổ chức phi chính phủ ở các buổi họp cấp bộ trưởng tại WTO và những văn bản cũng như tuyên cáo lập trường của nó cũng được đăng trên trang web của WTO trong suốt ba kỳ hội nghị bộ trưởng vừa qua tại Hong Kong, Cancun và Seattle, cùng với các văn bản của các tổ chức phi chính phủ khác.

Các doanh nghiệp đa quốc gia cũng hoạt động rất tích cực trong hậu trường vòng đàm phán Uruguay. Các công ty toàn cầu như American Express, American International Group, Citibank và Arthur Andersen đều đưa ra những đóng góp chuyên môn và gây ảnh hưởng lên quá trình chuẩn bị của các vòng đàm phán đi đến quyết định của GATS. Nhìn chung mục đích của các doanh nghiệp này là nhắm đến cải thiện việc gia nhập các thị trường xuất khẩu. Các công ty nói riêng đều có những ích lợi quan trọng trong WTO. Ví dụ như các công ty kiểm định và thúc đẩy thương mại như Societe General de Surveillance (SGS), và các công ty vận chuyển và chuyển phát nhanh quốc tế như DHL hay Federal Express. Societe Generale de Surveillance giữ vị trí cấp cao trong các vấn đề liên quan tới GATT trong vòng đàm phán Uruguay và được coi như có vai trò lãnh đạo trong Liên hiệp Các Tổ chức Giám định Quốc tế, cơ quan đại diện cho các công ty giám định hàng trước khi chuyên chở.

Trong những năm 2000, sự quan tâm của các doanh nghiệp cũng như sự tham gia của họ vào WTO đều giảm sút. Ở một mức độ nào đó, điều này cũng có thể phản ánh tình hình kinh tế: một thời kỳ tốt đẹp – thương mại thế giới mở rộng nhanh chóng trong phần lớn thời gian diễn ra vòng đàm phán Doha (xem Chương 1). Nhiều chính phủ đã tiến hành cải cách chính sách kinh tế, bao gồm cả FDI, một phần vì quá trình phân mảnh kinh tế và chuyên môn hoá đang diễn ra, và ngược lại nó cũng giúp cho các quá trình này diễn ra nhanh chóng hơn. Sự gia nhập của Trung Quốc năm 2001 và sự bùng nổ kinh tế ở Trung Quốc đã tạo ra những cơ hội lớn cho các doanh nghiệp đa quốc gia, và quan trọng là nó cũng bắt nguồn cho những cải cách sâu hơn ở các quốc gia khác. Từ phía giới kinh doanh dường như có cảm nhận cho rằng việc cải cách có vẻ như không thể đảo ngược được, làm giảm đi các giá trị của cam kết đối với thúc đẩy tự do hoá trong WTO. Một vài ngành công nghiệp cũng trở nên ít tích cực hơn trong vòng đàm phán Doha bởi vì mối quan tâm của họ đến việc bảo hộ đã đạt được tại vòng đàm phán Urugoay. Điều này đúng với các thoả thuận như IPRs và TRIPS, vốn đã bị phản ứng dữ dội từ cuối những năm 1990 và đầu những năm 2000. Cuối cùng, có vẻ ngày càng nhiều người nhận ra rằng WTO có lẽ không phải là tổ chức hiệu quả nhất mà qua đó người ta có thể đạt được tiếp cận tốt hơn đối với một số thị trường nhất định hoặc để tăng cường một số cam kết cụ thể. Những giải pháp thay thế bao gồm các thoả thuận thương mại ưu đãi hoặc các hiệp định đầu tư song phương – những thoả thuận này đã tăng lên nhanh chóng trong vòng đàm phán Doha. Dù lý do là gì đi nữa, việc thiếu sự hỗ trợ mạnh mẽ từ giới doanh nghiệp trong vòng đàm phán Doha là một nhân tố quan trọng khiến cho nó không thể có tiến bộ.

Sự gia tăng về tính công khai và quốc tế hoá của sản xuất đã dẫn đến các thay đổi trong đối thoại giữa doanh nghiệp và chính phủ. Đã có những thay đổi mạnh mẽ trong cách tiếp cận mà giới doanh nghiệp áp dụng vào việc vận động cho các chính sách thương mại. Điều này được tổng hợp trong bảng 14.1. Các xu hướng đều nhắm đến sự hợp tác với các nhóm lợi ích khác, làm việc thông qua và cùng với các mạng lưới, và sự tham gia ngày một gia tăng của các doanh nghiệp nhỏ trái với việc chỉ có các doanh nghiệp lớn nhất tham gia.

14.2. Các tổ chức phi chính phủ và xã hội dân sự

Việc vận động hành lang đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng chính sách thương mại, ở cả cấp quốc gia và quốc tế. Việc nhóm lợi ích doanh nghiệp giữ vai trò áp đảo trong WTO không phải là một việc đáng ngạc nhiên – bởi vì trên hết, doanh nghiệp có lợi ích lớn nhất trong thương mại. Tuy nhiên, các nhóm khác cũng có vai trò nhất định, đặc biệt là ở cấp độ quốc gia. Công đoàn từ trước đến nay đều là một lực lượng chính trị lớn ở nhiều quốc gia, và ảnh hưởng tới lập trường chính sách thương mại của quốc gia đó. Các nhóm hoạt động môi trường và nhân quyền cũng là các nhân tố quan trọng, đặc biệt trong những chính sách cụ thể ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích của họ. Các nhóm lợi ích doanh nghiệp đang được hỗ trợ (và nhiều khi là cạnh tranh hoặc phản đối) từ các tổ chức phi chính phủ trong việc xây dựng chính sách ở cấp độ quốc gia, và rõ hơn là ở cấp độ quốc tế.

Các tổ chức phi chính phủ thường là các tổ chức phi lợi nhuận với chế độ thành viên tự nguyện và theo đuổi các mục tiêu phi kinh tế. Họ tạo thành một nhóm tương đối lớn nhờ vào những hoạt động của họ. Những tổ chức phi chính phủ lớn thường có ngân sách hàng năm hằng trăm triệu đô la đến từ các nguồn tư nhân, các đóng góp của chính phủ, và doanh thu từ việc bán hàng hoá hoặc dịch vụ. Các nhóm phi lợi nhuận (hầu hết là phi chính phủ) cung cấp hơn 8 phần trăm việc làm ở Bắc Mỹ và 6 phần trăm ở Anh (The Economist, 29 tháng Một 2000). Tuy nhiên, không có một tổ chức phi chính phủ lớn nào tập trung chủ yếu vào các vấn đề thương mại.

Bảng 14.1. Vận động chính sách thương mại: sự thay đổi mô hình
Cách tiếp cận mới Nhấn mạnh về quá trình tư vấn mang tính cấu trúc và chính thức Công chức nhà nước được xem như là điều phối viên hơn là người ra quyết định Quan tâm đến sự minh bạch: các đề xuất chính sách được xem xét kỹ lưỡng thông qua lắng nghe dư luận, thảo luận và qua các trang web trên mạng internet Quá trình tham vấn bao gồm tất cả các bên liên quan: hiệp hội ngành, nhóm lợi ích khu vực, người tiêu dùng, công đoàn, các tổ chức phi chính phủ, … Định hướng quốc tế, với các thoả thuận thương mại song phương và khu vực trở nên quan trọng hơn. Ảnh hưởng của các nhà đầu tư nước ngoài cũng rõ rệt hơn. Tầm quan trọng của mạng lưới (và các cộng đồng Internet) trong việc xây dựng các liên minh và quản trị vấn đề. Việc vận động chính sách tập trung vào các vấn đề yêu cầu khả năng chuyên môn. Các kĩ năng để giao tiếp với chính phủ và công chúng là cần thiết. Các tổ chức kinh doanh nhỏ và các tổ chức có trụ sở tại các nước đang phát triển đang trở nên năng động hơn ở cấp độ quốc tế	Cách tiếp cận truyền thống Không minh bạch, việc tham vấn không chính thức chi phối quá trình tham vấn chính thức Giới quan chức nhà nước chi phối việc ra quyết định Thiếu minh bạch. Các thoả thuận ngầm ở cấp độ chính trị hoặc trong các cơ quan nhà nước có thể xảy ra Quá trình ra quyết định bị chi phối bởi một số công ty lớn nhất định và một số ngành chủ đạo có quan hệ với chính phủ Định hướng nội địa (tính quốc gia). Chính sách thương mại thông thường được xây dựng chứa đựng trong đó lợi ích của nhiều ngành công nghiệp nội địa lớn Việc xây dựng liên minh và quản trị vấn đề được tập trung hoá trong tay của các quan chức nhà nước, các chính trị gia và các tác nhân kinh tế có quyền lực Việc vận động chính sách tập trung chủ yếu vào các vấn đề tiếp cận thị trường và vấn đề phân phối lại thu nhập liên quan Việc vận động chính sách ở tầm quốc tế khá hạn chế, và chủ yếu được thực hiện bởi các công ty đa quốc gia lớn
Nguồn: Hocking & McGuire (2004), Kostecki (2005, 2007)

Mẫu số chung cho các mục tiêu của nhiều tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực thương mại là vấn đề phát triển bền vững: đảm bảo rằng các mục tiêu xã hội và sinh thái được quan tâm bên cạnh các mục tiêu kinh tế. Trong những năm 1990, quan niệm bao trùm về phát triền bền vững đã mang một số lượng lớn các tổ chức nghiên cứu về môi trường, xã hội, nhân quyền và văn hoá lại với nhau. Những nhóm này về bản chất thường là các nhóm đa quốc gia, kết nối với các tổ chức quốc gia trong một mạng lưới khá lỏng lẻo, và được tăng cường kết nối với nhau thông qua mạng internet. Trái ngược với việc vận động hành lang của doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ tìm kiếm sự quan tâm của công chúng và sử dụng tốt truyền thông trong việc thu hút chú ý đối với các quan điểm của họ. Một ví dụ được đưa ra ở hội nghị bộ trưởng Seattle bởi Greenpeace khi họ phát bao cao su màu xanh cho các đại biểu để gửi đi thông điệp mang quan điểm của họ về những nguyên tắc cần thiết để thương mại “an toàn với môi trường”. Các tổ chức phi chính phủ thường có xu hướng nghiêng về việc bổ sung cho các hoạt động tại cấp độ quốc gia bằng các hành động tập trung vào những vấn đề toàn cầu và hoạt động của các tổ chức quốc tế.

Việc giảm sút niềm tin vào các tổ chức chính trị, áp lực của việc phi tập trung hoá và lời kêu gọi hình thành những mô hình dân chủ trực tiếp mới đã là các nhân tố dẫn tới việc các tổ chức phi chính phủ trở thành những tổ chức ‘chính lưu’. Quan hệ với các ngành kinh doanh đã dần dần chuyển từ mối quan hệ đối kháng đơn thuần sang bao gồm cả quan hệ hợp tác nhằm mục tiêu đôi bên cùng có lợi, cân bằng giữa sự bền vững và tính hiệu quả. Một ví dụ là dự án kết hợp giữa Oxfam và Unilever ở Indonesia nhắm đến việc làm thế nào để cải thiện tiềm năng của chuỗi phân phối, tạo việc làm và thu nhập. Nỗ lực nghiên cứu chung này đã phát hiện thấy cứ mỗi một nhân công được tuyển dụng trực tiếp thì lại có nhiều việc làm hơn nhiều trong chuỗi phân phối, cho thấy rằng đối với các tổ chức phi chính phủ đang tìm cách cải thiện tình hình của các nhà sản xuất và công nhân trong chuỗi cung cấp, họ cần phân tích chính sách của các công ty đa quốc gia đối với khía cạnh phân phối và bán lẻ trong chuỗi giá trị của họ (Clay, 2005). Dù trước đó đã có sự phân biệt khá rạch ròi giữa doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ, đến giữa những năm 1990 việc này đã không còn nữa. Ngày nay giới doanh nghiệp có đóng góp đáng kể về tài chính cho các tổ chức phi chính phủ.

Chính phủ cũng có những phản ứng đối với sự nổi lên của các tổ chức phi chính phủ. Ví dụ như trong những năm 1990 cơ chế Diễn đàn Đối thoại Người tiêu dùng Xuyên Đại Tây Dương (TACD) được thiết lập để tiếp nhận đóng góp của các tổ chức phi chính phủ đối với các chính sách thương mại và chính sách liên quan bổ sung cho Diễn đàn Đối Thoại Thương Mại Xuyên Đại Tây Dương (TABD). Không có gì ngạc nhiên khi với sự khác biệt về lợi ích, việc tạo ra một sân chơi bình đẳng là không hề đơn giản. Public Citizen (một tổ chức phi chính phủ chuyên theo dõi chi tiêu của các công ty và vận động hành lang – ND), một tổ chức phi chính phủ có trụ sở tại Mỹ, đã đưa ra nhận xét rằng giới chính quyền Mỹ đã không chấp nhận các đề xuất của TACD nhưng lại chấp nhận tới 50% đề xuất của TABD (www.citizen.org/pctrade Tháng Chín 2000)

Các tổ chức phi chính phủ và WTO

Mặc dù các tổ chức phi chính phủ đã là một nhân tố đáng chú ý trong hệ thống Liên Hợp Quốc và các cơ quan quốc tế khác trong nhiều năm, nhưng những ảnh hưởng của họ trong các cuộc đàm phán thương mại đa phương và GATT vẫn rất ít ỏi cho đến cuối những năm 1980. Việc này đã thay đổi một cách căn bản trong Vòng Đàm Phán Uruguay, khi các nhóm hoạt động môi trường trở nên quan ngại rằng việc tự do hoá thương mại có thể gây thiệt hại cho môi trường. Và theo yêu cầu khẩn thiết của các tổ chức phi chính phủ, Uỷ ban Thương Mại và Môi Trường đã được khôi phục vào năm 1991. Sau khi tổ chức WTO được thành lập vào năm 1995, các tổ chức phi chính phủ vẫn tích cực hoạt động. Chủ yếu vì lo lắng về tác động và hậu quả của toàn cầu hoá và nỗ lực ‘marketing’ của cá nhân Tổng giám đốc thời bấy giờ ông Ruggiero, người mà trong các bài phát biểu của mình luôn nhấn mạnh rằng WTO là nhân tố trung tâm và trụ cột của quá trình toàn cầu hoá, các tổ chức phi chính phủ phản đối hội nhập kinh tế toàn cầu bắt đầu nhận thấy WTO là một mục tiêu thích hợp. Các nhóm hoạt động phản đối toàn cầu hoá biểu tình chống lại tổ chức này trong hội nghị Bộ trưởng tại Geneva 1998, đồng thời áp đảo nội dung đưa tin về hội nghị bộ trưởng ở Seattle (1999) và Cancun (2003).

Có thể phân loại các tổ chức phi chính phủ dựa trên cách họ tiếp cận WTO thành ba nhóm lớn như sau: ‘Nhóm thích nghi’, ‘Nhóm cải cách’ và ‘Nhóm cực đoan’ (Scholte, O’Brien và Williams, 1999). ‘Nhóm thích nghi’ tán thành các hoạt động và mục tiêu của WTO, và cũng chấp nhận quan điểm cho rằng hội nhập toàn cầu và hoạt động dựa trên nguyên tắc thị trường sẽ là viễn cảnh khả quan nhất cho tăng trưởng kinh tế và phát triển. ‘Nhóm cải cách’ bao gồm các tổ chức nhận ra giá trị của hệ thống thương mại đa phương dựa trên nền kinh tế mở và không phân biệt, nhưng quan ngại về việc các thủ tục hay điều luật hiện hành có thể không có hiệu quả. Nhóm cải cách muốn thay đổi hệ thống. Cuối cùng, ‘Nhóm cực đoan’ muốn loại trừ WTO hoặc về căn bản thu hẹp quyền lực và chức năng của tổ chức này.

Phần nhiều các tổ chức phi chính phủ là thuộc nhóm cải cách hoặc nhóm cực đoan. Họ thường có xu hướng hoạt động trong năm lĩnh vực: quyền lao động, nhân quyền, môi trường, bảo vệ người tiêu dùng và phát triển kinh tế. Hầu hết các mục tiêu mà các tổ chức phi chính phủ theo đuổi có liên quan rất ít tới thương mại. Theo truyền thống, việc di chuyển lao động là vấn đề được quan tâm nhiều nhất trong các chính sách thương mại. Liên đoàn lao động lớn nhất Hoa Kỳ, AFL-CIO, là nhân tố chính, và cùng với đó là Liên Hiệp Công Đoàn Tự Do Quốc Tế (Brussels), xác nhận họ đại diện cho 124 triệu thành viên ở 143 nước. Cả hai tổ chức đều ủng hộ các tiêu chuẩn lao động cốt lõi trong WTO.

Một số lượng các tổ chức phi chính phủ phi lao động lớn tập trung vào các vấn đề kinh tế toàn cầu và đặt trọng tâm lên WTO được liệt kê trong Bảng 14.2. Mặc dù hầu hết các tổ chức phi chính phủ hoạt động tích cực trong lĩnh vực thương mại quốc tế đều đặt trụ sở tại các nước có thu nhập cao, số lượng các tổ chức phi chính phủ ở phía Nam cũng không nhỏ. Trong số những tổ chức nổi bật, Mạng lưới Thế giới Thứ ba (TWN) là một tổ chức có trụ sở tại châu Á và thường phê phán việc tự do hoá thương mại. Tổ chức Tín thác và Đoàn kết vì Người tiêu dùng (CUTS) là một liên minh giữa các tổ chức phi chính phủ châu Phi và châu Á quan tâm đến quyền lợi người tiêu dùng. Trung Tâm Phía Nam (South Centre) là một tổ chức được lập ra bởi nhóm G77 để bảo vệ quyền lợi của các nước đang phát triển trong WTO. Trung tâm Quốc tế về Thương mại và Phát triển Bền vững (ICTSD), cũng có trụ sở tại Geneva, xuất bản những bản tin về phát triển thương mại bên trong và ngoài WTO có tên Bridges (có thể download từ www.ictsd.org), đảm nhận việc phân tích các vấn đề đàm phán thương mại và tổ chức những cuộc gặp mặt thường xuyên giữa các nhà thực thi, các nhà phân tích và các bên liên quan. Một ưu thế mang tính cạnh tranh của nhiều tổ chức phi chính phủ là ở chỗ họ không bị bắt buộc phải làm việc với chính phủ – như nhiều tổ chức quốc tế khác.

Tất cả các tổ chức phi chính phủ liệt kê trong bảng 14.2, cũng như nhiều tổ chức khác, đều theo dõi sát sao các vòng đàm phán Doha. Thực chất, các tổ chức phi chính phủ có hiện diện nhiều hơn và có nhiều ảnh hưởng hơn cộng đồng doanh nghiệp. Nhiều tổ chức phi chính phủ lấy các nước đang phát triển làm trọng tâm và tập trung vào WTO đều là những tổ chức mới ra đời, một vài trong số đó được lập nên để đáp lại sự thành lập của WTO. Ngược lại, các tổ chức NGO phương Bắc tích cực hoạt động trong vấn đề WTO lại có xu hướng vững chắc, lâu đời hơn. Những tổ chức phi chính phủ như Sierra Club, Quỹ Quốc Tế Bảo Vệ Thiên Nhiên và Tổ chức Hoà Bình Xanh đều ủng hộ việc áp đặt các biện pháp hạn chế thương mại trên các sản phẩm được sản xuất sử dụng các phương pháp có hại cho môi trường, để bảo tồn đa dạng sinh học hay dự trữ lâm nghiệp và các mục tiêu tương tự. Hầu hết các tổ chức NGO môi trường đều có xu hướng phê phán WTO, và cho thấy việc họ không hề hào hứng với toàn cầu hoá. Họ thường cho rằng việc toàn cầu hoá mà WTO khuyến khích làm yếu đi các tiêu chuẩn sức khoẻ và môi trường trong nền kinh tế toàn cầu.

….

14.3. Quản lý WTO

14.4. Tính nhất quán của các chính sách quốc gia

Hướng đến tính nhất quán quốc gia lớn hơn

14.5. Kết luận

14.6. Tài liệu tham khảo

Download toàn bộ nội dung văn bản tại đây: Tinh chinh danh, nhat quan va viec quan ly he thong TMTG.pdf