Nguồn: Richard Javad Heydarian, “Why Biden should pursue “Minilateralsim” with ASEAN”, Asia Maritime Transparency Initiative, 26/03/2021.
Biên dịch: Nguyễn Thành Long
Kể từ khi nhậm chức, chính quyền Joseph Biden đã tiến hành phục hồi cam kết ngoại giao đa phương của Mỹ. Trong tháng đầu tiên sau khi nhậm chức, ban lãnh đạo mới của Mỹ đã bắt tay vào một cuộc “tấn công quyến rũ” toàn cầu nhằm khôi phục các mối quan hệ quốc tế đã rạn nứt sau bốn năm theo đuổi chủ nghĩa bảo hộ và chủ nghĩa đơn phương của Trump.
Trong vòng một tuần, Tổng thống Biden đã tổ chức các cuộc hội đàm quan trọng với những người đồng cấp tại hội nghị thượng đỉnh G7 gồm các nhà lãnh đạo thế giới, trong khi đó Ngoại trưởng Antony Blinken đã tổ chức các cuộc gặp trực tuyến với những người đồng cấp thuộc nhóm cường quốc châu Âu “E3” gồm Pháp, Đức và Vương quốc Anh cũng như với các cường quốc thuộc Bộ Tứ (Đối thoại An ninh Tứ giác) gồm cả Úc, Ấn Độ và Nhật Bản. Chưa kể, Tổng thống Biden đã tham dự Hội nghị thượng đỉnh Quad lần đầu tiên chỉ hai tháng sau khi nhậm chức, ngay sau đó là cuộc họp “hai cộng hai” giữa Ngoại trưởng và Bộ trưởng Quốc Phòng Hoa Kỳ với những người đồng cấp của họ ở Nhật Bản và Hàn Quốc.
Bằng cách này hay cách khác, Trung Quốc luôn là trọng tâm trong các cuộc thảo luận của chính quyền Biden với các cường quốc dân chủ từ Đại Tây Dương đến Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Tuy nhiên, điều chưa rõ ràng chính là vị trí của các cường quốc nhỏ hơn như Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) trong chiến lược tổng thể ở châu Á của chính quyền Biden.
Thay vì hết lòng đề cao ASEAN (dưới thời Obama), hoặc trách móc và lên mặt dạy dỗ tổ chức này (dưới thời Trump), chính quyền Biden nên theo đuổi sự hợp tác “tiểu đa phương” (minilateral) với các thành viên ASEAN trụ cột, có chung mục đích trong việc xác định các thách thức địa chính trị, đặc biệt là các tranh chấp ở Biển Đông. Thông qua hợp tác mạnh mẽ và theo từng vấn đề cụ thể với các cường quốc Đông Nam Á chủ chốt, Hoa Kỳ có thể duy trì một cách hiệu quả hơn trật tự quốc tế tự do ở châu Á, đồng thời trao quyền và khuyến khích các thực thể trong khu vực bắt đầu cuộc chơi của mình.
Ảo tưởng về vai trò trung tâm của ASEAN
Trong tuyên bố chung của cả Hội nghị thượng đỉnh Quad và cuộc họp cấp bộ trưởng, Hoa Kỳ, Ấn Độ, Úc và Nhật Bản đã cẩn thận hạ thấp lo ngại về một cuộc “Chiến tranh Lạnh mới” với Trung Quốc, quốc gia mà họ thậm chí không chính thức đề cập đến, và khéo léo nhấn mạnh lại cam kết chung của họ về việc làm việc với các cơ chế đa phương hiện có ở châu Á.
Đặc biệt, trong cuộc họp ngoại trưởng Quad, Ngoại trưởng Blinken và những người đồng cấp từ Úc, Ấn Độ và Nhật Bản cùng bày tỏ cam kết “sự ủng hộ lẫn nhau đối với vai trò trung tâm của ASEAN [Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á]” trong việc hình thành một cấu trúc an ninh hòa bình và bao trùm ở Châu Á.
Đó là một minh chứng rõ ràng cho sự tinh tế về chiến lược của chính quyền mới ở Hoa Kỳ trong bối cảnh ASEAN ngày càng mất an ninh trong kỷ nguyên “Cạnh tranh nước lớn”. Xét cho cùng, chính sự trỗi dậy của Bộ tứ và sự cạnh tranh Trung-Mỹ ngày càng gay gắt đã thúc đẩy việc ban hành Tầm nhìn ASEAN về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương (AOIP) vào năm 2019, thể hiện việc các nước Đông Nam Á lo lắng về khả năng bị đẩy ra rìa về mặt chiến lược.
Chẳng hạn, AOIP viết rằng ASEAN sẽ “tiếp tục duy trì vai trò trung tâm của mình trong cấu trúc khu vực đang phát triển ở Đông Nam Á và các khu vực lân cận” và sẽ “dẫn dắt việc định hình kiến trúc kinh tế và an ninh của họ và đảm bảo rằng các động lực đó sẽ tiếp tục đem lại hòa bình, an ninh, ổn định và thịnh vượng cho các dân tộc ở Đông Nam Á cũng như ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương và khu vực Ấn Độ Dương hay Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương ”.
Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ là tài liệu mang tính khát vọng hơn là phản ánh thực tế địa chính trị ở khu vực. Hơn nửa thế kỷ qua, ASEAN đã trải qua một chặng đường dài trong việc thiết lập “Cộng đồng an ninh” giữa các nước thành viên, nơi mà việc đe dọa hoặc sử dụng vũ lực như một công cụ giải quyết tranh chấp đã trở nên gần như không còn được nghĩ đến. Tuy nhiên, tổ chức này bị tê liệt về thể chế khi phải đối mặt với những thách thức quan trọng như tranh chấp Biển Đông, và đang bị thiếu ngân sách và nhân lực. Hơn nữa, tổ chức Đông Nam Á đã nhiều lần không tạo được lập trường vững chắc về các vấn đề quan trọng, bao gồm nhân quyền, vì tổ chức này luôn cam kết duy trì một quá trình ra quyết định gần như dựa trên sự nhất trí trên thực tế. Kết quả là, một thành viên ASEAN duy nhất, bất kể quy mô hoặc lợi ích của nó, có quyền phủ quyết thực sự đối với bất kỳ quyết định quan trọng nào của tổ chức.
Không có gì ngạc nhiên khi tổ chức này vẫn chưa bao giờ cùng nhau đứng lên đối mặt Trung Quốc về những tranh chấp đang diễn ra căng thẳng trên Biển Đông. Như nhà ngoại giao kỳ cựu người Singapore Barry Desker chỉ ra, quá trình ra quyết định chưa tối ưu này của ASEAN cho phép “Trung Quốc phát huy ảnh hưởng của mình đối với các thành viên ASEAN để ngăn chặn bất kỳ quyết định nào” ảnh hưởng lợi ích của nước này, đặc biệt là ở Biển Đông.
Ở một khía cạnh nào đó, ASEAN đã có vấn đề. Tổ chức này đã bị gạt ra bên lề trong việc định hình trật tự Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, bị làm suy yếu bởi một hình thức kém hiệu quả của chủ nghĩa đa phương.
Lợi ích của chủ nghĩa ‘tiểu đa phương’
ASEAN nên xem xét nghiêm túc việc dựa nhiều hơn vào cái gọi là “Công thức ASEAN trừ X”, vốn đã cho phép họ ra các quyết định dựa trên đa số về các vấn đề nhạy cảm, bao gồm cả việc đàm phán thành công một hiệp định thương mại tự do khu vực.
Ngoài ra, ASEAN có thể suy nghĩ xác đáng hơn về ý nghĩa của từ “đồng thuận” (Muafakat), thay vì sự nhất trí, trong cơ cấu tổ chức của mình. Ví dụ, phương thức “bỏ phiếu theo đa số đủ điều kiện” của Liên minh Châu Âu, có tính đến quy mô và sự đóng góp tương ứng của các quốc gia thành viên, là một cách tốt hơn để đạt được một quá trình ra quyết định thực sự dựa trên sự đồng thuận.
Nhưng chính quyền Biden không nên bị giới hạn bởi những hạn chế về mặt thể chế của ASEAN. Thực tế là chỉ có một số quốc gia quan trọng của ASEAN quan tâm đến các tranh chấp ở Biển Đông và sẵn sàng chống lại Trung Quốc. Tiếng nói và hành động của những thành viên ít ỏi nhưng có ảnh hưởng này quan trọng hơn nhiều so với những tuyên bố bị bóp méo và xuống nước đáng kể phát ra từ các cuộc họp ASEAN.
Do đó, con đường thực tế và tối ưu nhất ở phía trước là tăng cường hợp tác “tiểu đa phương” với các thành viên ASEAN chủ chốt như Indonesia, Malaysia, Singapore, Việt Nam và Philippines về các thách thức chính của khu vực, đặc biệt là tranh chấp Biển Đông.
Thứ nhất, có nhiều thiện chí đối với việc này ở khu vực. Tổng thống mới của Hoa Kỳ đã nói rõ rằng mặc dù “cạnh tranh gay gắt” với Trung Quốc, ông sẵn sàng tiến hành hợp tác và đối thoại thay vì một cuộc “Chiến tranh Lạnh mới” với siêu cường châu Á. Điều này phù hợp với các thành viên chủ chốt của ASEAN, với những khảo sát có căn cứ phản ánh sự lạc quan rộng khắp đối với sự can dự của Biden trong khu vực.
Hơn nữa, tất cả các nước ASEAN này đều là các “cường quốc tầm trung” trên thực tế hoặc tiềm năng, với Indonesia nằm trong số các cường quốc G20 và Việt Nam nhanh chóng nổi lên như một cường quốc công nghiệp và quân sự đáng gờm ở châu Á. Còn Philippines là một đồng minh lâu đời của Hoa Kỳ với những lo lắng sâu sắc về hành vi gây hấn của Trung Quốc ở vùng biển lân cận, bất chấp việc Tổng thống Rodrigo Duterte tỏ ra thân thiết với Bắc Kinh.
Mặc dù không có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, cả Indonesia và Singapore đã tích cực vận động giải quyết các tranh chấp biển dựa trên luật lệ, với việc Jakarta gần đây thậm chí đã viện dẫn Phán quyết của Tòa trọng tài năm 2016 trong vụ kiên của Philippines đối với Trung Quốc trên các diễn đàn quốc tế. Indonesia cũng được biết đến với lập trường không khoan nhượng về sự hiện diện ngày càng lan rộng của Trung Quốc ở vùng biển phía bắc nước này, nơi có chồng lấn với yêu sách “đường chín đoạn” bành trướng nhưng không được xác định rõ ràng của Bắc Kinh.
Đối với Malaysia, quốc gia này đã điều chỉnh lại một cách đáng kể mối quan hệ bình lặng lâu nay với Trung Quốc bằng cách áp dụng một lập trường cứng rắn hơn ở Biển Đông, bao gồm các hoạt động thăm dò dầu khí đơn phương và mở rộng tuần tra hải quân tại các khu vực tranh chấp với Bắc Kinh.
Điều vô cùng cần thiết là mở rộng cái mà các học giả như Rory Medcalf đã mô tả là “SQUAD”, cụ thể là thể chế hóa hợp tác chiến lược giữa các thành viên Bộ Tứ và các nước ASEAN chủ chốt như Singapore (nên gọi là “SQUAD”) cũng như Indonesia, Việt Nam, Malaysia và Philippines, những nước có thể cùng nhau góp phần vào việc duy trì an ninh hàng hải khu vực.
Thay vì chỉ đưa ra các luận điệu trấn an về vai trò trung tâm của ASEAN, sẽ tốt hơn nhiều nếu chính quyền Biden kết hợp với các cường quốc Bộ Tứ và E3 tích cực phối hợp về mặt ngoại giao và chiến lược tổng thể với các quốc gia Đông Nam Á cùng chí hướng. Cách tốt nhất trong tương lai đối với chính quyền Biden và các cường quốc có liên quan là nhìn nhận đúng bản chất ASEAN, khuyến khích ASEAN bước lên đảm nhận vai trò lớn hơn, và tìm kiếm các giải pháp thay thế trong khuôn khổ hoặc song song với thể chế ASEAN hiện có. Xét theo nhiều cách, cách tiếp cận “tiểu đa phương” bây giờ là lựa chọn khả dĩ duy nhất ở khu vực.
