Tác giả: Vũ Lê Thái Hoàng & Đỗ Thị Thủy
Cục diện thế giới hai thập niên đầu thế kỷ XXI chứng kiến xu thế toàn cầu hóa, hợp tác, liên kết. Hệ thống quốc tế hình thành từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai đang đối mặt với thách thức gia tăng từ cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn cùng với chủ nghĩa dân tộc, dân túy nổi lên mạnh mẽ, sự thiếu hụt vai trò dẫn dắt các nghị sự toàn cầu trong khi các thách thức an ninh truyền thống cũng như phi truyền thống đang nổi lên gay gắt (đại dịch COVID-19 là một ví dụ). Cục diện đó kéo theo nhiều hệ lụy sâu rộng, đa chiều, về lâu dài có thể làm thay đổi bản chất trật tự thế giới theo hướng đa cực, đa trung tâm, đặt ra cả cơ hội và thách thức cho các nước vừa và nhỏ làm sao bảo vệ tốt nhất lợi ích của mình trong quan hệ quốc tế.
Như phân tích dưới đây, các quốc gia tầm trung có vị thế đặc thù trong hệ thống quốc tế. Nhóm nước này có nguồn lực hạn chế, khó đuổi kịp/cạnh tranh với các nước lớn, nhất là về sức mạnh kinh tế, công nghệ, quốc phòng, song có lợi thế tương đồng với các nước tầm trung khác và vượt trội so với các nước nhỏ, trình độ phát triển thấp. Vị thế đó một mặt có thể tạo nên áp lực phải thích ứng, phòng vệ trong thế “tiến thoái lưỡng nan” về ứng xử phù hợp của quốc gia tầm trung với các bên (lớn hơn, ngang bằng, nhỏ hơn) trong một số hoàn cảnh, song mặt khác cũng tạo nhiều dư địa, cơ hội khi có được lòng tin lớn hơn của quốc tế về vai trò “trung gian”, “xây dựng”, “thực tâm”, “vô hại”; tạo động lực chủ động, sáng tạo để tối ưu hóa không gian chiến lược chật hẹp và lựa chọn chính sách hạn chế, giúp duy trì khả năng độc lập, tự chủ, linh hoạt và đa dạng hóa, đa phương hóa quan hệ với các nước, trong đó có việc mở rộng, tăng cường mạng lưới quan hệ giữa các nước tầm trung với nhau để giảm áp lực từ cạnh tranh chiến lược các nước lớn; phát huy vai trò, sáng kiến đóng góp cho hòa bình, an ninh, hợp tác và phát triển của khu vực và thế giới. Dư địa, cơ hội đó sẽ tiếp tục được mở rộng hơn khi bên cạnh các điểm nóng an ninh truyền thống nan giải, các vấn đề toàn cầu (an ninh phi truyền thống, an ninh con người) nổi lên ngày càng nhiều, càng phức tạp, tác động đến tất cả các nước mà không một nước nào tự mình có thể giải quyết hiệu quả. Nhu cầu cần có sự chung tay, hợp tác rộng lớn về cả nguồn lực lẫn ý tưởng, sáng kiến dường như là vô tận, kéo theo xu hướng phát triển khó đảo ngược của chủ nghĩa đa phương và dân chủ hóa quan hệ quốc tế. Các quốc gia tầm trung có vai trò không thể thiếu được trong xu hướng đó.
1. Lý thuyết về quốc gia tầm trung
1.1. Cơ sở lý thuyết “nước nhỏ” của khái niệm “quốc gia tầm trung”
Trong chuyên ngành nghiên cứu quan hệ quốc tế, khái niệm “quốc gia tầm trung” thực ra được phát triển từ cách giải thích về nước nhỏ/nước yếu[1] của hai trường phái lý thuyết nền tảng là chủ nghĩa Tân Hiện thực (Neorealism) và chủ nghĩa Thể chế Tân Tự do (Neoliberal Institutionalism). Robert Rothstein đưa ra định nghĩa trên cả hai phương diện vật chất và tâm lý/hành vi của quốc gia khi cho rằng nước nhỏ là nước tự thừa nhận nếu chỉ dựa vào năng lực bản thân thì không thể có an ninh, và nước nhỏ cần phải dựa vào sự hỗ trợ của các nước khác, của các thể chế, tiến trình để bảo đảm an ninh; đồng thời nhận thức đó của các nhà lãnh đạo nước nhỏ cũng phải được các nước khác trong chính trị quốc tế thừa nhận[2]. Các nhà lý thuyết về nước nhỏ như Robert Rothstein, David Vital và Annette Fox nhấn mạnh, các nước nhỏ rất coi trọng sự độc lập, tự chủ về chiến lược và luôn tìm cách mở rộng không gian triển khai và lựa chọn chính sách[3].
Theo định nghĩa trên, các nước nhỏ cơ bản có hai lựa chọn chính sách hay hai kiểu hành vi đặc thù nhằm tranh thủ tối đa sự hỗ trợ, giúp đỡ từ bên ngoài để bảo đảm an ninh cho chính mình: (i) hành vi trong các tình huống cân bằng quyền lực (ví dụ như phù thịnh hay ngả về một bên (bandwagoning), chủ động tự cân bằng (balancing)); và (ii) hành vi đối với các thể chế quốc tế. Phương án lựa chọn chính sách thứ ba là trung lập (neutrality) theo kiểu trung lập tích cực hoặc biệt lập. Tuy nhiên, lịch sử cho thấy chính sách trung lập tích cực là giải pháp tương đối hy hữu, phụ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của từng giai đoạn và pha trộn yếu tố “phù thịnh”; trong khi chính sách “biệt lập” ít được lựa chọn do không phù hợp với bối cảnh quan hệ quốc tế hiện đại.
Kiểu hành vi thứ nhất đã được tranh luận, phân tích sâu trong chủ nghĩa Tân Hiện thực, và thực tế cho thấy trong một hệ thống quốc tế mà nước lớn vẫn nắm quyền chi phối thì chỉ có nước lớn mới triển khai hiệu quả chính sách cân bằng (balancing), còn nước nhỏ hơn, yếu hơn buộc phải dựa vào các nước lớn để bảo đảm an ninh. Các học giả Tân Hiện thực nhấn mạnh tình thế tiến thoái lưỡng nan của các nước nhỏ hơn/yếu hơn là việc dựa vào một nước lớn để bảo đảm an ninh sẽ kéo theo chi phí, rủi ro cao, và dù có hành động cân bằng đơn lẻ hay hành động tập thể thông qua các thể chế đa phương thì các nước nhỏ/yếu đều không đủ khả năng để xử lý khủng hoảng và phải phụ thuộc vào nguồn lực, vai trò đầu tàu dẫn dắt của các nước lớn. Một số tổ chức/cơ chế quốc tế do chính các nước lớn thiết lập, chi phối, tập hợp lực lượng; các nước nhỏ/yếu chịu áp lực từ các nước lớn ít hơn và có không gian để triển khai chính sách rộng hơn, linh hoạt hơn trong những tổ chức/cơ chế lớn, có thành phần tham gia đa dạng (ví dụ như Liên hợp quốc), hoặc trong những tổ chức/cơ chế gồm toàn các nước nhỏ, do chính các nước nhỏ lập ra (ví dụ như ASEAN). Chịu ảnh hưởng của tư duy Tân Hiện thực, Ngoại trưởng Xingapo Shanmugam trong bài phát biểu tại Quốc hội về khủng hoảng Ucraina cho rằng sự chênh lệch về sức mạnh giữa nước lớn và nước nhỏ vẫn rất quan trọng trong thế giới ngày nay; nước nhỏ luôn là “quân tốt thí” trên bàn cờ chiến lược của các nước lớn và ở trong tình trạng tiến thoái lưỡng nan do một mặt dựa vào nước lớn để bảo đảm an ninh, bảo vệ chủ quyền sẽ gặp nhiều rủi ro (không có gì bảo đảm các thỏa thuận pháp lý về hỗ tương an ninh sẽ được thực thi trong tình huống khủng hoảng, các nước nhỏ thường bị các nước lớn chèn ép hoặc bị thỏa hiệp trên lưng), mặt khác sự ủng hộ các thể chế và luật pháp quốc tế cũng không thể bảo đảm an ninh chắc chắn cho các nước nhỏ vì các nước lớn đều theo đuổi lợi ích riêng, có khả năng chi phối mạnh các thể chế đa phương (Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc là ví dụ điển hình), có quyền không tuân thủ các cam kết an ninh và diễn giải, áp dụng luật pháp quốc tế theo cách của mình, phục vụ cho lợi ích của mình. Tuy vậy, Shanmugam kết luận: sự chọn lựa chính sách hợp lý nhất cho các nước nhỏ là kiên định độc lập, tự chủ, đa dạng hóa quan hệ đối ngoại một cách linh hoạt, nhất quán ủng hộ thể chế đa phương và luật pháp quốc tế[4]. Đây là kiểu hành vi ngày càng phổ biến của các nước cả lớn lẫn nhỏ trong quan hệ quốc tế thời kỳ sau Chiến tranh lạnh và có thể được gọi là chính sách “giữ cân bằng linh hoạt” – không trung lập mà cũng không liên minh hẳn với nước lớn nào.
Về kiểu hành vi thứ hai, theo Rothstein, các nước nhỏ thường ưu tiên phương thức ngoại giao đa phương và ủng hộ các thể chế khu vực/quốc tế do ba đặc tính: (i) tính bình đẳng chính thức (tương đối) giữa các nước thành viên, (ii) lợi ích về chính trị, an ninh mà tư cách thành viên có thể mang lại, và (iii) khả năng kiềm chế, can dự các nước lớn của các thể chế[5]. Quan niệm này dựa trên lập luận của chủ nghĩa Thể chế Tân Tự do về “sức mạnh thể chế tạo ra cho thành viên”, tức là thể chế quốc tế có sức mạnh độc lập (dù tương đối) với ý chí của các thành viên lập nên nó và hướng đến sự bình đẳng giữa các thành viên trong thể chế, qua đó giúp giảm bớt tính đẳng cấp, thứ bậc trong quan hệ quốc tế (mà chủ nghĩa Hiện thực coi là thuộc tính cố hữu)[6]. Robert Keohane và Joseph Nye chia sẻ quan điểm này và cho rằng, các tổ chức quốc tế thường là những thể chế thích hợp cho các nước yếu vì các quy chuẩn của nó nhấn mạnh sự bình đẳng về kinh tế, xã hội cũng như sự bình đẳng giữa các quốc gia; đồng thời, ngày càng có nhiều thể chế quốc tế để lựa chọn tham gia và chi phí như rủi ro tham gia không quá cao[7]. Một trong những lý do quan trọng để các quốc gia bất kể lớn nhỏ ưa thích hình thức ngoại giao đa phương và tham dự các hội nghị quốc tế (đặc biệt là hội nghị thượng đỉnh) là chi phí thấp nhưng hiệu quả lớn từ các cuộc tiếp xúc song phương, họp nhóm bên lề hội nghị để bàn về các vấn đề cùng quan tâm. Theo Keohane, các nước nhỏ quan niệm rằng, chức năng chính của thể chế quốc tế là thúc đẩy các chính sách, hành động có lợi cho an ninh vốn rất mong manh của chính họ, và tạo điều kiện giúp các nước nhỏ cùng phối hợp hành động để định hình nên các thái độ, quy tắc và chuẩn hành vi phù hợp của cộng đồng quốc tế[8]. Đặc biệt, thể chế quốc tế đề ra các chương trình nghị sự chung, tạo điều kiện cho việc hình thành các nhóm/liên minh và là diễn đàn thảo luận các sáng kiến chính trị và chiến lược kết nối của các nước nhỏ và yếu. Bên cạnh đó, các nước nhỏ có thể chọn diễn đàn/tổ chức quốc tế phù hợp để thúc đẩy thảo luận, tìm kiếm và huy động sự ủng hộ hay phiếu bầu quốc tế về một vấn đề cụ thể (mà họ có lợi ích)3.
Nhận thức nói trên của các nước nhỏ về thể chế quốc tế dẫn đến sự lựa chọn chính sách xây dựng “tình trạng phụ thuộc lẫn nhau đa tầng nấc” (complex interdependence), trong đó các nước nhỏ tận dụng tối đa không gian hành động rộng lớn hơn được tạo nên bởi lợi ích về sức mạnh thể chế dành cho các thành viên. Với chính sách này, các nước nhỏ tham gia tích cực vào các thể chế quốc tế ở các tầng nấc, trong các lĩnh vực khác nhau, dùng cơ chế, luật lệ và tiêu chuẩn hành vi của các thể chế để tăng vị thế, khẳng định giá trị, bản sắc của mình trong quan hệ quốc tế, đồng thời đan xen lợi ích, ràng buộc hành vi, trách nhiệm của các nước lớn và tăng các cơ chế xử lý mâu thuẫn với nước lớn khi có xung đột lợi ích. Như vậy, lựa chọn chính sách này là sự bổ sung quan trọng cho chính sách “cân bằng linh hoạt” nói trên của các nước nhỏ. Các nhà lý thuyết về nước nhỏ thiên về chủ nghĩa Thể chế Tân Tự do và các học giả nghiên cứu về quốc gia tầm trung tiếp tục kế thừa, phát triển mạch lập luận này[9].
1.2. Thế nào là “quốc gia tầm trung”?
Là một khái niệm mang tính so sánh, về cơ bản có hai cách để phân loại, định nghĩa “quốc gia tầm trung”:
Cách thứ nhất dựa trên các thước đo năng lực, sức mạnh quốc gia (sức mạnh cứng và sức mạnh mềm) như chỉ số tổng sản phẩm quốc gia (GNP)/tổng sản phẩm quốc nội (GDP) hay sức mạnh quốc gia toàn diện (CNP)[10], lợi thế cạnh tranh về kinh tế, sức mạnh quân sự, diện tích lãnh thổ, dân số và chất lượng dân số, tài nguyên thiên nhiên, sức hấp dẫn của văn hóa và mô hình chính trị, vị trí địa – chính trị, địa – kinh tế, uy tín/ảnh hưởng quốc tế (vị trí/ưu tiên trong chính sách đối ngoại của các nước khác, đặc biệt là các nước lớn)… Xu hướng hiện nay là các quốc gia (trong đó có cả các quốc gia tầm trung) quan tâm hơn đến việc phối kết hợp một cách hiệu quả nhất các sức mạnh, nguồn lực cứng và mềm sẵn có thông qua cách tiếp cận “toàn chính phủ” (whole-of-government)[11] để tạo nên một nguồn sức mạnh tổng hợp mới gọi là “sức mạnh thông minh” (smart power), qua đó giúp đạt được các mục tiêu chính sách một cách tối ưu[12].
Cách thứ hai dựa trên kiểu hành vi/chính sách đặc thù của quốc gia, đặc biệt là ưu tiên sử dụng phương thức ngoại giao đa phương trong chính sách đối ngoại, thể hiện qua số lượng các tổ chức/cơ chế hợp tác quốc tế/khu vực tham gia, mức độ đóng góp tài chính vào các cơ chế đa phương, các hoạt động ngoại giao đa phương như số lượng sáng kiến, hoạt động gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc, hoạt động viện trợ nhân đạo quốc tế, vai trò hòa giải/trung gian trong tranh chấp quốc tế, vai trò sáng lập các cơ chế đa phương, khả năng tranh thủ/lợi dụng mâu thuẫn giữa các nước lớn… Như đã phân tích ở trên, kiểu hành vi/chính sách này chịu ảnh hưởng của chủ nghĩa Thể chế Tân Tự do, thể hiện tư duy “sức mạnh thông minh” với cách tiếp cận sáng tạo, linh hoạt nhằm khắc phục những hạn chế, khiếm khuyết cố hữu, khó thay đổi của sức mạnh cứng, đồng thời phát huy những sức mạnh mềm, lợi thế cạnh tranh riêng của các nước nhỏ/yếu/ nhằm tạo thêm “thế”/bổ sung cho “lực”, hình thành phương thức ngoại giao đa phương bổ sung cho ngoại giao song phương và các phương thức cân bằng quyền lực khác, qua đó có được sự độc lập, chủ động tương đối trong hoạch định, triển khai chính sách đối ngoại, xác lập chỗ đứng tối ưu trong một hệ thống quốc tế vốn bị chi phối chủ yếu bởi các nước lớn.
Có thể thấy, cách thứ nhất chỉ thể hiện một quốc gia tầm trung có thể làm gì, chứ chưa nói lên được quốc gia đó sẽ làm gì bằng năng lực của mình (tức là ý chí muốn phát huy sức mạnh ra bên ngoài và kiểu hành vi đặc thù của quốc gia tầm trung). Trên thực tế, cách thứ hai thường được sử dụng làm cơ sở chính cho các định nghĩa/phân loại, còn cách thứ nhất đóng vai trò bổ sung. Tuy nhiên, lý thuyết về quốc gia tầm trung nói riêng và chủ nghĩa Thể chế Tân Tự do nói riêng đều được phát triển dựa trên những lập luận nền tảng của chủ nghĩa Tân Hiện thực (và Hiện thực cổ điển). Do đó, năng lực, sức mạnh của quốc gia tầm trung là điều kiện cần, còn chính sách, hành vi đặc thù của quốc gia tầm trung là điều kiện đủ để kết hợp tạo nên một thực thể được công nhận là “quốc gia tầm trung”. Trong nhiều trường hợp, các nước tầm trung (và cả các nước nhỏ) thông qua chính sách, hành vi đối ngoại của mình để tạo thêm “thế”, phát huy sức mạnh mềm nhằm giúp khắc phục hạn chế về “lực” (thường là cố hữu, khó có thể cải thiện được một sớm một chiều)[13].
Ngoài ra, còn có quan điểm cho rằng, biên độ định nghĩa “quốc gia tầm trung” như trên là quá rộng và nên sử dụng phương pháp loại trừ, có nghĩa là dựa trên những định nghĩa, phân biệt đã được chấp nhận rộng rãi từ lâu về “nước lớn” và “nước nhỏ” trong quan hệ quốc tế (chủ yếu của chủ nghĩa Tân Hiện thực), có thể xác định quốc gia tầm trung là những quốc gia còn lại không đáp ứng hoàn toàn những tiêu chí của hai nhóm nước kia. Tuy nhiên, cách tiếp cận này còn gây nhiều tranh cãi.
Thuật ngữ “quốc gia tầm trung” được dùng để mô tả những quốc gia không có địa vị nước lớn (great power status) nhưng có ảnh hưởng quốc tế (international influence)[14]. Theo Robert Keohane, quốc gia tầm trung là một nước mà theo quan điểm của giới lãnh đạo nước đó, không thể hành động riêng lẻ một cách hiệu quả nhưng có thể phát huy ảnh hưởng trong một nhóm nhỏ các quốc gia hay thông qua một thể chế quốc tế[15]. Andrew Cooper cụ thể hóa hơn định nghĩa kiểu hành vi này, cho rằng các quốc gia tầm trung có xu hướng theo đuổi các giải pháp đa phương cho các vấn đề quốc tế, ủng hộ các lập trường mang tính thỏa hiệp trong tranh chấp quốc tế và ủng hộ quan niệm “công dân quốc tế mẫu mực” trong chính sách ngoại giao[16]. Robert Cox nhấn mạnh quốc gia tầm trung có lợi ích trong việc ủng hộ các tiến trình, tổ chức hợp tác quốc tế vì sẽ tạo nên một môi trường quốc tế trật tự và ổn định hơn là một trật tự thế giới do bất kỳ một quốc gia nào áp đặt lên toàn hệ thống quốc tế[17]. Như vậy, điểm chung của các định nghĩa trên là: quốc gia tầm trung xuất phát từ lợi ích quốc gia – dân tộc, luôn có ý thức về trách nhiệm quốc tế, có vai trò tích cực, chủ động trong các thể chế hợp tác quốc tế, ủng hộ các mục tiêu hòa bình, an ninh và phát triển quốc tế vì một trật tự thế giới ổn định hơn[18].
Ngoài ra, một số quan điểm khác cho rằng, các quốc gia tầm trung thường là những cường quốc khu vực (regional powers)[19], những cơ chế hợp tác khu vực được sử dụng làm “bàn đạp” để các quốc gia hàng đầu trong một khu vực địa lý phát huy sức mạnh ra bên ngoài[20]. Tuy nhiên, khác với khái niệm cường quốc khu vực, khái niệm quốc gia tầm trung không bị bó hẹp về địa lý kiểu tổ hợp an ninh (security complex) và được định nghĩa theo tiêu chí hành vi/chính sách hơn là thực lực hay vị trí địa – chiến lược, địa – kinh tế.
Theo cựu Ngoại trưởng Ôxtrâylia Gareth Evans, do nguồn lực có hạn nên các nước tầm trung triển khai một mô hình ngoại giao chuyên biệt thực tế và hiệu quả, với ba vai trò chính: (i) vai trò xúc tác (catalyst) thông qua các sáng kiến ngoại giao; (ii) vai trò điều phối, hỗ trợ (facilitator) thông qua xây dựng các chương trình nghị sự, xây dựng đồng thuận, xây dựng lòng tin; và (iii) vai trò quản lý (manager) thông qua hỗ trợ xây dựng thể chế đa phương[21]. Như vậy, theo quan điểm này, dựa trên quy mô sức mạnh/ảnh hưởng, lợi ích liên quan và lĩnh vực có lợi thế, trong khi các nước lớn có thể đóng vai trò lãnh đạo cấu trúc (structural leadership), các nước tầm trung có ưu thế đóng vai trò lãnh đạo về ý tưởng (intellectual leadership) thông qua khả năng tổ chức, xây dựng chương trình nghị sự cho các diễn đàn đa phương, đưa ra các sáng kiến ngoại giao để giải quyết các vấn đề quốc tế, xây dựng lòng tin hay xây dựng những cơ chế đa phương mới. Bên cạnh các khuôn khổ quan hệ song phương truyền thống, ngoại giao đa phương là kênh ngoại giao phù hợp nhất để các nước tầm trung phát huy ảnh hưởng, nâng cao vị thế ở tầm khu vực và quốc tế; là nơi các nước tầm trung có lợi thế tạo dựng được sự tin cậy của các bên tham gia (đặc biệt là các nước lớn vốn luôn nghi kỵ ý đồ của nhau), tập hợp sự ủng hộ cho nỗ lực làm trung gian hòa giải trong các cuộc xung đột, tranh chấp và là nơi các nước tầm trung vừa cạnh tranh, vừa liên kết, phối hợp với nhau và với các nước khác để cùng đưa ra ý tưởng, dẫn dắt các nỗ lực quốc tế giải quyết các vấn đề chung, đặc biệt là các vấn đề an ninh phi truyền thống, các vấn đề nhân đạo.
1.3. Đặc thù chính sách, hành vi của các quốc gia tầm trung
Trong trật tự thế giới hai cực thời kỳ Chiến tranh lạnh, các nước tầm trung có ba sự lựa chọn chủ yếu để bảo đảm lợi ích: (i) ngả về một cực thông qua một hình thức liên minh, liên kết (ví dụ như Ôxtrâylia và Canađa); (ii) tìm cách đứng trung lập, không dính líu vào xung đột giữa các nước lớn (ví dụ như Thụy Sĩ); và (iii) tham gia vào cuộc chơi của các nước lớn nhưng không ngả hẳn về bên nào mà đóng vai trò trung gian, cầu nối, tranh thủ, lợi dụng mâu thuẫn giữa các nước lớn để duy trì độc lập một cách tương đối (ví dụ như Ấn Độ và Thụy Điển). Đặc điểm nổi bật của các nước tầm trung trong thời kỳ Chiến tranh lạnh là xu hướng theo đuổi các giải pháp đa phương cho các vấn đề quốc tế và đứng ở vị trí trung gian trong các xung đột khu vực, thế giới. Vai trò của các nước này trong các vấn đề kinh tế, xã hội thường nổi bật hơn trong các vấn đề an ninh, chính trị.
Sau khi trật tự hai cực sụp đổ, Chiến tranh lạnh kết thúc, thế giới đã trải qua “khoảnh khắc đơn cực” của Mỹ và đang trong thời kỳ quá độ sang trật tự đa cực, đa trung tâm. Dưới tác động của quá trình toàn cầu hóa và cuộc cách mạng khoa học công nghệ, quyền lực của các nước lớn bị phát tán mạnh; tương quan so sánh lực lượng giữa các nhóm nước trong quan hệ quốc tế thay đổi nhanh với sự vươn lên mạnh mẽ của các nền kinh tế mới nổi, các nước tầm trung. Toàn cầu hóa cũng buộc các nước phải “tái định hướng” chính sách đối ngoại để giải quyết những thách thức mới mang tính toàn cầu. Nhận thức về thế giới, tư duy về đối ngoại và phương thức quan hệ quốc tế, hội nhập quốc tế sẽ tiếp tục thay đổi mạnh mẽ theo hướng giảm đối đầu, tăng hợp tác – đối thoại, xây dựng sức mạnh tổng hợp quốc gia không chỉ dựa trên “sức mạnh cứng” mà chú trọng hơn đến việc phát huy “sức mạnh mềm”, tăng cường hợp tác đa phương ở các tầng nấc khác nhau… Bên cạnh đó, các chủ thể liên quốc gia (inter-state actors) (bao gồm các tổ chức quốc tế liên chính phủ, các diễn đàn/cơ chế hợp tác tiểu vùng/khu vực/toàn cầu…) và các chủ thể phi quốc gia (non-state actors) (bao gồm mạng lưới các tổ chức phi chính phủ, các tập đoàn xuyên quốc gia…) phát triển mạnh và đóng vai trò ngày càng quan trọng trong phối hợp nỗ lực chung để giải quyết các vấn đề an ninh, phát triển của thế giới. Sự cân bằng quyền lực tương đối trong đó không có một nước lớn nào có khả năng chi phối hoàn toàn hệ thống quốc tế sẽ là môi trường chiến lược thuận lợi nhất đối với các nước tầm trung. Hay nói cách khác, việc hầu hết các nước, trong đó có các nước lớn, ủng hộ ngoại giao đa phương vì một trật tự thế giới đa cực, đa trung tâm đang mở ra những cơ hội lớn để các nước tầm trung có thể sử dụng lợi thế để phát huy vị thế của mình ở cấp độ khu vực và toàn cầu. Cụ thể là:
Thứ nhất, thế và lực các nước tầm trung tăng lên, giúp các nước này được các nước lớn, nhỏ coi trọng; với đa số là những nền kinh tế mới nổi, các nước tầm trung có nhiều nguồn lực và công cụ hơn để phát huy ảnh hưởng ra bên ngoài.
Thứ hai, trong nhiều vấn đề hòa bình, an ninh khu vực và quốc tế, các nước lớn, các tổ chức quốc tế (như Liên hợp quốc) cần có sự hỗ trợ của cộng đồng quốc tế, đặc biệt là các quốc gia tầm trung, về lực lượng tham chiến, hỗ trợ hậu cần, tái thiết và gìn giữ hòa bình, viện trợ nhân đạo,…
Thứ ba, sự nổi lên của nhiều vấn đề toàn cầu bức xúc, các vấn đề kinh tế – phát triển (hay còn gọi là an ninh phi truyền thống), và những nỗ lực giải quyết không thành công của các nước lớn đòi hỏi các nước tầm trung phải đóng vai trò tích cực, chủ động hơn trong việc đưa ra ý tưởng, sáng kiến về giải pháp, cơ chế,…[22].
Thứ tư, bên cạnh kênh ngoại giao song phương truyền thống, ngoại giao đa phương và việc tham gia các thể chế/cơ chế hợp tác nhóm, tiểu khu vực/khu vực/toàn cầu để cùng xây dựng đồng thuận, chia sẻ kinh nghiệm, huy động nguồn lực trong giải quyết các vấn đề an ninh truyền thống và phi truyền thống đã trở thành ưu tiên chính sách của tất cả các nước, kể cả các nước lớn. Các nước tầm trung thường được các nước lớn ủng hộ đóng vai trò “người cầm lái” trong các thể chế đa phương mới do các thể chế cũ của các nước lớn sáng lập hoạt động ngày càng kém hiệu quả và sự nghi kỵ, cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn (cũng như giữa các nước lớn và các nước nhỏ hơn) vẫn còn sâu sắc[23]. Đồng thời, kênh đa phương còn là nơi các quốc gia tầm trung tập hợp lực lượng để đấu tranh, bảo vệ những lợi ích chung, chống lại sự áp đặt những quy định, luật chơi đã lỗi thời của trật tự quốc tế hiện tại[24].
Trong môi trường quốc tế đang thay đổi đó, có thể rút ra một số nét đặc thù về chính sách/hành vi của các nước tầm trung (đặc biệt ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương) như sau:
(i) Đề cao định hướng “quốc tế hóa”, đa dạng hóa, đa phương hóa trong chính sách đối ngoại; chú trọng thúc đẩy ngoại giao đa phương, làm hài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích tập thể, chia sẻ những giá trị, nguyên tắc, chuẩn mực chung;
(ii) Cố gắng giữ vai trò lãnh đạo/đi đầu ở khu vực/tiểu khu vực (có thể thông qua các cơ chế hợp tác đa phương) hoặc trong một số vấn đề cụ thể mà nước đó có lợi ích và lợi thế;
(iii) Giữ cân bằng (ở mức cao nhất có thể) trong quan hệ với các nước lớn và đóng góp vào duy trì sự cân bằng quyền lực giữa các nước lớn;
(iv) Đóng vai trò trung gian – hòa giải trong các tranh chấp, xung đột giữa các nước lớn và các nước nhỏ, thúc đẩy các biện pháp xây dựng lòng tin (CBMs);
(v) Thúc đẩy, mở rộng các khái niệm mới về an ninh như an ninh phi truyền thống, an ninh con người, an ninh hợp tác, an ninh toàn diện…; phát triển các nguyên tắc, sáng kiến an ninh đa phương; thúc đẩy thể chế hóa đối thoại, liên kết giữa giới hoạch định chính sách (kênh 1) và giới học giả (kênh 2); tăng cường khuyến khích, đầu tư cho các hoạt động nghiên cứu của kênh 2 làm “nguồn cung ý tưởng” dồi dào cho kênh 1;
(vi) Tham gia tích cực vào các hoạt động ngoại giao đa phương (ở các cấp độ) thông qua việc đưa ra sáng kiến giải quyết các vấn đề an ninh phi truyền thống, sáng lập các cơ chế đa phương, tham gia xây dựng, điều chỉnh các luật lệ, quy chuẩn chung, luật pháp quốc tế, đóng góp vào hoạt động gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc, hoạt động hỗ trợ nhân đạo quốc tế…
2. Ngoại giao chuyên biệt: Lựa chọn phù hợp và hành vi đặc trưng của quốc gia tầm trung
2.1. Lịch sử hình thành khái niệm và lý luận về ngoại giao chuyên biệt
Ngoại giao chuyên biệt (niche diplomacy) là một khái niệm được các học giả Ôxtrâylia và Canađa phát triển, được những người thực thi chính sách sử dụng trong thực tiễn. Thuật ngữ này lần đầu tiên được Ngoại trưởng Ôxtrâylia Gareth Evans và học giả Bruce Grant đưa ra vào năm 1991 trong cuốn sách bàn về chính sách đối ngoại của Ôxtrâylia sau Chiến tranh lạnh. Theo Evans, ngoại giao chuyên biệt đồng nghĩa với chuyên môn hóa (specialization). Theo đó, ông định nghĩa ngoại giao chuyên biệt là “tập trung nguồn lực trong những lĩnh vực cụ thể để có thể thu được kết quả tốt nhất đáng có, hơn là tìm cách phủ bóng lên mọi lĩnh vực”[25]. Theo đó, ngoại giao chuyên biệt tập trung vào khả năng của một nước nhằm xác định và lấp những khoảng trống hẹp (niche spaces) thông qua phương thức, kỹ năng ngoại giao. Cụ thể là các quốc gia thực thi ngoại giao chuyên biệt lựa chọn một hoặc một vài vấn đề, tổ chức hay lĩnh vực cụ thể để chuyên môn hóa và định hướng chúng thành nền tảng quan trọng trong chính sách đối ngoại của mình.
Theo sau Ngoại trưởng Ôxtrâylia, Ngoại trưởng Canađa Lloyd Axworthy trong giai đoạn 1996-1997 đã nhiều lần nhắc đến nội hàm của thuật ngữ ngoại giao chuyên biệt. Lôgích ngoại giao chuyên biệt này dựa trên lập luận cho rằng: “Canađa không thể ở mọi nơi và làm mọi thứ. Nếu Canađa cố làm như vậy, chúng ta sẽ gặp rủi ro, làm tiêu tan nguồn lực của mình và trở thành một thực thể tầm thường. Canađa phải xác định những ưu tiên của mình, vạch ra những lĩnh vực có lợi thế so sánh, phát triển các chính sách ‘chuyên biệt’ và tập trung những nguồn lực của mình để đóng góp một cách khác biệt trên một loạt các vấn đề rộng lớn của an ninh chung”[26]. Mặc dù Ngoại trưởng Lloyd Axworthy thích dùng thuật ngữ thay thế là “chính sách đối ngoại chọn lọc” (selective foreign policy) hơn là “ngoại giao chuyên biệt”, song ông đã nêu ra những lĩnh vực chuyên biệt như quyền con người, kiến tạo hòa bình và giao tiếp quốc tế như là trọng tâm mà chính sách đối ngoại của Canađa nên hướng đến.
Những năm cuối thập niên 1990, các học giả Canađa và Ôxtrâylia đóng vai trò quan trọng trong việc lý thuyết hóa và phát triển nội hàm của khái niệm này. Khuôn khổ ngoại giao chuyên biệt do Andrew Cooper và cộng sự phát triển trong cuốn sách Niche diplomacy: Middle Powers After the Cold War (Ngoại giao chuyên biệt: Quốc gia tầm trung sau Chiến tranh lạnh) xuất bản năm 1997 hướng sự chú ý khỏi những cách tiếp cận cấu trúc đơn thuần trong quan hệ quốc tế và nhấn mạnh những nguồn tác nhân thay thế mở đường cho vai trò của các quốc gia tầm trung sau sự kết thúc của trật tự hai cực. Chiến tranh lạnh chấm dứt đánh dấu sự khởi đầu của một kỷ nguyên mới tập trung vào an ninh con người (Liên hợp quốc năm 1994) và đề cao chủ nghĩa quốc tế nhằm giải quyết những nguy cơ phi truyền thống như nghèo đói, vi phạm quyền con người, chủ nghĩa khủng bố, và suy thoái môi trường. Những vấn đề mới nổi này tạo điều kiện cho các nước vừa và nhỏ thể hiện vai trò của mình với nền ngoại giao chuyên biệt.
Mặc dù chỉ được sử dụng phổ biến sau Chiến tranh lạnh nhưng nền tảng của ngoại giao chuyên biệt đã bắt đầu hình thành và phát triển từ sau năm 1945, khởi nguồn với thuyết chức năng (functionalism) trong quan hệ quốc tế. Thuyết chức năng nổi lên sau Chiến tranh thế giới thứ hai cho rằng, trách nhiệm trong những lĩnh vực chọn lọc của tổ chức quốc tế phải tương xứng với những gánh nặng đảm nhiệm. Những trách nhiệm này đến lượt nó phân biệt vị thế của những nước này với các chủ thể nhỏ hơn. Nói cách khác, vị thế của một nước trong những diễn đàn ra quyết định cụ thể dựa trên lợi ích chuyên môn hóa và kinh nghiệm liên quan đến sứ mạng nhiệm vụ.
Lợi ích của việc vận dụng thuyết chức năng nằm ở hai phương diện. Về mặt biểu tượng, cách tiếp cận này cung cấp cho các nước vừa và nhỏ vị thế gia tăng trong hệ thống quốc tế (thường là với lợi ích lan tỏa đáng kể về vị thế thể chế). Về mặt công cụ, nó cung cấp khả năng tạo dựng một vai trò xây dựng theo một phong cách khác biệt so với các nước lớn. Như Cooper và Momani đã nhận xét, các nước nhỏ có thể “đôi lúc tận dụng vị thế độc đáo của họ trong chính trị khu vực và quốc tế để có tác động đáng kể trong các vấn đề thế giới” và từ đó “tối đa hóa việc sử dụng hiệu quả những khả năng của họ trong khi nguồn lực hạn chế”[27]. Giống như những loài sinh vật ngoài tự nhiên hay các công ty hoạt động trong môi trường kinh doanh, họ “xác định và lấp chỗ trống hẹp dựa trên nền tảng chọn lọc thông qua sự khôn khéo và thực thi chính sách”[28], chuyển hóa vị thế vốn bất lợi cho họ trên trường quốc tế so với các nước lớn. Trong bối cảnh sau Chiến tranh lạnh, một nền chính trị quốc tế xuất hiện với sự nổi lên của những vấn đề riêng lẻ, trong đó các nước có chuyên môn có thể gây ảnh hưởng ở mức độ lớn hơn đến những kết quả thuộc những vấn đề đó. Bằng cách thực thi ngoại giao chuyên biệt, các nước vừa và nhỏ “hướng sự chú ý đến những lĩnh vực nơi có mức độ nguồn lực cao và những phẩm chất danh tiếng”[29], từ đó thúc đẩy một định hướng chức năng trong việc thực thi các chương trình nghị sự chính sách đối ngoại[30].
Thuyết chức năng hợp pháp hóa việc áp dụng các thế mạnh và kỹ năng theo vấn đề cụ thể mà từng nước sở hữu. Ngoại giao chuyên biệt dựa trên ý niệm về lợi thế ngoại giao so sánh vốn theo chủ nghĩa Tân Tự do rằng “các nước nên tập trung vào những hàng hóa và dịch vụ mà họ có thể sản xuất ra với chi phí rẻ nhất”. Trong ngoại giao chuyên biệt, những giả định của thuyết Tân Tự do được hòa lẫn với quan điểm thuyết Hiện thực, đó là “tối đa hóa tác động”, gợi nhắc đến Hans Morgenthau trong tác phẩm Politics Among Nations (Chính trị giữa các dân tộc), cổ súy cho một chính sách đối ngoại duy lý vốn “giảm thiểu rủi ro và tối đa hóa lợi ích”[31]. Điều này cũng tương đồng với chiến lược marketing trong kinh doanh. Những công ty nhỏ có thể bảo đảm chỗ đứng của họ trên thị trường bằng cách xác định một lĩnh vực chuyên sâu đặc thù. Sự tương đồng trong cả hai trường hợp đó là lĩnh vực chuyên sâu này cần phải mang lại “lợi nhuận” và đáng để theo đuổi. Ngoài ra, cũng cần phải có nguồn lực thích đáng[32].
Khả năng tạo ra “lợi nhuận” của nền ngoại giao một nước chủ yếu phụ thuộc vào việc tuyển chọn kỹ càng những sản phẩm chính sách để phát triển cũng như việc nắm bắt chính xác bối cảnh chính trị và “thị hiếu” của ”thị trường” toàn cầu. Theo cách tính toán này, các lập trường chính sách không hiệu quả là vô ích. Có một điểm đáng chú ý trong định nghĩa của Evans là cụm từ “đáng có”, vốn ám chỉ không chỉ là “lợi nhuận” bình thường mà còn là những “lợi nhuận” có ý nghĩa. Để theo đuổi những mục tiêu “đáng có”, cần phải làm hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích chung toàn cầu mang tính “phổ quát”, vượt ra ngoài lợi ích quốc gia vị kỷ. Đôi khi một nước cũng có thể tạo danh tiếng quốc tế trong việc làm những điều tốt đẹp, nói những lời tốt đẹp, xây dựng hình ảnh tốt đẹp và thậm chí được sự ghi nhận từ nước khác như những “công dân toàn cầu mẫu mực” (good international citizen). Một nước có thể được biết đến, ngưỡng mộ và khen ngợi vì sự “tử tế” của họ – điều mà bản thân nó cũng trở thành một dạng “chuyên biệt” (niche)[33]. Do đó, sự kết hợp giữa tư tưởng Hiện thực và Tự do nằm ở trung tâm của chiến lược ngoại giao chuyên biệt cả ở phương diện lý luận lẫn thực tiễn.
2.2. Đặc điểm và công cụ của ngoại giao chuyên biệt
Ngoại giao chuyên biệt, mặc dù cũng thường được vận dụng bởi các nước nhỏ, nhưng trên thực tế lại được triển khai hiệu quả nhất bởi các quốc gia tầm trung – những nước có đủ năng lực và vị thế để đóng vai trò nổi bật trên trường quốc tế, song lại không đủ mạnh để áp đặt các lập trường và giải pháp của họ[34]. Andrew Cooper cho rằng, việc xếp các quốc gia tầm trung thành một dạng nước riêng biệt trong thứ bậc các quốc gia không phải tùy vào việc tự định danh của họ mà dựa trên thực tế là nhóm chủ thể này can dự vào một dạng thức hoạt động đặc thù là “ngoại giao chuyên biệt”[35]. Các quốc gia tầm trung bị hạn chế trong những lĩnh vực mà họ có thể phát triển bằng một loạt các yếu tố nảy sinh từ địa lý, kinh tế và tính chất của các cấu trúc xã hội và chính trị của họ. Ngoại giao chuyên biệt trở nên phổ biến một phần bởi việc các nước này không thể “tập trung nguồn lực cần thiết để tiến hành chính sách đối ngoại trong bối cảnh một chiến lược lớn toàn cầu”[36].
Do nguồn lực có hạn so với các nước lớn nhưng vẫn đáng kể so với các nước nhỏ, các quốc gia tầm trung có thể thể hiện vai trò trong chính trị quốc tế bằng cách tập trung vào các vấn đề quốc tế mới nổi và thiết thực. Do vậy, sự tích cực của các nước tầm trung được giải thích không chỉ như là các phương tiện nhằm vượt qua những khiếm khuyết về sức mạnh vật chất so với các nước khác mà bằng cách phát triển những chiến lược can dự ngoại giao, bao gồm việc xác định các “lĩnh vực chuyên biệt” để hành động và vận dụng các nguồn lực sức mạnh mềm như khả năng kỹ thuật và giao tiếp hiệu quả. Joseph Nye liên hệ những chiến lược chính sách đối ngoại cụ thể của các nước vừa và nhỏ liên quan đến việc tập trung nguồn lực của họ vào những dự án ngoại giao cụ thể với tác động tiềm năng đến việc xây dựng hình ảnh chính trị[37]. Chỉ có sự chuyên môn hóa mới cho phép tiếng nói của họ được lắng nghe trong dàn hợp xướng quyền lực quốc tế, do sự yếu kém tương đối của họ về ảnh hưởng kinh tế và quân sự. Theo đó, các nước vừa và nhỏ phát triển khả năng trong các lĩnh vực ngoại giao chuyên biệt, khiến cho năng lực kỹ thuật của họ được các chủ thể khác trên trường quốc tế công nhận.
Về cơ bản, sự can dự chủ động và tích cực của các nước vừa và nhỏ mang tính chọn lọc và thường là một phần của nỗ lực tập thể. Như một tác giả đã mô tả về lĩnh vực marketing chuyên biệt: Từ “chuyên biệt” (niche) gợi ý về một điều gì đó nhỏ và có thể quản lý được, một lĩnh vực mà trong đó bạn có thể xây dựng doanh nghiệp của bạn, tránh nhiều rủi ro mà có thể chờ đợi bạn ở một dự án tham vọng. Trong chính sách đối ngoại, ngoại giao chuyên biệt bao hàm một mô thức đặc thù của quản trị dựa trên kỹ năng ý tưởng, lãnh đạo chuyên môn hướng dẫn xây dựng liên kết nhằm tạo ra động lực chính trị xung quanh một nhóm vấn đề cụ thể. Ngoài ra, ngoại giao chuyên biệt đòi hỏi một “danh tiếng tốt về sự thân ái, trách nhiệm và tài xử trí”[38].
Một đặc điểm trung tâm trong nền ngoại giao của các quốc gia tầm trung là sự can dự với quản trị toàn cầu trong các lĩnh vực chuyên biệt mà họ có thể dẫn dắt và định hình các chương trình nghị sự cũng như đóng góp vào sự phát triển các năng lực trong quản trị toàn cầu, điển hình là trong các thể chế đa phương. Theo lý thuyết quan hệ quốc tế truyền thống, các nước lớn lập ra các thể chế quốc tế nhưng sự duy trì và phát triển của những thể chế đó tùy thuộc vào sự tương đồng lợi ích giữa các chủ thể, đó là dư địa của vai trò các quốc gia tầm trung có thể phát triển. Những lĩnh vực, vấn đề mà các nước tầm trung đã đưa ra những sáng kiến quan trọng bao gồm: gìn giữ hòa bình, cấm phổ biến vũ khí hạt nhân, trật tự kinh tế quốc tế, xóa giãn nợ, cấm mìn sát thương, xây dựng thể chế, ngăn ngừa xung đột, quyền con người, viện trợ nghèo đói và phát triển bền vững – những vấn đề không trực tiếp liên quan đến lợi ích quan trọng của các nước lớn. Vai trò đó của các nước tầm trung một phần xuất phát từ nhận thức về những quan ngại chính đáng của họ trong vấn đề an ninh con người. Sự phát triển ý tưởng chính cho an ninh con người đã mở ra những cơ hội cho các sáng kiến của các nước vừa và nhỏ ở những lĩnh vực mà trước đây được cho là thuộc phạm vi chủ yếu của các nước lớn.
Các quốc gia tầm trung cũng tận dụng uy tín của họ như là những “công dân tốt toàn cầu”. Như Robert Cox (năm 1989) đã nhận xét, “các quốc gia tầm trung… không giống như các nước lớn, họ không bị nghi ngờ có ý đồ thống trị và bởi vì họ có nguồn lực đủ để cho phép họ hiệu quả về mặt chức năng”[39]. Tương tự, Cooper cho rằng quốc gia tầm trung có một vai trò đặc biệt trong việc cung cấp dẫn dắt ý tưởng và kỹ thuật trong các lĩnh vực chuyên biệt, nơi họ thể hiện một mô thức nghệ thuật quản trị đặc thù nhấn mạnh vào xây dựng liên kết và hợp tác. Họ cũng thích nghi trên cơ sở chọn lọc vai trò xúc tác (tập trung vào việc tạo ra năng lượng chính trị xung quanh một vấn đề cụ thể) và điều phối. Thậm chí, khi không được xem là quốc gia tầm trung xét về khía cạnh sức mạnh quân sự, vật chất hay địa vị quốc tế[40], họ đôi khi có thể đóng vai trò quan trọng như người trung gian, nước cung cấp viện trợ chủ yếu hoặc những cách thức khác. Lưu ý rằng, những nước lớn cũng có thể phát triển ngoại giao chuyên biệt và những khả năng đặc thù khác. Điểm khác biệt ở đây là các nước lớn, không giống các nước vừa và nhỏ, thiếu sự cần thiết lẫn động cơ để thực thi ngoại giao chuyên biệt. Các nước lớn thường có thể gây ảnh hưởng cũng như áp đặt quyền lực trên phạm vi rộng. Tuy nhiên, đôi khi họ thất bại và phải tôn trọng những chủ thể khác – với ít sức mạnh hơn nhưng nhiều lợi thế hơn[41].
Từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai đến nay, các quốc gia tầm trung đã đạt được sự tự chủ tương đối để can dự vào ngoại giao chuyên biệt ở cấp độ toàn cầu như: ủng hộ quyền con người, thúc đẩy hòa bình, xóa đói giảm nghèo, chống lại việc phổ biến hạt nhân và ủng hộ hành động toàn cầu chống biến đổi khí hậu[42]. Các quốc gia tầm trung sở hữu những khả năng kỹ thuật và tài chính (bộ máy chính sách mạnh, nguồn lực tài chính, khả năng quân sự…) ở mức vừa phải. Do đó, họ phù hợp để đóng vai trò dẫn dắt, điều phối trong lĩnh vực an ninh phi truyền thống (và an ninh con người), phi quân sự như biến đổi khí hậu, kinh tế, nhân khẩu, vốn là những vấn đề chính trị tầm thấp (low politics) so với những vấn đề chính trị tầm cao (high politics) như kiểm soát vũ khí và cân bằng chiến lược.
Động lực cho những dạng thức ngoại giao chuyên biệt khác nhau nằm ở hành vi ngoại giao của nước vừa và nhỏ, vốn có nền tảng quy chuẩn nhấn mạnh vào kỹ năng ngoại giao và chuyên môn kỹ thuật. Các quốc gia tầm trung có thể thành công trong việc tạo ra sự thay đổi do kỹ năng ngoại giao cũng như khả năng xác lập một vị thế đáng tin cậy trên trường quốc tế của họ, điều giúp họ có thể hành động như những người dẫn dắt đạo lý và tri thức. Các nước tầm trung cũng thường có đội ngũ ngoại giao lành nghề, được thể chế hóa và có khả năng phổ biến các ý tưởng và mục tiêu chính sách đối ngoại thông qua mạng lưới các phái đoàn ngoại giao rộng lớn[43].
Kết nối mạng lưới (networking) là một khâu quan trọng trong thực thi ngoại giao chuyên biệt. Cũng giống như trong kinh doanh và các hoạt động khác, để có một lĩnh vực chuyên biệt trong ngoại giao đòi hỏi cần có sự công nhận rộng rãi của những chủ thể khác. Việc tạo ra và duy trì một lĩnh vực chuyên biệt trong một thế giới toàn cầu hóa cạnh tranh bao gồm các thực thể đi tìm kiếm sự chú ý và vị thế đòi hỏi cần phải đánh bóng tên tuổi. Do đó, các nước vừa và nhỏ cần nỗ lực xây dựng thương hiệu quốc gia thông qua các hoạt động ngoại giao công chúng ở tầm quốc tế và khu vực, sự vận động trực tiếp của các quan chức và các nhà ngoại giao… trong việc thu hút sự phối hợp và ủng hộ của thế giới[44].
Những đặc điểm khác của ngoại giao chuyên biệt bao gồm: tập trung vào củng cố sự đồng thuận, hợp tác về một vấn đề chuyên biệt và đóng vai trò như là cầu nối, trung gian hòa giải, xúc tác, điều phối hay dẫn dắt. Dạng hoạt động này nhấn mạnh nhiều vào xây dựng thể chế cùng kỹ năng quản lý, dù là mang tính chất chính thức hoặc không chính thức. Ngoại giao chuyên biệt được hiểu như là một chiến lược nhằm đạt được những mục tiêu chính sách cụ thể nhưng không tách biệt khỏi những nguyên tắc định hướng. Xác định các lĩnh vực chuyên sâu và xây dựng các mạng lưới trong những vấn đề này là quan trọng để thực thi thành công ngoại giao chuyên biệt. Để làm được điều đó, các quốc gia tầm trung cần phải tăng cường khả năng định hình sáng tạo các ý tưởng chính sách và nuôi dưỡng một mạng lưới chính sách với các tổ chức quốc tế. Ngoại giao chuyên biệt của các quốc gia tầm trung không cần kiến thức khoa học vĩ đại hoặc những nguồn lực lớn để xây dựng mạng lưới. Thay vào đó, tập trung vào một vấn đề cụ thể và xây dựng một mạng lưới quốc tế là điều quan trọng. Ví dụ, Canađa đã phối hợp với Liên hợp quốc để gửi và đào tạo các lực lượng gìn giữ hòa bình. Trong khi đó Na Uy và Thụy Điển có danh tiếng tốt trên thế giới trong việc thực thi các giá trị và quy chuẩn toàn cầu. Mêhicô thúc đẩy mô hình “tăng trưởng xanh”, còn Hàn Quốc tìm cách đóng vai trò đổi mới sáng tạo trong việc tăng cường tính hiệu quả của phát triển và kết hợp các chính sách môi trường với tăng trưởng kinh tế để tạo thành mô hình phát triển dựa trên tăng trưởng bền vững tự thân (self-sustaining growth)[45]. Với việc gia tăng các vấn đề an ninh phi truyền thống, các quốc gia tầm trung và thậm chí là các nước nhỏ có thể đóng vai trò sáng tạo trong những lĩnh vực liên quan như cứu trợ thiên tai, cứu trợ tị nạn và những lĩnh vực chuyên biệt khác[46].
Trong những vấn đề chuyên biệt này, các quốc gia tầm trung có thể đóng vai trò: (i) xúc tác (catalyst) thông qua các sáng kiến ngoại giao; (ii) vai trò điều phối, dẫn dắt (facilitator) thông qua xây dựng các chương trình nghị sự, xây dựng đồng thuận, xây dựng lòng tin; và (iii) vai trò quản lý (manager) thông qua hỗ trợ xây dựng thể chế đa phương[47]. Vai trò xúc tác cung cấp năng lượng tri thức và chính trị để đưa ra những sáng kiến và dẫn dắt, tập hợp sự ủng hộ. Nước đóng vai trò xúc tác sẽ dẫn dắt việc tập hợp đà ngoại giao để giải quyết một vấn đề quốc tế cụ thể. Vai trò điều phối tập trung vào việc thiết lập chương trình nghị sự trong những vấn đề cụ thể và tham gia vào một số hình thức hoạt động mang tính hiệp hội, cộng tác và liên minh/liên kết. Nước điều phối tham gia các hoạt động hợp tác nhằm định hình chương trình nghị sự và đạt được thỏa thuận quốc tế. Vai trò quản lý nhấn mạnh việc xây dựng thể chế, tạo ra các tổ chức và thể chế chính thức, phát triển những công ước hay quy chuẩn quốc tế. Một nước quản lý đóng vai trò trung tâm trong việc xây dựng thể chế, cho dù điều này diễn ra trong các cơ chế quốc tế chính thức hoặc các công ước và quy chuẩn quốc tế và thực thi ngoại giao xây dựng lòng tin nhằm phá vỡ thế bế tắc[48].
Quốc gia tầm trung trong khi triển khai nền ngoại giao chuyên biệt thể hiện những vai trò lãnh đạo điển hình. Ví dụ như Canađa, Ôxtrâylia và Hàn Quốc là những ví dụ về quốc gia tầm trung tận dụng ngoại giao chuyên biệt để tăng cường vị thế quốc tế thông qua việc đảm nhận vai trò lãnh đạo trong những lĩnh vực chuyên sâu, mới nổi của chính trị quốc tế như giải quyết biến đổi khí hậu toàn cầu, chống phổ biến hạt nhân, cấm mìn sát thương, xóa nợ và viện trợ cho các nước nghèo, thúc đẩy an ninh con người, thiết lập trật tự kinh tế mới,… – những vấn đề vốn được cho là không trực tiếp liên quan đến lợi ích sống còn của các nước lớn. Trong những vấn đề này, các quốc gia tầm trung có thể thiết lập và tác động đến chương trình nghị sự quốc tế, tập hợp lực lượng, và thậm chí là thách thức bá quyền của các nước lớn. Trên thực tế, trái với dự đoán của các nhà Hiện thực, vốn cho rằng các quốc gia tầm trung sẽ theo đuôi các nước lớn trong các vấn đề an ninh toàn cầu, các quốc gia tầm trung đã thực thi một cách độc lập sự lãnh đạo trong việc phổ biến chương trình nghị sự an ninh con người.
Tóm lại, các nước vận dụng ngoại giao chuyên biệt thực thi một loạt các hoạt động ngoại giao nhằm mang lại những phần thưởng vật chất và phi vật chất như cơ hội thương mại, vị thế và uy tín quốc tế. Đối với các quốc gia tầm trung, sự đầu tư này dựa trên khả năng sáng tạo, chuyên môn kỹ thuật và các hoạt động ngoại giao chuyên biệt theo lôgích của cách tiếp cận chức năng là tập trung thế mạnh và kỹ năng vào những vấn đề cụ thể trong những lĩnh vực mà họ có nguồn lực lớn hoặc phẩm chất, danh tiếng[49].
2.3. Thực tiễn ngoại giao chuyên biệt của một số quốc gia
Trường hợp Canađa
Là một quốc gia tầm trung phát triển, sự kết hợp giữa quyền lực mềm và xây dựng liên kết với nhiều chủ thể khác định hình tầm nhìn của Canađa về nền ngoại giao mới, nơi mà những kết quả tốt đạt được bằng “những ý tưởng tốt và nguồn lực tập trung phù hợp”. Andrew Cooper cho rằng, Canađa gặp phải vấn đề cân bằng giữa khả năng và cam kết, do đó thay vì phát triển nền ngoại giao phân tán thì nên áp dụng cách tiếp cận chuyên biệt, lựa chọn. Ngoại giao chuyên biệt dựa trên tiền đề là trong bối cảnh hạn chế tài chính, Canađa phải đưa ra những lựa chọn khó khăn nhằm duy trì uy tín cho chính sách đối ngoại của mình. Theo Cooper, Canađa phải duy lý, lựa chọn khôn khéo và đầu tư vào những lĩnh vực mà nước này có lợi thế so sánh. Chính sách đối ngoại phải mang tính hiệu quả và Canađa phải chọn những vấn đề mà mình có “tác động tối đa”. Đầu tiên là lựa chọn vấn đề, bao gồm những lĩnh vực như quyền phụ nữ, an ninh toàn diện, cải cách các thể chế tài chính, bảo vệ các tài nguyên thiên nhiên và xây dựng hòa bình[50]. Potter nhấn mạnh thêm, tầm quan trọng của quyền lực mềm, dựa trên tri thức và ý tưởng hơn là sử dụng vũ lực và ông gắn quyền lực mềm với công nghệ thông tin và “việc thúc đẩy trụ cột văn hóa trong chương trình nghị sự chính sách đối ngoại”. Potter cũng tập trung vào giao tiếp quốc tế và di cư quốc tế như những lĩnh vực đáng để Canađa đầu tư chuyên biệt hóa[51]. Canađa đã lồng ghép những vấn đề này trong những thể chế đa phương mà họ tham gia như Liên hợp quốc cũng như Khối Thịnh vượng chung và Cộng đồng Pháp ngữ. Rõ ràng nhất, nước này đã đi tiên phong trong lĩnh vực gìn giữ hòa bình. Canađa cũng nổi tiếng vì đã dẫn dắt nỗ lực quốc tế nhằm cấm mìn sát thương – hay còn gọi là Tiến trình Ottawa. Canađa cũng là nước viện trợ chủ yếu cho các nước đang phát triển, bao gồm những nước nghèo nhất.
Trường hợp Na Uy
Là một nước tầm trung tách biệt khỏi trung tâm châu Âu, có dân số ít nhưng giàu có do nguồn dầu mỏ, Na Uy đã tự định vị mình trên trường quốc tế với ngoại giao trung gian hòa giải và ngoại giao nhân đạo. Tuy nhiên, Na Uy không có đủ nguồn lực “cây gậy và củ cà rốt” để tạo sức ép với các bên nhằm đi đến một giải pháp cho xung đột mà Na Uy cần nguồn lực của các đối tác và các tổ chức khác. Điều này thúc đẩy Na Uy tìm ra lĩnh vực chuyên biệt phù hợp trong tiến trình ngoại giao vốn đòi hỏi kỹ năng và tài trí. Na Uy chọn lựa các lĩnh vực chuyên biệt tốt dựa trên những lợi ích được xác định phù hợp với khả năng. Na Uy rất thành công trong nỗ lực kiến tạo hòa bình thế giới với vai trò trung gian hòa giải tích cực và tự quảng bá thương hiệu “Thủ đô hòa bình của thế giới”. Cho đến nay, đáng kể nhất trong những nỗ lực thúc đẩy hòa bình thế giới của Na Uy là việc mang lại hòa bình cho Trung Đông – hay còn gọi là Tiến trình Oslo, ngoài ra Na Uy còn tổ chức các cuộc đối thoại hòa bình giữa chính quyền Philíppin và phiến quân miền Nam, giữa Crôatia và Nam Tư, giữa chính quyền Côlômbia và phong trào nổi loạn FARC. Na Uy cũng gửi quân gìn giữ hòa bình đến đảo Síp, Xômali và Xuđăng. Các nhà đàm phán Na Uy cũng đã tiến hành nhiều nỗ lực từ năm 1998 đến 2002 nhằm xúc tiến một thỏa thuận chia sẻ quyền lực giữa chính quyền Xri Lanca và lực lượng Những con hổ giải phóng Tamil. Việc tiến hành trao Giải thưởng Nobel hòa bình hằng năm cũng góp phần xây dựng thương hiệu quốc gia cho Na Uy như là một nước tích cực kiến tạo hòa bình.
Ngoài ra, Na Uy cũng nổi tiếng là nước viện trợ hào phóng cho các nước nghèo. Tỷ lệ đóng góp cho viện trợ tính theo phần trăm thu nhập quốc dân của nước này ở mức cao nhất trên thế giới. Mark Leonard và Andrew Small nhận xét: “Na Uy chỉ đứng thứ 115 về diện tích trên thế giới nhưng nước này đang dẫn dắt thế giới như là một cường quốc nhân đạo, vượt xa tất cả các nước khác xét về sự đóng góp của nước này cho viện trợ nước ngoài, vai trò trong gìn giữ hòa bình và các tiến trình hòa bình cũng như sự cam kết của Na Uy đối với việc phát triển những dạng thức mới cho quản trị toàn cầu. Sự cam kết này không chỉ bó hẹp trong những hoạt động của Chính phủ Na Uy mà còn thấm nhuần trong mỗi một khía cạnh của xã hội Na Uy, từ các tổ chức phi chính phủ và các doanh nghiệp cho đến những người dân bình thường”[52].
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, ngay cả khi được thực thi bởi chính phủ của một quốc gia tầm trung lâu đời như Canađa hay một nước nhỏ hơn nhưng giàu có như Na Uy, chính sách đối ngoại của một nước thường không thể phát triển nếu như không chú tâm đến mô thức hiện tại và nhất là những sự chuyển dịch trong thế cân bằng quyền lực ở cấp độ địa phương, khu vực và toàn cầu. Một phần thành công của nền ngoại giao chuyên biệt của Canađa là do mối quan hệ đặc biệt của nước này với Mỹ. Trong khi đó, các nhà lãnh đạo Na Uy đã giữ được thế trung lập trong quan hệ giữa Mỹ và EU (Na Uy là thành viên của NATO nhưng không phải là thành viên của EU) và cân bằng tốt giữa hai nhóm vấn đề khác nhau là cân bằng quan hệ nước lớn và theo đuổi chương trình nghị sự nhân quyền – phát triển kinh tế – giải quyết xung đột vốn thường dẫn Na Uy theo hướng xung đột tiềm tàng với ưu tiên chính sách của Mỹ. Ngoài ra, còn phải kể đến sự kết nối mạng lưới của hai nước này. Canađa và Na Uy, mặc dù ở hai châu lục khác nhau và cũng khác nhau về tầm vóc, lại có sự tương đồng đáng kể trong lĩnh vực ngoại giao chuyên biệt. Hai nước thường phối hợp trong các sự kiện quốc tế, cả ở cấp song phương lẫn các kênh đa phương chính thức và phi chính thức, là những “người cùng chí hướng” trong cách tiếp cận chung đối với các vấn đề toàn cầu và khu vực.
Trường hợp Xingapo
Xingapo tuy là nước nhỏ về địa lý, dân số nhưng có tiềm lực kinh tế và vị thế quốc tế của một quốc gia tầm trung ở khu vực, ghi nhiều dấu ấn với ngoại giao chuyên biệt tập trung vào lĩnh vực nguồn nước và nỗ lực nhân đạo. Xingapo do điều kiện địa lý đặc thù của mình trước đây phải dựa vào nguồn cung nước sinh hoạt từ Malaixia. Tuy nhiên, Xingapo (thông qua hợp tác với Ixraen) không những đã nỗ lực phát triển chuyên môn về khai thác nguồn nước đến mức đủ tự cấp mà nhờ chuyên môn sâu về kỹ thuật công nghệ nước cũng như kinh nghiệm trong quản lý nguồn nước đô thị ngày nay còn trở thành một trong những nhà lãnh đạo quốc tế trong những vấn đề về nguồn nước. Trong thời gian qua, Xingapo đã chuyển giao kinh nghiệm, hỗ trợ kỹ thuật và tập huấn cho các nước khác (Ấn Độ, Môritani) cũng như trợ giúp nhân đạo bằng hình thức hỗ trợ phát triển các hệ thống quản lý nước cho các nước đang phát triển là thành viên của Tổ chức Y tế thế giới (WHO) chưa có hệ thống quản lý nước ổn định hay vừa trải qua thiên tai lũ lụt (Campuchia, Thái Lan)[53]. Tháng 3/2012, Xingapo được chọn là trung tâm điều phối của WHO về vấn đề nước uống an toàn và quản lý nước đô thị tích hợp. Theo đó, Xingapo đóng vai trò là trung tâm nghiên cứu chính sách khu vực của WHO về các quan ngại liên quan như các vấn đề điều phối, cấu trúc ngành công nghiệp nước và giá nước. Xingapo cũng tiến hành các hoạt động tăng cường năng lực và tập huấn cho các nước thành viên WHO, nhất là các nước Đông Nam Á và Tây Thái Bình Dương[54]. Ngoại giao “nước”, do đó đã góp phần không nhỏ trong việc xây dựng hình ảnh quốc gia cũng như sức mạnh mềm của Xingapo. Gần đây, Xingapo cũng đi tiên phong trong cách mạng công nghiệp 4.0 với quá trình chuyển đổi số và phát triển kinh tế số mạnh mẽ, có nhiều sáng kiến về xây dựng đô thị thông minh ở khu vực.
Từ kinh nghiệm của Canađa, Na Uy và Xingapo, có thể thấy, dù lựa chọn áp dụng chiến lược nào thì các nước này đều cố gắng xây dựng nền ngoại giao chuyên biệt dựa trên những lĩnh vực thế mạnh cũng như phục vụ lợi ích toàn cầu (global good), có nghĩa là không chỉ làm lợi cho nước mình mà còn cho nhân loại. Việc xây dựng thương hiệu ngoại giao quốc gia hướng đến việc đóng góp cho thế giới trở nên tốt đẹp hơn, được chấp nhận rộng rãi trong và ngoài nước, có cơ hội thành công nhiều hơn nếu như được hỗ trợ với đầy đủ nhân lực và vật lực.
Ngoài ra, cũng cần lưu ý để giữ được một sự chuyên biệt quốc gia đặc thù trong một thời gian dài ngày càng khó khăn hơn, nhất là khi cấu trúc chính trị hiện tại thay đổi sau Chiến tranh lạnh, tác động của toàn cầu hóa cũng như sự cạnh tranh của các nước khác. Như thuyết Tiến hóa của Darwin, những lĩnh vực chuyên biệt cũ mất đi và những nhân tố mới xuất hiện, do vậy các nước cần phải thường xuyên thích nghi, nếu không sẽ bị đào thải, mất vai trò.
3. Ngoại giao chuyên biệt: Hướng đi, ưu tiên mới của ngoại giao Việt Nam đến năm 2030
Nhân dịp kỷ niệm 90 năm ngày thành lập Đảng Cộng sản Việt Nam (ngày 03/02/2020), Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng nhận định “đất nước ta chưa bao giờ có được cơ đồ, tiềm lực, uy tín và vị thế như ngày nay”[55]. Sau hơn ba thập kỷ đổi mới và hội nhập quốc tế, có thể nói, Việt Nam đã vươn lên trở thành quốc gia tầm trung (hay cường quốc hạng trung) trong quan hệ quốc tế xét theo ba tiêu chí năng lực, chính sách và sự công nhận của quốc tế [56].
Về năng lực hay sức mạnh (định lượng), Việt Nam tuy còn thua kém nhiều mặt và phải nỗ lực rất lớn nếu so với nhóm cường quốc và tầm trung dẫn đầu, song không thua kém, thậm chí vượt trội nhiều nước nhỏ và tầm trung khác trên một số phương diện. Ví dụ, Việt Nam xếp thứ 68 về diện tích, 15 về dân số, 46 về quy mô nền kinh tế, các chỉ số phát triển kinh tế – xã hội tích cực, được cộng đồng quốc tế đánh giá cao. Ngân hàng Thế giới đánh giá Việt Nam đã phát triển vượt bậc từ một trong những quốc gia nghèo nhất trên thế giới trở thành quốc gia thu nhập trung bình thấp, với GDP đầu người đạt khoảng 2.800 USD năm 2019, hơn 45 triệu người thoát nghèo; là một trong những nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng cao và năng động nhất trong khu vực (dao động trong khoảng 5,25-7,08%, liên tục từ năm 2012 đến 2019); Chỉ số Vốn con người (HCI) xếp thứ 48/157 quốc gia và vùng lãnh thổ và đứng thứ hai ở ASEAN, chỉ sau Xingapo[57], Chỉ số Phát triển con người (HDI) là 0,63 thuộc nhóm cao của thế giới, Chỉ số năng lực cạnh tranh toàn cầu (GCI) xếp thứ 67/141 quốc gia và nền kinh tế. Về sức mạnh quốc phòng, theo Global Firepower, Việt Nam xếp thứ 23/137 quốc gia và vùng lãnh thổ năm 2019[58], được đánh giá là một trong những quốc gia có sức mạnh quân sự hàng đầu khu vực, nhất là Đông Nam Á.
Về chính sách (hay chức năng, hành vi), từ tư duy, đường lối đến triển khai đối ngoại của Việt Nam trong hơn ba thập kỷ qua đều thể hiện rõ nét chiều hướng chính sách của một quốc gia tầm trung. Đó là sự kết hợp biện chứng giữa nguyên tắc độc lập, tự chủ và chủ trương đa dạng hóa, đa phương hóa, cân bằng động và linh hoạt trong quan hệ với các đối tác; là sự phát triển tiệm tiến từ phương châm muốn là bạn, đối tác tin cậy đến thành viên có trách nhiệm, đóng góp vào nỗ lực chung giải quyết các thách thức toàn cầu, tức là trở thành “công dân tốt” của cộng đồng quốc tế; là sự chuyển dịch từ hội nhập kinh tế sang hội nhập quốc tế sâu rộng, toàn diện, chủ động, tích cực, gắn liền với sự nâng tầm của đối ngoại đa phương, từ người chủ yếu chấp nhận luật chơi trở thành người góp phần định hình luật chơi của hệ thống quốc tế, vươn lên đóng vai trò nòng cốt, dẫn dắt, hòa giải tại các diễn đàn đa phương, khu vực quan trọng. Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 10/4/2013 của Bộ Chính trị về hội nhập quốc tế, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII và Chỉ thị số 25-CT/TW ngày 08/8/2018 của Ban Bí thư về đẩy mạnh và nâng tầm đối ngoại đa phương đến năm 2030 là những văn bản định hướng lớn về chiều hướng phát triển đó. Như vậy, với Việt Nam, việc định vị quốc gia tầm trung không có hàm ý về ứng xử theo thứ bậc sức mạnh, quyền lực, mà chủ yếu là hàm ý chính sách theo hướng tự tin, chủ động, tích cực hơn trong mở rộng không gian, cơ hội đối ngoại để trở thành “công dân tốt” trong quan hệ quốc tế, qua đó phục vụ hiệu quả nhất lợi ích quốc gia – dân tộc trong bối cảnh mới. Chủ trương, đường lối, chính sách đó cũng góp phần tạo nên bản sắc đối ngoại Việt Nam[59].
Về sự công nhận quốc tế (hay vị thế, uy tín quốc tế), với đường lối đối ngoại nói trên, vị thế quốc gia tầm trung của Việt Nam ngày càng được quốc tế công nhận rộng rãi. Việt Nam hiện có quan hệ ngoại giao với hầu như tất cả các nước thành viên Liên hợp quốc (189/193); xác lập khuôn khổ quan hệ với tất cả 5 nước Ủy viên thường trực Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc trong tổng số 16 Đối tác chiến lược, 14 Đối tác toàn diện[60]; là thành viên của hơn 70 tổ chức/diễn đàn khu vực, toàn cầu; nền kinh tế có độ mở lớn, hội nhập sâu rộng với khu vực, thế giới, có quan hệ thương mại với 230 thị trường, trong đó có FTA với 60 nền kinh tế, là điểm đến ngày càng hấp dẫn, an toàn, đáng tin cậy cho các nhà đầu tư, khách du lịch quốc tế.
Xét chiều hướng phát triển thế và lực tổng thể cũng như định hướng đối ngoại của Việt Nam đến năm 2030 mang những đặc thù của một quốc gia tầm trung, qua khung phân tích lý thuyết và một số trường hợp kinh nghiệm thực tiễn của quốc tế nêu ở trên, có thể thấy ngoại giao chuyên biệt cần và phải là hướng đi, ưu tiên mới của ngoại giao Việt Nam đến năm 2030 (và xa hơn trong thế kỷ XXI), góp phần hoạch định, triển khai hiệu quả Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2021-2030 và Chiến lược đối ngoại đến năm 2030.
Đề xuất ưu tiên và đầu tư nhiều hơn cho ngoại giao chuyên biệt nên được hiểu là sự bổ trợ, nâng tầm và tăng tính hiệu quả cho ngoại giao Việt Nam nói riêng và đối ngoại Việt Nam nói chung trong thời gian tới. Thực tiễn chính sách và hoạt động đối ngoại của Việt Nam thời gian qua được thiết kế và triển khai theo trục chủ thể (đối ngoại Đảng, ngoại giao Nhà nước, đối ngoại Quốc hội, đối ngoại Nhân dân), theo các nhóm đối tác (láng giềng, khu vực, nước lớn, bạn bè truyền thống và các đối tác khác, đối ngoại đa phương), theo khuôn khổ (đối tác chiến lược, đối tác toàn diện, đối tác chiến lược theo lĩnh vực), theo trụ cột nội dung (ngoại giao chính trị, ngoại giao kinh tế, ngoại giao văn hóa). Việc đi sâu vào một chủ đề/vấn đề/lĩnh vực (nhất là về phát triển) hay phương thức chuyên biệt, cụ thể, phù hợp với thế mạnh và lợi ích của Việt Nam đã có một số tiền lệ và bước đầu thử nghiệm, nhưng chủ yếu đặt trong tổng thể quan hệ với một số đối tác và tại một số diễn đàn đa phương mà chưa trở thành một định hướng đối ngoại chung mang tính hệ thống, xuyên suốt, được triển khai đồng bộ, rộng khắp với nhiều đối tác, tại nhiều diễn đàn, tạo nên hiệu ứng tổng thể, phục vụ hiệu quả lợi ích của đất nước ngoại giao chuyên biệt trước hết là sự đề cao vai trò tích cực, chủ động, tiên phong của ngành ngoại giao trong tìm tòi cách làm mới có chọn lọc, trọng tâm, trọng điểm, chọn chủ đề, phương thức, lĩnh vực mới phù hợp với lợi ích, thế mạnh quốc gia và xu thế của quốc tế để tối ưu hóa nguồn lực có hạn và phục vụ hiệu quả nhất lợi ích quốc gia – dân tộc, đặc biệt là lợi ích phát triển.
Ngoại giao chuyên biệt như một phương thức và công cụ sẽ mang lại nhiều lợi ích về chiến lược, an ninh, phát triển và vị thế cho một nước tầm trung như Việt Nam. Cụ thể:
Thứ nhất, góp phần định hình, làm phong phú thêm bản sắc đối ngoại của Việt Nam với tầm vóc của một quốc gia tầm trung trong khu vực và trên thế giới, là thành viên tích cực, có trách nhiệm, là “công dân tốt” của cộng đồng quốc tế, không chỉ quan tâm đến lợi ích của mình mà còn quan tâm, phối hợp, giúp đỡ các nước khác trong khả năng phù hợp.
Thứ hai, thúc đẩy hợp tác trong các vấn đề phi chính trị, ít nhạy cảm, giúp mở rộng không gian, dư địa chiến lược (trong đó có mở rộng mạng lưới hợp tác giữa các quốc gia tầm trung với nhau trong bối cảnh sức ép do cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn gia tăng), qua đó tăng cường xây dựng lòng tin, đan xen lợi ích với các đối tác, vừa duy trì được khả năng độc lập, tự chủ, vừa đẩy mạnh đa dạng hóa, đa phương hóa, phát huy vai trò, vị thế quốc tế của đất nước. Do đó, ngoại giao chuyên biệt đòi hỏi đáp ứng hai đặc tính cơ bản là lồng ghép chính sách (giữa đối ngoại và các lĩnh vực chuyên ngành) và phối hợp triển khai (giữa Bộ Ngoại giao, các cơ quan đại diện và các bộ, ngành, doanh nghiệp, địa phương).
Thứ ba, góp phần đẩy mạnh hội nhập quốc tế sâu rộng, hiệu quả hơn nữa theo tinh thần ngoại giao phục vụ phát triển, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương chọn lựa và thúc đẩy hợp tác quốc tế trong các lĩnh vực/vấn đề phù hợp, qua đó thu hút, tranh thủ tối đa mọi nguồn lực bên ngoài để tiếp tục thúc đẩy công cuộc đổi mới, cải cách, nâng cao sức mạnh tổng hợp của đất nước.
Thứ tư, cụ thể hóa triển khai chủ trương đẩy mạnh, nâng tầm đối ngoại đa phương đến năm 2030, phát huy vai trò nòng cốt, dẫn dắt, hòa giải tại các cơ chế đa phương có tầm quan trọng chiến lược với Việt Nam (trong đó có ASEAN), thông qua các sáng kiến, nỗ lực hợp tác trong những vấn đề/lĩnh vực cụ thể phù hợp với lợi ích, thế mạnh của ta và được khu vực, quốc tế quan tâm, nhất là các thách thức an ninh phi truyền thống, các vấn đề toàn cầu; đa dạng hóa các liên kết, hợp tác theo vấn đề/lĩnh vực cụ thể với các nước cùng lợi ích/quan điểm (like-minded), nhất là các nước nhỏ và tầm trung khác, góp phần thúc đẩy chủ nghĩa đa phương, dân chủ hóa quan hệ quốc tế, xây dựng trật tự dựa trên luật lệ, luật pháp quốc tế.
Thứ năm, muốn triển khai hiệu quả “ngoại giao chuyên biệt” đòi hỏi phải nâng cao năng lực thể chế, sự phối hợp liên ngành (toàn chính phủ) và nguồn nhân lực công tác đối ngoại ở trong nước, đặc biệt là phát huy vai trò cầu nối, xúc tác, song hành của mạng lưới các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài, tăng cường đào tạo đội ngũ cán bộ ngoại giao chính quy, hiện đại, được trang bị kiến thức tổng hợp, đa ngành và các kỹ năng phù hợp.
Bài viết trích từ cuốn sách Ngoại giao chuyên biệt: Hướng đi, ưu tiên mới của Ngoại giao Việt Nam đến năm 2030 do TS. Vũ Lê Thái Hoàng chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Sự thật ấn hành tháng 9/2020.
————-
[1]. Theo Robert Keohane, nước nhỏ/yếu thường có ba đặc tính: (i) cần sự hỗ trợ từ bên ngoài để bảo đảm an ninh; (ii) có tình trạng an ninh không vững chắc và rủi ro do sai lầm chính sách là rất lớn; (iii) lãnh đạo các nước nhỏ/yếu coi những bất lợi, yếu điểm của họ là cố hữu.
Robert Keohane: “Lillitputians’ Dilemmas: Small states in International Politics”, International Organization, Vol.23 (Spring), 1969, p.293.
[2]. Robert Rothstein: Alliances and Small powers, Columbia University Press, New York, 1968, p.29.
[3]. Shannon Tow: “Southeast Asia in the Sino-US strategic balance”, Contemporary Southeast Asia, Vol.26, No.3, 2004, p.439.
[4]. Phát biểu của Ngoại trưởng Xingapo Shanmugam, ngày 05/3/2014. Truy cập tại www. mfa.gov.sg/content/mfa/media_centre/ press_room/pr/2014/201403/press_20140305.html.
Trong cuộc phỏng vấn của Gideon Rachman, báo Financial Times, tại London (Anh) Thủ tướng Xingapo Lý Hiển Long khi bình luận về tác động của cuộc khủng hoảng ở Ucraina đã đúc kết: “Do chúng tôi là nước nhỏ nên chúng tôi dựa vào luật pháp, điều ước và thỏa thuận quốc tế, cũng như tính thiêng liêng của những văn kiện đó, và nếu những văn kiện đó bị xem thường hay phớt lờ thì lúc đó chúng tôi sẽ gặp rắc rối to”. Gideon Rachman: “Lunch with the FT: Lee Hsien Loong”, Financial Times ngày 11/4/2014.
[5]. Robert Rothstein: Alliances and Small powers, Ibid, p.29.
[6]. Chủ nghĩa Thể chế Tân Tự do cho rằng, tổ chức và thể chế quốc tế ngày càng có vai trò lớn trong đời sống chính trị quốc tế vì: (i) Tổ chức quốc tế đặt ra luật lệ (rules), quy định quy chuẩn hành vi (norms) có tính ràng buộc cao đối với tất cả các nước thành viên; (ii) Tổ chức quốc tế với các thủ tục (procedure), quá trình ra quyết định có sự tham dự của tất cả các thành viên cũng như có sự minh bạch (transparency) tương đối do luật lệ quy định đã tạo sức mạnh pháp lý dần thay thế ý chí của các nước lớn; (iii) Các nước đều muốn duy trì các tổ chức quốc tế, bởi vì chúng giúp giảm chi phí giao dịch (transaction costs), tăng cường thông tin về các thành viên, từ đó giúp nâng cao tính minh bạch về chính sách và hành vi của các thành viên, làm trọng tài trong trường hợp có tranh chấp giữa các thành viên.
Xem thêm Robert Keohane: After Hegemony, Princeton University Press, Princeton, 1984; Stephan Krasner: Structural Cause and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables, Cornell University Press, New York, 1983; Robert Payne: Democratizing Global Politics, Westview Press, Boulder, 2006; Heikki Patomaki: Problems of Democratizing Global Governance, Oxford University Press, New York, 2006.
[7], 3. Robert Keohane & Joseph S. Nye, Jr.: “Power and Interdependence in the Information Age”, Foreign Affairs, Sep/Oct, 1998, p.31, 35-37.
[8]. Robert Keohane: “Lillitputians’ Dilemmas: Small states in International Politics”, International Organization, Ibid, pp.296-297.
[9]. Trong khi đó, nhìn chung, chủ nghĩa Tân Hiện thực hoài nghi về vai trò, giá trị của thể chế quốc tế và luật pháp quốc tế trong việc giải quyết các vấn đề an ninh, điều tiết cân bằng quyền lực giữa các nước lớn và là chỗ dựa bảo đảm an ninh cho các nước nhỏ/yếu; thể chế quốc tế chỉ là sự lựa chọn chính sách bổ trợ cho chính sách cân bằng quyền lực của các nước.
Xem thêm Amitav Acharya: “Realism, Institutionalism, and the Asian Economic Crisis”, Contemporary Southeast Asia, Vol.21, No.1 (April), 1999, pp.1-29; Leszek Buszynski: “Realism, Institutionalism, and Philippine security”, Asian Survey, Vol.42, No.3, 2002, pp.483-501.
[10]. Chỉ số do Trung Quốc đưa ra để đo sức mạnh tổng hợp một quốc gia, trong đó kết hợp các chỉ số về sức mạnh cứng (như quân sự) và sức mạnh mềm (như kinh tế, văn hóa).
[11]. “Toàn chính phủ” ở đây được các nước gọi theo nhiều cách khác nhau, chẳng hạn “chính phủ hợp nhất” (joined-up government), “chính phủ kết nối” (connected government, networked government) hay thậm chí là “gắn kết chính sách” (policy coherence), “quản lý theo chiều ngang” (horizontal management)… Song dù tên gọi như thế nào, các cách tiếp cận đó vẫn có cùng một nội hàm, mà theo các chuyên gia của Ôxtrâylia, chính là việc “các cơ quan công quyền phối hợp chặt chẽ và thường xuyên nhằm đạt được mục tiêu chung. Phương cách phối hợp có thể là chính thức hoặc không chính thức và tập trung vào xây dựng chính sách, quản lý chương trình hay cung cấp dịch vụ”. Trong lĩnh vực đối ngoại, xuất phát từ thực tế là ranh giới giữa các vấn đề đối nội và đối ngoại, giữa các vấn đề chính trị -ngoại giao với kinh tế và các vấn đề khác trở nên mờ nhạt, nên cách tiếp cận liên ngành, toàn chính phủ trong đối ngoại là cần thiết để bảo đảm sự điều phối và hợp tác hiệu quả giữa các ngành, các cấp. Xem “Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia’s Priority Challenges”, Australian Public Service Commission, 2004, p.4.
[12]. Từ năm 2004, Suzanne Nossel (lúc đó là Phó Đại sứ Mỹ tại Liên hợp quốc) đã dùng thuật ngữ này làm nhan đề cho một bài báo trên Tạp chí Foreign Affairs để chỉ trích chính sách đối ngoại Tân Bảo thủ của Tổng thống G.W. Bush. Tuy nhiên, cựu Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Joseph Nye mới là người đầu tiên xây dựng, phát triển nội hàm của thuật ngữ này trong mạch lập luận về “sức mạnh mềm” (soft power) gây tiếng vang lớn từ đầu thập niên 1990 đến nay. “Sức mạnh thông minh” thường được giải thích khá linh hoạt theo hai khía cạnh không được tách bạch rõ ràng, đó là (i) việc sử dụng, kết hợp sức mạnh một cách thông minh, khôn ngoan nhất, hoặc/và (ii) một dạng sức mạnh mới được tạo ra từ sự kết hợp hiệu quả giữa sức mạnh cứng và sức mạnh mềm của một quốc gia. Cách hiểu thứ nhất chủ yếu liên quan tới việc hoạch định chính sách nhằm khai thác tối đa sức mạnh vật chất (cứng) và phi vật chất (mềm) của một quốc gia để đạt mục tiêu chính sách ở mức tối đa với chi phí tối thiểu. Cách hiểu thứ hai cho rằng sức mạnh thông minh là dạng sức mạnh có được do kết hợp từ sức mạnh cứng và mềm. Bên cạnh đó, khái niệm “sức mạnh thông minh” còn thể hiện tinh thần thực tiễn khi thường được vận dụng trong bối cảnh không thuận lợi về thế và lực của quốc gia. Đây được coi là “phiên bản mới” của cách tiếp cận sức mạnh mềm dựa trên lôgích của chủ nghĩa Hiện thực. Sức mạnh mềm theo cách giải thích của Joseph Nye thực chất mang tinh thần của chủ nghĩa Tự do, vì vậy “sức mạnh thông minh” chính là sự pha trộn, kết hợp giữa hai trường phái Tự do và Hiện thực.
[13]. Giữa hai khái niệm “thế” và “lực” có mối quan hệ biện chứng, hữu cơ và thậm chí “chồng lấn” trong cách tiếp cận của cả phương Tây và phương Đông. “Lực” là nền tảng của “thế”, nhưng trong “lực” cũng có một phần của “thế” và “thế” đến lượt nó cũng sẽ tác động nhất định đến “lực” tùy vào “chất lượng” hoạch định và triển khai chính sách của từng quốc gia. Sự khác biệt cơ bản giữa “thế” và “lực” chính là tính thời điểm và tính bối cảnh mà một quốc gia hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại của mình, từ đó dẫn đến mối quan hệ mang tính chuyển hóa giữa “thế” và “lực” theo 4 tình huống: (i) thế và lực đều mạnh; (ii) thế mạnh nhưng lực yếu; (iii) thế yếu nhưng lực mạnh; và (iv) thế và lực đều yếu. Dĩ nhiên, việc xác định mạnh hay yếu chỉ mang tính tương đối, tùy thuộc vào đối tượng và phạm vi (địa lý) để so sánh tại từng thời điểm cụ thể.
[14]. Daniel Flemes: “Emerging Middle Powers Soft Balancing Strategy: State and Perspectives of the IBSA-Dialogue Forum”, Working Paper, German Institute of Global and Area Studies, No.57, 8/2007, p.4.
[15]. Robert O.Keohane: “Lilliputians’ Dilemmas: Small States in International Politics”, Ibid, p.298.
[16]. Andrew Cooper, Richard Higgott & Kim Nossal: Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order, Vancouver, 1993, p.19.
[17]. Robert Cox: “Middlepowermanship: Japan and the future of the world order” in Robert Cox, Siclair & Timothy: Approaches to world order, Cambridge, 1996, p.245.
[18]. Daniel Flemes: “Emerging Middle Powers’ Soft Balancing Strategy: State and Perspectives of the IBSA-Dialogue Forum”, Working Paper, German Institute of Global and Area Studies, No.57, 8/2007, pp. 4-5.
[19]. Một số quan điểm thiểu số khác còn đặt tên cho nhóm quốc gia không lớn, không nhỏ này là các “cường quốc tương lai” (would-be great powers) hay “quốc gia trung gian” (intermediate states).
[20]. Martin Wright: “Power politics”, in Hedley Bull: Classical Theories of International Relations, London, 1978; Oyvind Osterud: “Regional great powers”, in Iver Neumann: Regional great powers in international politics, Basingstoke, 1992; Samuel Huntingon: “The lonely superpower”, Foreign Affairs, 78, Vol.2, 1999.
[21]. Gareth Evans & Bruce Grant: Australia’s Foreign Relations in the world of the 1990’s, Melbourne University Press, Melbourne, 1995.
[22]. Ronald Behringer: “Middle power leadership on human security”, bài tham luận tại hội nghị thường niên của Hội khoa học chính trị Canađa tại Halifax, Nova Scotia, tháng 5/2003.
[23]. Về phương diện này, có thể thấy ASEAN là một dạng cường quốc tầm trung đặc biệt với vai trò trung tâm của mình trong cấu trúc hợp tác khu vực ở Đông Á.
[24]. Daniel Flemes: “Emerging Middle Powers’ Soft Balancing Strategy: State and Perspectives of the IBSA-Dialogue Forum”, Ibid, p.12.
[25]. Gareth Evans & Bruce Grant: Australia’s Foreign Relations in the world of the 1990s, Ibid, p.323.
[26]. Andrew F. Cooper: Niche diplomacy: Middle Powers After the Cold War, (Palgrave Macmillan, New York, 1997), p.6.
[27]. Xem Andrew F. Cooper & Bessma Momani: “Qatar and expanded contours of small state diplomacy”, The International Spectator, 46.3, 2011, pp.113-128.
[28]. Andrew F. Cooper: Niche Diplomacy: Middle Powers After the Cold War, Ibid, p.5.
[29]. Andrew F. Cooper: Niche Diplomac: Middle Powers After the Cold War, Ibid, p.3.
[30]. Truy cập tại http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-73292019000100212&script=sci_arttext.
[31]. Xem Andrew F. Cooper: Niche Diplomacy: Middle Powers After the Cold War, Ibid.
[32]. Hocking, Brian: “Finding Your Niche: Australia and the Trials of Middle-Powerdom”, Niche Diplomacy, Palgrave Macmillan, London, 1997, p.137.
[33]. Melissen, Jan: The new public diplomacy: Middle powers and soft power, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2005.
[34]. Xem Vũ Lê Thái Hoàng và Lê Linh Lan: “Vai trò của ngoại giao đa phương trong chính sách đối ngoại của quốc gia tầm trung: Trường hợp của Inđônêxia”, Tạp chí Nghiên cứu quốc tế, 97, 6/2014, tr.87-116.
[35]. Xem Andrew F. Cooper: Niche Diplomacy: Middle Powers After the Cold War, Ibid.
[36]. Xem Alden, Chris & Marco Antonio Vieira: “The new diplomacy of the South: South Africa, Brazil, India and trilateralism”, Third world quarterly, 26.7, 2005, pp.10-78.
[37]. Gareth Evans & Bruce Grant: Australia’s Foreign Relations in the World of the 1990s, Ibid, p.323.
[38]. Xem Taulbee, James Larry, Ann Kelleher & Peter C. Grosvenor: “Lesser States and Niche Diplomacy”, Norway’s Peace Policy, Palgrave Macmillan, New York, 2014, pp.1-22.
[39]. Xem Robert W. Cox: “Middlepowermanship, Japan, and future world order”, International Journal, 44.4, 1989, pp.823-862.
[40]. Xem Henrikson Alan K.: ”Niche diplomacy in the world public arena: The global ‘corners’ of Canada and Norway”, The new public diplomacy, Palgrave Macmillan, London, 2005, pp.67-87.
[41]. Xem Andrew Cooper: Niche Diplomacy: Middle Powers After the Cold War, Ibid.
[42]. Andrew F. Cooper: Niche Diplomacy: Middle Powers After the Cold War, Ibid, p.21.
[43]. Truy cập tại https://www.britannica.com/topic/middle-power# ref1231331.
[44]. Henrikson, Alan K: “Niche diplomacy in the world public arena: The global ‘corners’ of Canada and Norway”, Ibid, p.71.
[45]. Andrew F. Cooper: Niche diplomacy: Middle Powers After the Cold War, Springer, 2016.
[46]. Lee Sook Jong: Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century, Springer, 2016.
[47]. Xem Vũ Lê Thái Hoàng và Lê Linh Lan: “Vai trò của ngoại giao đa phương trong chính sách đối ngoại của quốc gia tầm trung: Trường hợp của Inđônêxia”, Tlđd, tr.87-116.
[48]. Andrew F. Cooper, Richard A. Higgott & Kim Richard Nossal: Relocating middle powers: Australia and Canada in a changing world order, Ibid, p.242.
[49]. Xem Andrew F. Cooper: Niche Diplomacy: Middle Powers After the Cold War, Ibid.
[50]. Xem Andrew Cooper: “In search of niches: Saying “yes” and saying “no” in Canada’s international relations”, Canadian Foreign Policy Journal, 3.3, 1995, pp.1-13.
[51]. Xem Evan H. Potter: “Niche diplomacy as Canadian foreign policy”, International Journal, 52.1, 1997, pp.25-38.
[52]. Mark Leonard & Andrew Small: “Norwegian public diplomacy”, The Foreign Policy Centre, London, 2003.
[53]. Truy cập tại https://mothership.sg/2018/06/singapore-water-niche-diplomacy/.
[54]. Truy cập tại https://www.eastasiaforum.org/2013/01/31/ singapore- niche-diplomacy-through-water-expertise/.
[55]. Xem Trần Bình: “Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng: Đất nước ta chưa bao giờ có được cơ đồ, tiềm lực, uy tín và vị thế như ngày nay”, Tlđd.
[56]. Xem Lê Đình Tĩnh: “Mục tiêu cường quốc tầm trung và viễn cảnh ngoại giao Việt Nam sau năm 2030”, Tạp chí Nghiên cứu quốc tế, 2 (113), tháng 6/2018, tr.22-53; Lê Hồng Hiệp: “Đến lúc Việt Nam định vị mình là ‘cường quốc hạng trung’”, Vietnamnet, ngày 17/8/2018.
[57]. Truy cập tại https://www.worldbank.org/vi/country/vietnam/ overview.
[58]. Truy cập tại https://globalfirepower.com/countries-listings.asp, truy cập ngày 10/5/2020.
[59]. Xem Lê Đình Tĩnh: “Mục tiêu cường quốc tầm trung và viễn cảnh ngoại giao Việt Nam sau năm 2030”, Tlđd, tr.47-48.
[60]. Nhandan.com.vn/tin-tuc-sư-kien-ngoai-giao-viet-nam-75-nam-dong-hanh-cung-dan-toc-614495, truy cập ngày 12/9/2020.
