Tác giả: Phan Thị Lan Hương[1] & Đặng Ngọc Huyền[2]
Tóm tắt: Hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam là một trong những hoạt động có tính chất quốc tế quan trọng được đề cập trong Nghị định số 56/2020/NĐ-CP ngày 25/5/2020 của Chính phủ về quản lí và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài. Bài viết đánh giá thực trạng hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc qua một số dự án luật điển hình, qua đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động này, hướng tới mục tiêu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và hội nhập quốc tế.
Hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc (LHQ) trong xây dựng pháp luật (legal techinical assistance) là một cấu phần chính của các chương trình viện trợ đa phương và song phương1. Hoạt động này nhằm mục đích phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật đang được xây dựng ở các nước đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Hoạt động này nhằm mục đích phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật đang được xây dựng ở các nước đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Hoạt động này bao gồm ba trụ cột cơ bản: 1) hỗ trợ kĩ thuật về xây dựng, soạn thảo các luật và quy định cơ bản; 2) hỗ trợ phát triển các hệ thống cho các cơ quan thi hành pháp luật nhằm đảm bảo thực thi các luật và quy định đã ban hành; 3) hỗ trợ phát triển nguồn nhân lực thực thi pháp luật[3].
Ở Việt Nam, hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên LHQ được đề cập cụ thể tại Nghị định số 56/2020/NĐ-CP ngày 25/5/2020 của Chính phủ về quản lí và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài: “Dự án hỗ trợ kĩ thuật là dự án có mục tiêu hỗ trợ công tác nghiên cứu chính sách, thể chế, chuyên môn, nghiệp vụ, tăng cường năng lực thông qua các hoạt động như cung cấp chuyên gia trong nước và quốc tế, đào tạo, tư liệu và tài liệu, tham quan khảo sát, hội thảo trong và ngoài nước, hỗ trợ một số trang thiết bị, xây dựng mô hình trình diễn. Dự án hỗ trợ kĩ thuật bao gồm dự án hỗ trợ kĩ thuật độc lập và dự án hỗ trợ kĩ thuật để chuẩn bị dự án đầu tư” (khoản 10 Điều 3). Nhờ đó, các tổ chức thành viên của LHQ góp phần hỗ trợ nhà nước Việt Nam hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia dựa trên các thông lệ quốc tế, nâng cao năng lực thực thi các công ước quốc tế mà Việt Nam đã kí kết và đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên. Những cách thức hỗ trợ kĩ thuật pháp lí phổ biến của các tổ chức thành viên này bao gồm: thực hiện các đánh giá chính sách và pháp luật hiện hành của Việt Nam nhằm đề xuất sáng kiến và khuyến nghị sửa đổi, hoàn thiện pháp luật; nâng cao năng lực cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật trong cơ quan nhà nước về các vấn đề chính sách và pháp luật; tư vấn về các vấn đề cần phải giải quyết ở cấp độ chính sách, chiến lược một cách khách quan, độc lập với các cơ quan nhà nước – chủ thể hoạch định và ban hành chính sách và pháp luật.
1. Hoạt động hỗ trợ kĩ thuật trong xây dựng pháp luật của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc tại Việt Nam
Ngày 20/9/1977, Việt Nam chính thức trở thành thành viên thứ 149 của LHQ – tổ chức đa phương toàn cầu lớn nhất thế giới. Sự kiện này là bước ngoặt cho sự phát triển nền ngoại giao Việt Nam. Sau khi tham gia LHQ, Việt Nam đã tranh thủ được sự đồng tình và ủng hộ của các nước thành viên để Đại hội đồng LHQ khoá 32 thông qua Nghị quyết 32/2 kêu gọi các nước, các tổ chức quốc tế viện trợ, giúp đỡ Việt Nam tái thiết sau chiến tranh. Thông qua việc cung cấp các nguồn viện trợ từ các quỹ nằm trong các chương trình phát triển của LHQ, LHQ đã tạo điều kiện thuận lợi cho Việt Nam củng cố môi trường hoà bình, an ninh, hồi phục và xây dựng cơ sở sản xuất mới, thúc đẩy tiến bộ khoa học kĩ thuật, tăng cường năng lực phát triển, hội nhập quốc tế sâu rộng và nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Một trong những hoạt động thiết thực để góp phần thực hiện những mục tiêu trên là các tổ chức thành viên LHQ đã tham gia hỗ trợ kĩ thuật pháp lí bao gồm tham vấn và đóng góp các khuyến nghị trong quá trình cải cách và xây dựng pháp luật trong nước phù hợp với các Công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, tạo hành lang pháp lí hiệu quả để bảo vệ lợi ích chính đáng của Nhà nước Việt Nam khi hội nhập quốc tế, thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội. Điều này hoàn toàn phù hợp với tư tưởng chủ đạo của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật chuyển đổi và hội nhập của nước ta giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2012: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trên cơ sở phát huy nội lực, chủ động hội nhập quốc tế; thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” (Điều 15 Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Đồng thời, sự tham gia của tổ chức LHQ trong xây dựng pháp luật cũng dựa trên đường lối đối ngoại đa phương của Đảng từ Đại hội XI (năm 2011): “Thực hiện nhất quán đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, hoà bình, hợp tác và phát triển; đa phương hoá, đa dạng hoá quan hệ, chủ động và tích cực hội nhập quốc tế; Việt Nam là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách nhiệm trong cộng đồng quốc tế… Tham gia các cơ chế hợp tác chính trị, an ninh song phương và đa phương vì lợi ích quốc gia trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế, Hiến chương LHQ…”[4]. Dễ nhận thấy, kể từ năm 2002, yếu tố “hội nhập quốc tế” bắt đầu được chú trọng, theo đó pháp luật Việt Nam dần tiệm cận với các thông lệ quốc tế. Chính vì vậy, dù Việt Nam đã nhận viện trợ của các tổ chức quốc tế LHQ từ năm 1997 và gia nhập các công ước quốc tế từ năm 1981[5] nhưng phải từ năm 2002, sự tham gia hỗ trợ kĩ thuật các tổ chức quốc tế LHQ đối với quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam mới bắt đầu có dấu ấn. Các tổ chức này đã đầu tư đáng kể cho Chính phủ Việt Nam về các hạng mục phát triển xã hội, tập trung trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, chăm sóc, bảo vệ bà mẹ và trẻ em, dân số và kế hoạch hoá gia đình. Năm 2012, Vụ Thống kê dân số và lao động, Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành ấn phẩm “Tổng điều tra dân số và nhà ở Việt Nam năm 2009: Mức sinh và mức chết ở Việt Nam: thực trạng, xu hướng và những khác biệt” hướng tới Chương trình dân số sức khoẻ sinh sản của Việt Nam dưới sự trợ giúp kĩ thuật và tài chính của Quỹ Dân số LHQ (UNFPA). Đây là một trong những đóng góp đầu tiên của một tổ chức thành viên LHQ trong việc xây dựng chính sách ở Việt Nam, phục vụ công tác kế hoạch hoá gia đình cho sự phát triển của đất nước.
Đến năm 2013, hệ thống pháp luật Việt Nam đã có những bước tiến nhất định với sự ra đời của Hiến pháp năm 2013. Theo đó, pháp luật Việt Nam được xây dựng và hoàn thiện theo hướng phục vụ mục tiêu kiến tạo phát triển, tạo dựng hành lang pháp lí an toàn cho phát triển và hội nhập sâu rộng với khu vực và thế giới cả về kinh tế, chính trị và văn hoá: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, phát huy nội lực, hội nhập, hợp tác quốc tế, gắn kết chặt chẽ với phát triển văn hoá, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” (Điều 50 Hiến pháp năm 2013)[6]. Trên tinh thần đó, Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng (năm 2016) định hướng công tác đối ngoại đa phương cũng nhấn mạnh “chủ động tham gia và phát huy vai trò tại các cơ chế đa phương, đặc biệt là ASEAN và Liên hợp quốc”[7] càng thể hiện vai trò quan trọng của LHQ trong việc hỗ trợ Việt Nam về nguồn lực để xây dựng năng lực, chuyển giao tri thức. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng nghiêm túc thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững của LHQ và lồng ghép các mục tiêu đó vào chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, hài hoà với các khuôn khổ hợp tác kí kết với LHQ theo từng thời kì. Trong giai đoạn mới này, nhờ sự đóng góp các khuyến nghị của các tổ chức thành viên LHQ, Việt Nam cũng đã sửa đổi hàng loạt văn bản pháp luật quan trọng như Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Trẻ em năm 2016, Luật Trợ giúp pháp lí năm 2017, Bộ luật Lao động năm 2019, Luật Thanh niên năm 2020… có nhiều điểm mới, tiến bộ và phù hợp với thông lệ quốc tế. Nổi bật hơn, với mục tiêu hiến định mới về tiếp tục bảo đảm và thúc đẩy tốt hơn nữa quyền con người, Việt Nam mở cơ hội cho các tổ chức thành viên LHQ đóng góp các chính sách về các chủ đề như bình đẳng giới, bảo vệ trẻ em, người khuyết tật, người lao động nhằm hướng tới thay đổi các văn bản pháp luật liên quan các nhóm quyền của nhóm dễ tổn thương trong xã hội…
2. Đánh giá thực trạng hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc ở Việt Nam trong xây dựng pháp luật
2.1. Các hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc tại Việt Nam
LHQ ở Việt Nam có 11 chương trình và quỹ trực thuộc, có 19 tổ chức chuyên môn và tổ chức liên chính phủ gắn với LHQ. UNDP là một trong các tổ chức có quan hệ hợp tác lâu dài với Việt Nam. Quan hệ hợp tác này được chia thành ba giai đoạn, bao gồm: 1) hỗ trợ tái thiết đất nước và chuyển giao công nghệ từ năm 1977 đến giữa thập kỉ 1980; 2) Hỗ trợ thực hiện tiến trình đổi mới và mở cửa từ giữa thập kỉ 1980 đến giữa thập kỉ 1990; 3) Thúc đẩy cải cách thể chế, xóa đói giảm nghèo và phát triển bền vững từ giữa thập kỉ 1990 đến nay.[8] Liên quan đến các hoạt động hỗ trợ kĩ thuật trong xây dựng pháp luật, UNDP đã có nhiều hoạt động trong xây dựng khung pháp luật kinh tế thông qua việc tổ chức nghiên cứu chuyên đề, cung cấp chuyên gia tư vấn pháp luật quốc tế, tổ chức toạ đàm. Các hoạt động này đã góp phần giúp Việt Nam xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật trong lĩnh vực kinh tế đồng bộ, toàn diện, minh bạch hơn và có tính khả thi cao hơn, ví dụ như Luật Ngân sách, Luật Thương mại, Luật Khoáng sản, Luật Đầu tư.[9]
Qua các chương trình, dự án hỗ trợ kĩ thuật của mình, UNDP đóng góp đáng kể vào quá trình xây dựng và thực hiện chính sách đổi mới, nhất là trong các lĩnh vực kinh tế, pháp luật, hành chính, xây dựng kế hoạch phát triển tổng thể cho nhiều ngành, địa phương và tích cực hỗ trợ công cuộc xoá đói giảm nghèo ở nước ta, đặc biệt là trong việc huy động viện trợ, giúp Chính phủ điều phối viện trợ, hội nhập khu vực, thế giới và một số lĩnh vực cải cách thể chế nhạy cảm bao gồm việc phát triển khuôn khổ pháp lí và cải cách hành chính[10]. Ngoài ra, các tổ chức như Quỹ Phát triển Phụ nữ của Liên hợp quốc (UN Women), Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) cũng là những tổ chức thành viên LHQ có vai trò quan trọng phối hợp cùng UNDP để hỗ trợ quá trình xây dựng
Luật Bình đẳng giới, Luật Phòng chống bạo lực gia đình, Luật Người khuyết tật, Luật Trẻ em, Bộ luật Lao động, Bộ luật Hình sự, Luật Xử lí vi phạm hành chính, Luật Người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Những cách thức hỗ trợ kĩ thuật phổ biến của các tổ chức thành viên này là:
– Thực hiện các đánh giá chính sách và pháp luật hiện hành của Việt Nam nhằm đề xuất sáng kiến và khuyến nghị sửa đổi, hoàn thiện pháp luật.
Hoạt động này thường được thực hiện thông qua việc tổ chức các hội nghị, hội thảo, toạ đàm, nghiên cứu chuyên đề, cung cấp chuyên gia tư vấn pháp luật quốc tế. Thông qua hoạt động đối thoại và trao đổi chuyên môn tại các hội nghị, hội thảo, toạ đàm, các cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan lấy ý kiến có thêm thông tin từ các chuyên gia trong, ngoài nước, đại diện các tổ chức thành viên LHQ để nghiên cứu, sửa đổi pháp luật sao cho phù hợp với các công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên đồng thời góp phần bảo đảm thực thi pháp luật.
Đây là hoạt động hỗ trợ kĩ thuật phổ biến, được tiến hành thường xuyên của các tổ chức thành viên LHQ, được xem như một “cầu nối” thuận lợi để chia sẻ tri thức và có sự hiện diện của những người thực thi công vụ (người hoạch định, quyết định chính sách; thực thi chính sách; giám sát, kiểm tra việc thực thi chính sách). Ví dụ: trong khuôn khổ sáng kiến Một LHQ được khởi động từ năm 2006 với Kế hoạch chung hợp tác giữa Việt Nam và LHQ 2017 – 2021, kỉ niệm 30 năm thông qua Công ước về Quyền trẻ em, Hội nghị về Chính sách phát triển toàn trẻ em được tổ chức nhằm tăng cường đối thoại và đẩy mạnh hành động để bảo vệ quyền trẻ em và qua đó đề cao các quyên tắc của quyền trẻ em. Nội dung các thảo luận tại hội nghị nhằm nâng cao nhận thức và thúc đẩy thực hiện hành động tiếp theo để bảo đảm thực hiện quyền của trẻ em[11]. Việc hỗ trợ kĩ thuật thông qua trao đổi chuyên môn với những lãnh đạo trong hệ thống chính trị Việt Nam tại Hội nghị, UNICEF đảm bảo việc lồng ghép bảo vệ quyền trẻ em và các vấn đề liên quan đến trẻ em trong quá trình xây dựng pháp luật, đồng thời giám sát việc bảo vệ và thúc đẩy quyền trẻ em… Nhờ việc tổ chức nhiều hội nghị, hội thảo, toạ đàm tham vấn trong nhiều năm, các tổ chức thành viên LHQ có cơ hội góp ý về mặt kĩ thuật đối với dự thảo Hiến pháp và một số văn bản pháp luật như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Lao động, Luật Giáo dục, Luật Đất đai, Luật Phòng chống HIV/AIDS, Luật Bình đẳng giới, Luật Trợ giúp pháp lí, Luật Điện ảnh, Luật Phòng chống Bạo lực gia đình, Luật Tương trợ tư pháp để có các quy định về bảo vệ quyền trẻ em. Việt Nam đã ban hành Luật Trẻ em năm 2016; Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 quy định về quyền quốc tịch của trẻ em; Luật Bảo hiểm y tế năm 2008 quy định trẻ em dưới 6 tuổi, trẻ em con hộ nghèo, trẻ em dân tộc thiểu số cư trú tại các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được hưởng trợ cấp xã hội được Nhà nước cấp thẻ bảo hiểm y tế; Luật Nuôi con nuôi năm 2010 xác định nguyên tắc giải quyết việc nuôi con nuôi phải tôn trọng quyền của trẻ em; Luật Người khuyết tật năm 2010 quy định chính sách trợ giúp người khuyết tật, trong đó có trẻ em về trợ cấp xã hội, khám chữa bệnh, học văn hoá, học nghề và hoà nhập xã hội; Luật Phòng, chống mua bán người năm 2011 quy định việc bảo vệ trẻ em là nạn nhân của buôn bán người.
– Tư vấn về các vấn đề cần phải giải quyết ở cấp độ chính sách, chiến lược một cách khách quan, độc lập với các cơ quan nhà nước – nơi hoạch định và ban hành chính sách, pháp luật.
Các sản phẩm nghiên cứu độc lập của nhóm tư vấn đến từ tổ chức thành viên LHQ tạo nền tảng cho các đề xuất xây dựng, cải cách pháp luật của các chuyên gia khoa học, nhà làm luật, nhà xây dựng chính sách sau này. Đây là phương cách hỗ trợ kĩ thuật tác động chính sách, pháp luật theo hướng lâu dài, góp phần xây dựng căn cứ khoa học đáng tin cậy để Quốc hội, Chính phủ thông qua, điều chỉnh hoặc bác bỏ các dự án, dự thảo. Ví dụ như UNDP đã thực hiện nhiều dự án xoá đói, giảm nghèo và phát triển con người bền vững ở một số tỉnh nghèo nhất miền Bắc, miền Trung và miền Nam như dự án PRPP về nghiên cứu mô hình giảm nghèo của các đối tác quốc tế ở Việt Nam của UNDP kết hợp với Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội và Chương trình viện trợ quốc tế của Chính phủ Ai-len Iris Aid theo các giai đoạn. Những bài học kinh nghiệm của các dự án này đã được lồng ghép vào Chương trình Mục tiêu quốc gia về xoá đói giảm nghèo và tạo việc làm và Chiến lược Toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo mà UNDP đóng vai trò tư vấn[12]. Thông qua việc chứng minh sự cần thiết của mô hình giảm nghèo, các tổ chức thành viên LHQ đã đề xuất các cấp chính quyền trung ương và địa phương xây dựng các chương trình, đề án làm tiền đề cho hoạt động hỗ trợ kĩ thuật hoàn thiện khung pháp luật có liên quan như Bộ luật Lao động, Luật An sinh xã hội, Luật Việc làm, Luật Giáo dục, Luật Doanh nghiệp… Một ví dụ khác như trong khuôn khổ Chương trình chung Một LHQ và các chương trình toàn cầu khác, ILO phối hợp với Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, Liên minh Hợp tác xã Việt Nam và các tổ chức đối tác khác tại Việt Nam thực hiện nhiều dự án trong lĩnh vực lao động, xã hội, bao gồm: Dự án về thị trường lao động; Chương trình chung của LHQ về bình đẳng giới và nâng cao vị thế của phụ nữ; Dự án hỗ trợ sửa đổi Bộ luật Lao động, Luật Công đoàn và phát triển quan hệ lao động; Dự án việc làm tốt hơn; Dự án thúc đẩy việc làm bền vững cho người khuyết tật; Dự án cải thiện an toàn vệ sinh lao động trong các doanh nghiệp nhỏ; Chương trình chung của LHQ về chính sách xã hội[13]. Việc xây dựng và thực hiện những chương trình tầm chính sách dài hạn, có quy mô lớn mà UNDP và ILO đóng vai trò tư vấn sẽ là một cách hỗ trợ kĩ thuật hướng tới việc điều chỉnh, bổ sung các dự thảo luật như Bộ luật Lao động, Luật Người khuyết tật, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật An sinh xã hội, Luật Người Việt Nam đi lao động ở nước ngoài tác động vào các chế định quan trọng như việc làm, bảo hiểm xã hội, tiền lương tối thiểu.
– Nâng cao năng lực cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật trong cơ quan nhà nước về các vấn đề chính sách và pháp luật.
Thông qua các chương trình tập huấn, báo cáo viên của LHQ là những chuyên gia trong các lĩnh vực sẽ định hướng, tác động vào nhận thức, tư tưởng cho các cán bộ nhà nước (như Văn phòng Quốc hội, Bộ Tư pháp, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao, Bộ Nội vụ và nhiều cơ quan của các tỉnh thành trên cả nước) – những người có vai trò quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành và thực thi pháp luật.
Khác với tổ chức hội nghị, hội thảo, toạ đàm tập trung thảo luận phát triển các nội dung, khía cạnh pháp luật (nâng cao năng lực chính sách), các chương trình tập huấn lại chú trọng phát triển nhận thức, kĩ năng của cán bộ, công chức, viên chức trong quá trình thực thi pháp luật. UN Women, UNDP kết hợp với các cơ quan nhà nước tổ chức các buổi tập huấn chuyên sâu với các chủ đề hướng tới thúc đẩy bình đẳng giới, xoá bỏ định kiến giới, bạo lực giới trong các lĩnh vực đời sống xã hội (trong môi trường gia đình, trong môi trường công sở…) và phòng, chống bạo lực gia đình. Đây là cách thức hỗ trợ kĩ thuật với mục tiêu nâng cao nhận thức của công chúng về bình đẳng nam nữ và nâng cao vị thế của phụ nữ trong đời sống xã hội. Từ những buổi tập huấn chuyên sâu này, phụ nữ nâng cao hiểu biết về quyền và lợi ích hợp pháp của mình cũng như thúc đẩy bản thân nắm bắt các cơ hội phát triển trong mọi lĩnh vực, nhất là lĩnh vực chính trị – được xem là một định kiến giới đặc thù ở Việt Nam. Kết quả cho thấy, tỉ lệ phụ nữ Việt Nam tham chính đã tăng đáng kể qua từng năm. Số nữ uỷ viên Bộ Chính trị và uỷ viên Trung ương Đảng tăng liên tiếp trong 03 nhiệm kì; tỉ lệ nữ Đại biểu Quốc hội khoá XIV tăng 2,3 điểm phần trăm so với khoá XIII và 1 điểm phần trăm so với khoá XII.
Đặc biệt, lần đầu tiên có Chủ tịch Quốc hội là nữ và có 3 nữ uỷ viên Bộ Chính trị. Trong nhiệm kì Quốc hội khóa XV (2021 -2026) có 151 đại biểu là nữ, chiếm tỉ lệ 30,26%, đây là tỉ lệ cao nhất từ Quốc hội khoá VI đến nay[14]. Như vậy, Việt Nam hiện đang đứng thứ 65/162 uốc gia và nằm trong nhóm 1/3 các nước đứng đầu thế giới về tỉ lệ nữ đại biểu Quốc hội[15]. Tỉ lệ phụ nữ tham chính trung bình toàn cầu là 25,5% tính đến ngày 01/6/2021. Tỉ lệ nữ Bộ trưởng (gồm 18 bộ và 04 cơ quan ngang bộ) là 9% (2/22) và tỉ lệ nữ đại biểu Hội đồng nhân dân nhiệm kì 2021 – 2026 là 9%, 29,08% và 28,98 % tương ứng ở cấp tỉnh, huyện và cấp xã[16].
Như vậy, có thể thấy tỉ lệ phụ nữ tham gia vào các cơ quan nhà nước đã được tăng lên, kết quả là phụ nữ đã tham gia hiệu quả hơn vào quá trình xây dựng các văn bản pháp luật và các chính sách có liên quan đến bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Sự tham gia của phụ nữ vào trong quá trình xây dựng pháp luật đã góp phần tăng cường lồng ghép giới trong các văn bản pháp luật, đặc biệt là các văn bản pháp luật có liên quan đến phụ nữ như Luật Bình đẳng giới; Luật Phòng, chống bạo lực gia đình; Luật Hôn nhân và gia đình; Bộ luật Hình sự, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
2.2. Những hạn chế và thách thức đối với hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc tại Việt Nam
Có thể thấy rằng hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên LHQ có ảnh hưởng nhất định đến quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Để được ghi nhận các quan điểm, ý kiến về điều chỉnh, sửa đổi pháp luật trong nước, các tổ chức thành viên LHQ cũng cần tìm hiểu về chế độ chính trị, văn hoá, nguồn lực và quy trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam tại thời điểm hiện tại cũng như vai trò của các tổ chức chính trị, tổ chức xã hội khác để những chính sách, pháp luật đưa ra phù hợp với bối cảnh xã hội Việt Nam, hài hoà lợi ích với các chủ thể khác; qua đó pháp luật được thực thi một cách khả thi nhất và đi vào đời sống của người dân. Qua nhiều năm đóng góp vào quá trình phát triển và nội luật hoá pháp luật quốc gia, hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức quốc tế đã đạt được những thành tựu nhất định như góp phần xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trở nên đồng bộ, toàn diện hơn và phù hợp với các chuẩn mực quốc tế trong thời kì hội nhập. Tuy nhiên, bên cạnh đó hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên LHQ vẫn bộc lộ một số hạn chế và gặp những thách thức như sau:
Thứ nhất, một số đề xuất cải cách pháp luật chưa thực sự phù hợp với điều kiện chính trị, văn hoá, kinh tế xã hội Việt Nam dẫn đến các khuyến nghị và đề xuất sửa đổi một số nội dung văn bản pháp luật chưa được các cơ quan soạn thảo tiếp thu. Ví dụ: UNICEF đã rất nỗ lực tham gia vào quá trình hỗ trợ kĩ thuật pháp lí với mục đích sửa đổi các quy định có liên quan đến trẻ em trong các dự án Luật Trẻ em, Bộ luật Hình sự như đề xuất tăng độ tuổi trẻ em lên đến 18 tuổi hoặc đề xuất việc áp dụng các biện pháp xử lí thay thế đối với trẻ em vi phạm pháp luật[17]. Tuy nhiên, những khuyến nghị này được đánh giá là chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam. Riêng khuyến nghị áp dụng các biện pháp xử lí thay thế đối với trẻ em vi phạm pháp luật mới được nghiên cứu, tiếp thu ở mức độ nhất định. Hay, khuyến nghị của UNDP trong việc sửa đổi điều khoản về hình sự hoá tội làm giàu bất chính trong Bộ luật Hình sự; khuyến nghị thu hồi tài sản không qua thủ tục tố tụng trong để đảm bảo thực thi Công ước về Phòng, chống tham nhũng (UNCAC) mà Việt Nam đang là thành viên, song khuyến nghị này cũng được xem là chưa phù hợp với bối cảnh chính trị-kinh tế của Việt Nam hiện tại[18].
Thứ hai, các tổ chức thành viên LHQ chưa thiết lập được một cơ chế tiêu chuẩn trong việc tổ chức, phối hợp, hợp tác dự án hỗ trợ kĩ thuật để xây dựng pháp luật một cách hiệu quả. Sự tham gia của nhiều tổ chức không cần thiết cùng tham gia hỗ trợ tham vấn, sửa đổi một dự án luật đã dẫn đến sự chồng chéo trong hoạt động triển khai lấy ý kiến góp ý và gây lãng phí về nguồn lực. Ví dụ: trong khuôn khổ Chương trình hợp tác chung Một LHQ giai đoạn 2009 – 2012, Chương trình hợp tác chung nhằm hỗ trợ thực thi Luật Bình đẳng giới năm 2006 và Luật Phòng chống bạo lực gia đình năm 2007, nhiều tổ chức thành viên LHQ cùng tham gia hỗ trợ kĩ thuật xây dựng hai dự án luật như: UN Women, UNFPA, UNICEF, UNDP, ILO… Mặc dù các tổ chức này đều đóng góp các khuyến nghị quan trọng cho từng điều luật liên quan đến lĩnh vực mà các tổ chức này phụ trách, tuy nhiên do thiếu sự quản lí thống nhất và không có cơ chế phối hợp rõ ràng dẫn đến phân tán về nguồn lực, đặc biệt là các nguồn lực về tài chính là các khoản viện trợ ODA giữa cơ quan chính phủ Việt Nam và các tổ chức thành viên LHQ. Tuy nhiên, hiện nay Nhà nước ta chưa thực hiện hoạt động đánh giá một cách toàn diện, đồng bộ các hoạt động hỗ trợ kĩ thuật thông qua việc tổ chức các hội nghị, hội thảo tham vấn chính sách và các khoá tập huấn nâng cao năng lực cán bộ ở các bộ, ban, ngành hàng năm để đảm bảo sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn viện trợ.
Thứ ba, nhiều mô hình thí điểm trong các chương trình, kế hoạch dài hạn đã được xây dựng và thực hiện nhằm làm minh chứng để đề xuất các khuyến nghị chính sách nhưng lại thiếu tính bền vững và khó có thể triển khai thực hiện trên thực tế. Ví dụ: Mô hình “Chung tay phòng ngừa, trợ giúp người chưa thành niên vi phạm pháp luật dựa vào cộng đồng” do UNICEF kết hợp với Bộ Công an triển khai với mục tiêu phát hiện sớm, quản lí, cảm hoá, giáo dục, giúp đỡ những trẻ em vi phạm pháp luật trở thành người có ích cho xã hội. Mô hình được thực hiện thí điểm tại Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Đồng Tháp, hình thành các toà án chuyên trách về gia đình và người chưa thành niên phạm tội. Những dự án thí điểm này sẽ góp phần vào đề xuất các khuyến nghị sửa đổi pháp luật và là kinh nghiệm tốt cho các cơ quan, tổ chức tham khảo trong quá trình triển khai thực hiện trên thực tế.
Thứ tư, các hoạt động hỗ trợ kĩ thuật trong xây dựng pháp luật của các tổ chức thành viên LHQ là hoạt động đối ngoại, không những cần tuân thủ nghiêm ngặt về quy trình, thủ tục phê duyệt, kí kết thỏa thuận hợp tác theo các quy định tại Nghị định số 56/2020/NĐ-CP mà còn phải lưu ý các quy định trong các văn bản pháp luật quan trọng khác như Quy chế quản lí thống nhất các hoạt động đối ngoại ban hành kèm theo Quyết định số 272-QĐ-TW ngày 21/01/2015 của Bộ Chính trị khóa XI; Nghị định số 113/2014/NĐ-CP ngày 26/11/2014 của Chính phủ về quản lí hợp tác quốc tế trong lĩnh vực pháp luật; Quyết định số 06/2020/QĐ-TTg ngày 21/02/2020 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức và quản lí hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam, Nghị định số 80/2020/NĐ-CP ngày 08/7/2020 của Chính phủ về quản lí và sử dụng viện trợ không hoàn lại không thuộc hỗ trợ phát triển chính thức của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài dành cho Việt Nam bởi vì chưa có cơ quan đầu mối thực hiện điều phối các hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của tất cả các tổ chức quốc tế. Do đó, cần sớm thiết lập cơ chế điều phối để đảm bảo sự thống nhất và hiệu quả sử dụng nguồn hỗ trợ trong quá trình triển khai các dự án, chương trình.
3. Một số khuyến nghị
Trên cở sở thực trạng và những hạn chế đã phân tích ở trên, để hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức quốc tế có hiệu quả hơn, trong tương lai gần cần tham khảo một số kiến nghị và giải pháp sau đây:
Một là cần thiết lập một cơ chế điều phối và phân công cơ quan làm đầu mối để phối hợp, hợp tác dự án hỗ trợ kĩ thuật giữa các tổ chức thành viên của LHQ với các cơ quan nhà nước Việt Nam để đảm bảo điều phối các hoạt động nhằm tránh trùng lắp, hỗ trợ đúng địa chỉ. Các tổ chức thành viên của LHQ hoạt động theo một cơ chế đặc thù và riêng biệt, mỗi tổ chức thành viên đều có mục tiêu khác nhau, cho nên khi có sự thống nhất trong quản lí, cơ chế phối hợp rõ ràng, chặt chẽ sẽ tránh được sự chồng chéo chức năng trong quá trình hỗ trợ kĩ thuật giữa các tổ chức. Qua đó “chi phí” hỗ trợ kĩ thuật là nguồn vốn viện trợ sẽ được phân bổ và sử dụng một cách hiệu quả và đúng đắn hơn.
Hai là cần đẩy mạnh hoạt động đánh giá kết quả các hoạt động hỗ trợ kĩ thuật để đảm bảo các chương trình, hoạt động được thực hiện có hiệu quả cao. Hiện nay, hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức thành viên LHQ chỉ được tiến hành theo thỏa thuận hợp tác cụ thể (giữa phía tổ chức thành viên LHQ viện trợ dự án và phía cơ quan nhà nước nhận viện trợ) mà chưa có sự đánh giá chất lượng cũng như kiểm tra, giám sát tổng thể hoạt động. Để đảm bảo kết quả hỗ trợ kĩ thuật từ phía các tổ chức thành viên LHQ với các cơ quan nhà nước hiệu quả và thiết thực, cần có một cơ quan độc lập đo lường và đánh giá chất lượng hoạt động hỗ trợ kĩ thuật của các tổ chức. Qua đó, xác định các hoạt động nào là ưu tiên và cần thiết, tránh việc thực hiện tất cả các hoạt động của dự án hỗ trợ kĩ thuật một cách dàn trải, lãng phí.
Ba là cần quy định rõ hơn về quy trình phê duyệt dự án (thủ thục, thời gian) để quá trình triển khai các hoạt động hỗ trợ kĩ thuật đối với việc xây dựng pháp luật như tổ chức hội nghị, hội thảo, toạ đàm, tập huấn được nhanh chóng và dễ dàng hơn, cần nghiên cứu, rà soát thủ tục trong việc kí kết các thỏa thuận hợp tác thực hiện các chương trình dự án của các tổ chức LHQ hiện nay sao cho đảm bảo quy trình thủ tục thuận tiện, hợp lí, giảm bớt thời gian phê duyệt thủ tục. Có như vậy, Việt Nam mới thu hút được nhiều nguồn hỗ trợ của nước ngoài, tăng cường hợp tác quốc tế, phát triển ngoại giao đa phương toàn diện và đảm bảo thực hiện chủ trương hội nhập quốc tế trong lĩnh vực pháp luật do Đảng và Nhà nước đề ra./.
Bài viết được đăng lần đầu trên Tạp chí Luật học số 5/2022.
——————————–
[1] Tiến sĩ Đại học Nagoya University, Nhật Bản
[2] Đang học Thạc sĩ Luật công tại Đại học Luật Melbourne, Australia
[3] Ministry of Justice, Legal Technical Assistance Activities by the International Cooperation Department ~Contributing to the world is Japan’s strength, https://www.moj.go.jp/EN/housouken/ houso_ lta_lta.html, truy cập 01/10/2021.
[4] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2011, tr. 138, 236.
[5] Công ước quốc tế về nhân quyền quan trọng đầu tiên mà Việt Nam kí kết là Công ước quốc tế về Xoá bỏ các hình thức phân biệt chủng tộc (CERD) vào ngày 09/6/1981.
[6] Đinh Dũng Sỹ, “Hệ thống pháp luật Việt Nam trong tiến trình đổi mới và phát triển đất nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 01/2020, tr. 5.
[7] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2016, tr. 155.
[8] Báo Điện tử Đảng Cộng Sản Việt Nam, Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/ho-so-su-kien-nhan-chung/to-chuc-quoc-te/chuong-trinh-phat-trien-cua-lien-hop-quoc-undp-united-nations-development-programme-undp-139, truy cập 9/4/2022.
[9] Như trên.
[10] Vụ các Tổ chức quốc tế, Bộ Ngoại giao, Các tổ chức quốc tế và Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2014, tr. 72.
[11] UNICFE Việt Nam, “Hội nghị cấp cao về chính sách phát triển toàn diện trẻ em”, https://www. unicef.org/vietnam/vi/nh%E1%BB%AFng-c%C3%A2u-chuy%E1%BB%87n/h%E1%BB%99i-ngh %E1%BB%8B-c%E1%BA%A5p-cao-v%E1%BB%81-ch%C3%ADnh-s%C3%A1ch-ph%C3%A1ttri%E1%BB%83n-to%C3%A0n-di%E1%BB%87 n-tr%E1%BA%BB-em, truy cập 01/7/2021.
[12] Vụ các Tổ chức quốc tế, Bộ Ngoại giao, tlđd, tr. 74.
[13] Vụ các Tổ chức quốc tế, Bộ Ngoại giao, tlđd, tr. 119.
[14] Hội đồng Bầu cử Quốc gia, Tín hiệu tích cực từ con số trúng cử đại biểu Quốc hội khóa XV, https://hoidongbaucu.quochoi.vn/tintuc/Pages/chi-tiet.aspx?ItemID=11726, truy cập 27/4/2022.
[15] UNDP, Báo cáo phát triển con người năm 2020, báo cáo tóm tắt, tr. 5, https://hdr.undp.org/sites/ default/files/Country-Profiles/VNM.pdf, truy cập 22/4/2022.
[16] UN Women, Tổng quan về bình đẳng giới ở Việt Nam 2021, tr. 16.
[17] UNICEF, https://www.unicef.org/vietnam/vi/stories/ trừng-phạt-khắc-nghiệt-đối-với-trẻ-em-vi-phạmpháp-luat-không-ngăn-chặn-được-tình-hình-tộiphạm, truy cập 06/7/2021.
[18] Criminalizing Illicit Enrichment, A Chance to Fight Corruption and Recover Vietnam’s Stolen Assets, https://vietnamlawmagazine.vn/criminalizing-illicit-enrichment-a-chance-to-fight-corruption-and-recover-vietnams-stolen-assets-3791.html
