Nguồn: Francis Fukuyama, “America in Decay: The Sources of Political Dysfunction”, Foreign Affairs, September/October 2014 Issue.
Biên dịch: Lương Khánh Ninh | Biên tập: Lê Hồng Hiệp
Bài liên quan: So sánh chế độ tổng thống với chế độ đại nghị
Sự trỗi dậy của nền dân chủ phủ quyết (vetocracy)
Hiến pháp Hoa Kỳ bảo vệ quyền tự do cá nhân thông qua hệ thống “cân bằng và kiểm soát” phức tạp được các nhà lập quốc thiết kế một cách có chủ đích để kiềm chế quyền lực nhà nước. Chính phủ Hoa Kỳ xuất hiện trong bối cảnh một cuộc cách mạng chống lại chính quyền quân chủ Anh quốc và thậm chí đã lôi kéo được số người chống đối nhà vua nhiều hơn cả trong cuộc Nội chiến Anh. Sự nghi ngờ sâu sắc chính quyền và sự tin cậy những hoạt động tự phát của những cá nhân riêng rẽ đã trở thành nét đặc trưng của nền chính trị Mỹ kể từ đó.
Như Huntington đã chỉ ra, trong hệ thống hiến pháp Hoa Kỳ, quyền lực không bị chia rẽ về mặt chức năng mà thay vào đó được lặp lại xuyên suốt các nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp, dẫn đến sự chiếm đoạt quyền lực mang tính chu kỳ của một nhánh này đối với nhánh khác và những cuộc xung đột mà trong đó một bên có thế áp đảo. Thể chế liên bang thường không giao phó các quyền lực cụ thể cho cấp chính quyền phù hợp một cách rõ ràng; thay vào đó, nó trao cùng một quyền lực cho nhiều cấp, giao thẩm quyền – ví dụ như về xử lý chất thải độc hại – cho các chính quyền liên bang, bang và địa phương. Trong một hệ thống quyền hành dư thừa và không có thứ bậc như vậy, những bộ phận khác nhau của chính phủ có thể dễ dàng ngăn cản lẫn nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ. Cùng với sự tư pháp hóa nền chính trị và tầm ảnh hưởng rộng rãi của các nhóm lợi ích, kết quả là một hình thái chính phủ mất cân đối, làm nguy hại đến triển vọng thực hiện hành động tập thể cần thiết – một thứ mà ta có thể gọi là “nền dân chủ phủ quyết”.
Hai đảng chính trị thống trị nước Mỹ đã trở nên phân cực về mặt tư tưởng hơn bao giờ hết kể từ cuối thế kỷ 19. Đã xuất hiện sự sắp xếp đảng phái về mặt địa lý, với gần như toàn bộ miền Nam chuyển từ phe Dân chủ sang phe Cộng hòa và những người Cộng hòa dường như biến mất khỏi vùng Đông Bắc. Kể từ sự sụp đổ của liên minh Chính sách kinh tế mới (New Deal) và sự kết thúc giai đoạn thống trị của phe Dân chủ ở Quốc hội trong thập niên 1980, hai đảng đã trở nên cân bằng hơn và thay nhau nắm quyền kiểm soát Quốc hội và chức tổng thống. Đổi lại, mức độ cạnh tranh đảng phái cao hơn cùng với sự tự do hóa vấn đề tài trợ tranh cử đã thúc đẩy các cuộc chạy đua gây quỹ giữa hai đảng và làm suy giảm sự thân thiện giữa họ. Hai đảng cũng tăng cường tính đồng nhất đảng phái (homogeneity) của mình thông qua sự kiểm soát đối với việc vẽ lại khu vực bầu cử ở hầu hết các bang, cho phép họ gian lận kết quả bầu cử ở các quận để gia tăng khả năng tái đắc cử (gerrymander). Trong khi đó, sự phổ biến của bầu cử sơ bộ đã đặt sự lựa chọn ứng viên của một đảng vào tay một số ít nhà hoạt động tham gia các cuộc bầu cử này.
Dẫu vậy, sự phân cực không phải là sự cáo chung của lịch sử. Những hệ thống chính trị dân chủ không có nghĩa vụ chấm dứt xung đột; thay vào đó, các hệ thống này được cho là có nhiệm vụ giải quyết xung đột một cách hòa bình và làm dịt bớt chúng thông qua những quy tắc đã thống nhất từ trước. Một hệ thống chính trị tốt là một hệ thống khuyến khích sự xuất hiện của những kết quả của quá trình chính trị đại diện cho lợi ích của càng nhiều người dân càng tốt. Nhưng khi sự phân cực đối mặt với hệ thống chính trị “cân bằng và kiểm soát” của Madison, kết quả trở nên cực kỳ tệ hại.
Nền dân chủ phải cân bằng giữa một bên là sự cần thiết tạo điều kiện cho tất cả người dân có cơ hội tham gia vào hoạt động chính trị và bên còn lại là sự cần thiết của việc hoàn thành công việc một cách hiệu quả. Trong trường hợp lý tưởng, những quyết định trong nền dân chủ đạt được nhờ sự đồng thuận của tất cả thành viên cộng đồng bằng lòng với quyết định đó. Điều này xảy ra điển hình trong gia đình và trong cách mà những xã hội dòng tộc hay bộ lạc thường ra quyết định. Tuy nhiên, tính hiệu quả của quá trình ra quyết định đồng thuận suy giảm nhanh chóng khi những nhóm người lớn dần về quy mô và trở nên đa dạng hơn, và vì vậy đối với đại đa số các nhóm, quyết định được đưa ra không bởi đồng thuận của toàn bộ thành viên mà bởi sự đồng thuận của một vài nhóm nhỏ trong số họ. Phần trăm dân số ra quyết định càng nhỏ thì quyết định càng được đưa ra dễ dàng và hiệu quả hơn nhưng sẽ phải trả giá trong dài hạn.
Thậm chí những hệ thống theo nguyên tắc đa số cũng đi chệch hướng khỏi quy trình dân chủ lý tưởng bởi những hệ thống này có thể tước quyền bầu cử của gần một nửa dân số. Thật vậy, trong hệ thống tuyển cử một đại biểu cho một đơn vị bầu cử (plurality hay first past the post electoral system, trong đó người thắng là người giành được nhiều phiếu nhất, bất chấp tỉ lệ trên tổng số phiếu bầu – ND), thiểu số cử tri có thể ra quyết định cho cả cộng đồng. Những hệ thống như vậy không nảy sinh từ bất kỳ một nguyên tắc công lý nào mà thay vào đó chúng đóng vai trò như một công cụ tiện lợi cho phép một số loại quyết định nào đó được hình thành. Những quốc gia dân chủ cũng tạo ra nhiều cơ chế khác, chẳng hạn như những quy tắc kết thúc tranh luận dựa vào biểu quyết (điều dẫn đến sự loại bỏ tranh luận), những quy tắc ngăn chặn khả năng của nhà làm luật đề nghị sửa đổi đạo luật, và những quy tắc cho phép hành động vẫn có thể diễn ra trong trường hợp cơ quan lập pháp không thể đi đến nhất trí.
Việc trao quyền cho những chủ thể chính trị khác nhau cho phép họ ngăn cản cả hệ thống thực hiện hành động. Hệ thống chính trị Hoa Kỳ có nhiều hành động cân bằng và kiểm soát, cái mà những nhà khoa học chính trị gọi là “những điểm phủ quyết” (veto points), hơn những nền dân chủ đương đại khác; điều này làm tăng chi phí của hành động tập thể và trong một số trường hợp còn làm cho việc này trở thành bất khả thi. Trong những giai đoạn trước đây của lịch sử Hoa Kỳ, khi một đảng ở thế áp đảo, hệ thống này có vai trò kiềm chế ý muốn của số đông và bắt số đông phải chú trọng nhiều hơn tới thiểu số mà bình thường số đông sẽ không làm vậy. Nhưng trong một hệ thống cân bằng hơn và cạnh tranh đảng phái rất cao nổi lên từ những năm 1980 thì hệ thống này đã trở thành công thức cho sự bế tắc.
Ngược lại, cái gọi là hệ thống Westminster, phát triển ở Anh Quốc trong những năm sau cuộc Cách mạng Vinh Quang 1688, là một trong những hệ thống quyết đoán nhất trong thế giới dân chủ bởi vì trong hình thái thuần túy của hệ thống này, nó gần như không có điểm phủ quyết nào. Những công dân Anh quốc có một sự kiểm soát chính thức quy mô lớn đối với chính phủ, đó là quyền bầu cử Quốc hội định kỳ. (Truyền thống tự do báo chí ở Vương quốc Anh cũng là một sự kiểm soát quan trọng khác).
Tuy nhiên, trên tất cả những phương diện khác, hệ thống này tập trung thay vì khuyếch tán quyền lực. Hệ thống Westminster thuần túy chỉ có một cơ quan lập pháp duy nhất nắm toàn quyền – không có chức tổng thống đứng riêng biệt, không có một thượng viện đầy quyền lực, không có hiến pháp thành văn và do vậy cũng không có rà soát tư pháp và không có thể chế liên bang hay sự phân bổ quyền lực cho địa phương được quy định trong hiến pháp. Hệ thống này có một cơ chế bầu cử đa số mà cùng với kỷ luật đảng phái chặt chẽ có xu hướng sản sinh ra một hệ thống lưỡng đảng và phe đa số trong quốc hội có quyền lực lớn. Các quy tắc ở Anh – tương ứng với các quy tắc kết thúc tranh luận dựa vào biểu quyết – chỉ đòi hỏi đa số đơn giản (simple majority) số thành viên Quốc hội hiện diện để bỏ phiếu cho vấn đề đang được thảo luận; những bài phát biểu trì hoãn biểu quyết kiểu Mỹ (filibuster) không được cho phép tại đây. Phe đa số trong quốc hội lựa chọn một chính phủ với quyền hành pháp mạnh, và khi quốc hội đưa ra một quyết định pháp lý, quyết định này thường không bị gây khó dễ bởi tòa án, các bang, chính quyền tự trị hay những cơ quan khác. Đó là lý do tại sao hệ thống nhà nước của Anh thường được mô tả như một “thể chế độc tài dân cử”.
Bất chấp quyền lực lập trung, hệ thống Westminster về cơ bản vẫn là một hệ thống dân chủ, bởi nếu như cử tri không ưa thích chính phủ mà họ bầu ra, họ có thể bỏ phiếu giải tán chính phủ đó. Thực tế, với việc bỏ phiếu bất tín nhiệm, các cử tri có thể ngay lập tức làm vậy mà không phải chờ đợi nhiệm kỳ tổng thống kết thúc (như ở Mỹ). Điều này có nghĩa chính quyền nhạy cảm hơn với nhận thức của người dân về chất lượng hoạt động nói chung của chính phủ hơn là những nhu cầu của những nhóm lợi ích hay những người vận động hành lang nào đó.
Hệ thống Westminster tạo ra những chính phủ hiệu quả hơn chính phủ ở Hoa Kỳ, ta có thể nhận thấy điều này bằng cách so sánh quá trình thông qua ngân sách ở hai nước. Ở Vương quốc Anh, ngân sách quốc gia được soạn thảo bởi những công chức chuyên nghiệp dưới sự chỉ đạo của nội các và thủ tướng. Dự thảo ngân sách tiếp đó được trình bày bởi bộ trưởng tài chính trước Hạ viện, Hạ viện biểu quyết thông qua với lá phiếu có-hoặc-không trong vòng một hoặc hai tuần.
Trái ngược lại, ở Hoa Kỳ, Quốc hội có thẩm quyền chính đối với ngân sách. Tổng thống đưa ra dự thảo ban đầu, nhưng những dự thảo này phần lớn là những văn bản thể hiện nguyện vọng, không xác định được những gì sau cùng sẽ xảy ra. Cục Quản lý và Ngân sách (Office of Management and Budget) của nhánh hành pháp không có quyền lực chính thức đối với ngân sách, cơ quan này hoạt động chỉ đơn giản như một tổ chức vận động hành lang cho các quyết định của tổng thống. Ngân sách được soạn thảo bởi một tập hợp rối rắm những ủy ban trong hàng tháng trời, và dự thảo ngân sách cuối cùng xuất hiện để được lưỡng viện phê chuẩn là sản phẩm của vô số những thỏa thuận giữa những cá nhân để đảm bảo sự ủng hộ của họ đối với ngân sách. Do không có kỷ luật đảng phái, các lãnh đạo của quốc hội không thể ép buộc các thành viên ủng hộ những ưu tiên của quốc hội được.
Tính cởi mở và không có hồi kết của quy trình thông qua ngân sách ở Mỹ tạo nhiều cơ hội cho những nhóm lợi ích và vận động hành lang thực thi ảnh hưởng của họ. Trong hầu hết các hệ thống lập pháp ở châu Âu, sẽ không có nghĩa lý gì khi một nhóm lợi ích vận động một thành viên của quốc hội vì những quy tắc của kỷ luật đảng sẽ hầu như không cho ông ta gây ảnh hưởng đến lập trường của lãnh đạo đảng. Ngược lại, ở Hoa Kỳ, một chức chủ tịch ủy ban có tầm ảnh hưởng có thể sử dụng quyền lực rất lớn để sửa đổi luật pháp và do đó trở thành đích nhắm của những hoạt động vận động hành lang khổng lồ.
Quan trọng nhất trong số những thách thức mà những nền dân chủ phát triển đang phải đối mặt là vấn đề bất ổn định trong những cam kết của họ nhằm theo đuổi mô hình nhà nước phúc lợi hiện hành. Những khế ước xã hội hiện nay đặt nền móng cho các quốc gia phúc lợi đương thời đã được thương thuyết từ nhiều thế hệ trước, khi tỉ lệ sinh còn cao, tuổi thọ con người ngắn và tốc độ tăng trưởng kinh tế tăng ở mức chóng mặt. Nhu cầu tài chính đã cho phép tất cả các nền dân chủ hiện đại đẩy vấn nạn này cho các thế hệ tương lai, nhưng đến một thời điểm nào đó, thực trạng nhân khẩu sẽ lộ rõ.
Những vấn nạn này không phải là không thể vượt qua. Tỉ lệ nợ so với GDP của Anh Quốc và Hoa Kỳ sau Thế chiến II cao hơn mức nợ hiện tại. Thụy Điển, Phần Lan và các quốc gia Scandinavi khác nhận ra đất nước phúc lợi của họ chìm trong khủng hoảng những năm 1990 và họ đã thành công trong việc điều chỉnh mức thuế và chi tiêu chính phủ. Nước Úc đã thành công trong việc trả gần hết số nợ nước ngoài của họ thậm chí trước khi bùng nổ khai thác tài nguyên diễn ra trong những năm đầu thế kỷ 21. Tuy nhiên, việc đối phó với những vấn đề này đòi hỏi một hệ thống chính trị lành mạnh và hoạt động hiệu quả, thứ mà nước Mỹ ngày nay đang không có được. Quốc hội Mỹ đã chối bỏ một trong những nghĩa vụ căn bản nhất của cơ quan này, nó đã không tuân thủ những quy tắc về quy trình thông qua ngân sách một cách có trật tự từ nhiều năm nay.
Hệ thống Westminster kinh điển không còn tồn tại ở bất kỳ nơi đâu trên thế giới, thậm chí cả ở nước Anh bởi quốc gia này đã và đang dần theo đuổi sự cân bằng và kiểm soát nhiều hơn. Dẫu vậy, Vương quốc Anh, giống như hầu hết các hệ thống nghị viện ở châu Âu và châu Á, vẫn có ít điểm phủ quyết hơn nhiều so với Hoa Kỳ. (Một số quốc gia châu Mỹ Latinh, sau khi sao chép hệ thống tổng thống của Hoa Kỳ, cũng có những vấn nạn tương tự về tình trạng bế tắc và hệ thống hành chính bị chính trị hóa).
Ở Hoa Kỳ, công tác ngân sách không phải là khía cạnh quản lý chính quyền duy nhất được xử lý theo một cách khác. Trong các hệ thống nghị viện, rất nhiều luật lệ được hình thành bởi nhánh hành pháp với các nội dung đầu vào mang nặng tính kỹ trị từ những cơ quan hành chính thường trực. Các bộ có nghĩa vụ giải trình trước quốc hội và sau cùng là với cử tri thông qua các bộ trưởng, nhưng kiểu hệ thống sắp xếp theo thứ bậc này có thể có một tầm nhìn dài hạn hơn và cho ra những luật chặt chẽ hơn rất nhiều.
Một hệ thống như vậy rõ ràng là xa lạ đối với văn hóa chính trị ở Washington, nơi Quốc hội bảo vệ quyền lập pháp một cách ích kỷ – ngay cả khi những sản phẩm luật thường xuyên lỏng lẻo và rời rạc của nó góp phần tạo ra một chính phủ cồng kềnh, uể oải và thiếu tinh thần trách nhiệm hơn. Những ủy ban của Quốc hội rất hay lập ra những chương trình trùng lặp và chồng lấn nhau hoặc tạo nên nhiều cơ quan cùng theo đuổi những mục đích tương tự. Ví dụ như Lầu Năm Góc, hoạt động tuân theo gần 500 sứ mệnh vốn yêu cầu cơ quan này báo cáo một loạt các vấn đề trước Quốc hội. Những sứ mệnh này không bao giờ hết hạn và việc tiến hành chúng tiêu tốn rất nhiều thời gian và công sức. Quốc hội cũng đã lập nên khoảng 50 chương trình riêng biệt dành cho đào tạo nhân lực và 82 dự án riêng biệt nhằm nâng cao chất lượng giáo viên.
Việc điều tiết khu vực tài chính được chia cho Cục Dự trữ Liên bang, Bộ Tài chính, Ủy ban Chứng khoán và Hối đoái, Tổng công ty Bảo hiểm tiền gửi Liên bang, Cơ quan Quản lý Hiệp hội Tín dụng Quốc gia, Cơ quan Tài chính Nhà ở Liên bang, Ủy ban Giao dịch hàng hóa tương lai và hàng loạt các chưởng lý của các bang, những người đã quyết định đảm nhận thêm vai trò trong hệ thống ngân hàng. Các cơ quan liên bang thường được đặt dưới sự giám sát của nhiều ủy ban khác nhau do quốc hội lập ra, những ủy ban không sẵn sàng từ bỏ mảnh đất màu mỡ của họ để có được một bộ máy chặt chẽ và thống nhất hơn. Hệ thống này đã dễ dàng thao túng để xóa bỏ sự điều tiết của nhà nước đối với khu vực tài chính vào cuối thập niên 1990; và việc tái điều tiết diễn ra sau cuộc khủng hoảng tài chính gần đây tỏ ra khó khăn hơn rất nhiều.
(Còn tiếp)
Francis Fukuyama là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Đại học Stanford. Bài tiểu luận này được chuyển thể từ cuốn sách của ông, Political Order and Political Decay: From the French Revolution to the Present (Trật tự chính trị và suy thoái chính trị: Từ Cách mạng Pháp cho tới ngày nay) (Farrar, Straus and Giroux, 2014).
