#88 – Những cú sốc kinh tế và tác động tới chính trị quốc tế

Nguồn: Jeffrey Frankel (2012). “Economic Shocks and International Politics”, Survival: Global Politics and Strategy, Vol. 54, No.3, pp. 29-46.

Biên dịch: Phạm Thị Nga | Hiệu đính: Lê Thanh Tùng, Lê Hồng Hiệp

Trong suốt năm năm từ 2003 tới 2007, nhận thức toàn cầu về rủi ro thấp một cách khác thường, thể hiện qua việc thị trường định giá về nợ công (sovereign debt), nợ doanh nghiệp và các hợp đồng quyền chọn mua. Hệ quả năm năm sau đó đã chứng minh một cách rõ ràng rằng đây là những nhận thức sai lầm.[1] Hiện nay, năm 2012, không còn ai nghi ngờ việc thế giới đang phải đối mặt với rất nhiều rủi ro kinh tế và chính trị nghiêm trọng.

Trong lĩnh vực kinh tế, ‘những cú sốc’ như khủng hoảng tài chính, các giai đoạn lạm phát và mất giá đồng tiền, suy thoái, và những thay đổi đột ngột về điều kiện thị trường thế giới đối với các loại hàng hóa cơ bản (commodities) nhìn chung là không thể dự đoán được. Nhưng những cú sốc trước đó có thể làm kim chỉ nam cho những rủi ro sắp xảy ra trong lương lai. Việc lên danh mục những cú sốc như thế mang lại cái nhìn rõ nét về các khuynh hướng dài hạn được báo trước bởi các cuộc khủng hoảng tài chính hoặc kinh tế trước đó, đồng thời cho thấy tác động của mối tương tác giữa các yếu tố chính về kinh tế và địa chính trị đối với chiến lược quốc tế.

Các cuộc khủng hoảng tài chính

Các cuộc khủng hoảng trên các thị trường tài chính có thể bao gồm những gián đoạn bất ngờ của dòng vốn chảy vào các thị trường mới nổi; khủng hoảng chứng khoán, bất động sản và ngân hàng; và khủng hoảng nợ quốc gia như đã xảy ra trong những năm qua.

Khủng hoảng cho vay đối với các khu vực đang phát triển không còn là vấn đề quá mới mẻ. Ví dụ, năm 1882, những khó khăn tài chính của Ai Cập (lúc đó là một Khedive, tức chư hầu của Đế chế Ottoman – NBT) liên quan đến khoản nợ của Kênh đào Suez đã dẫn tới việc quân đội Anh xâm chiếm Ai Cập. Sau đó, sự kiện này đã châm ngòi cho những cuộc tranh chấp giữa các cường quốc châu Âu để chiếm giữ các phần còn lại châu Phi làm thuộc địa, một quá trình có thể được miêu tả theo ngôn ngữ chiến lược là bước chuyển dịch sang trạng thái cân bằng bất hợp tác (non-cooperative equilibrium).

Bốn mươi năm qua, chúng ta đã chứng kiến ba chu kỳ tăng trưởng và suy thoái về dòng vốn ở các nước đang phát triển. Chu kỳ đầu tiên diễn ra sau những cú sốc dầu lửa năm 1973 và nguyên nhân được cho là xuất phát từ việc xoay vòng đồng đô-la dầu mỏ (recycling of petrodollars) của các quốc gia thuộc Tổ chức các nước xuất khẩu dầu lửa (OPEC) qua hệ thống ngân hàng Luân-đôn. Đây là thời kỳ tăng trưởng cao, nhưng cũng phải hứng chịu thâm hụt ngân sách, thâm hụt cán cân thanh toán vãng lai và lạm phát. Giai đoạn này kết thúc bất ngờ vào năm 1982 với cuộc khủng hoảng nợ quốc tế, xuất phát từ Mê-hi-cô, sau đó lan nhanh ra các nước còn lại của khu vực Mỹ La-tinh.

Chu kỳ thứ hai bắt đầu khoảng năm 1990 và gắn liền với thuật ngữ ‘các thị trường mới nổi’. Các dòng vốn được thực hiện dưới dạng giao dịch chứng khoán nhiều hơn là khoản vay ngân hàng và bao trùm trên phạm vi địa lý rộng hơn. Nhiều nước tiếp nhận dòng vốn này đang ứng phó với sự sụp đổ của mô hình kinh tế Xô-viết bằng cách tiến hành các chương trình mới về tự do hóa, tư nhân hóa và mở cửa. Chu kỳ thứ hai này cũng đột ngột chấm dứt bởi cuộc khủng hoảng Đông Nam Á, xuất hiện đầu tiên tại Thái Lan vào tháng 6 năm 1997. Các đồng tiền lần lượt trở thành nạn nhân của việc dòng vốn chảy vào bất ngờ bị gián đoạn. Trong giai đoạn này, tình trạng lây lan không chỉ xảy ra trong khu vực địa lý đơn lẻ mà còn dễ dàng diễn ra xuyên lục địa, ví như việc lan truyền từ nước Nga sang Bra-xin vào tháng 8 năm 1998. Đồng tiền lớn cuối cùng bị sụp đổ là đồng tiền của Ác-hen-ti-na vào năm 2002.

Chu kỳ thứ ba bắt đầu vào khoảng năm 2003. Chu kỳ này diễn ra gắn với thuật ngữ ‘kinh doanh chênh lệch lãi suất (carry trade)’ (tức nguồn vốn ngắn hạn chảy từ các quốc gia có lãi suất danh nghĩa thấp tới các quốc gia có lãi suất danh nghĩa cao) và cụm từ ‘BRICS’ (Bra-xin–Nga–Ấn Độ–Trung Quốc), do hai ông lớn ở châu Á (Ấn Độ và Trung Quốc) nới lòng việc kiểm soát dòng chảy vốn.

Các yếu tố chính trị trong nước cũng là một trong những nguyên chính gây ra các cuộc khủng hoảng này. Năm 1994, việc các nhà đầu tư quốc tế bất ngờ mất hứng thú với trái phiếu Mê-hi-cô cuối cùng đã dẫn tới cuộc khủng hoảng đồng pê-xô vào tháng 12. Cuộc khủng hoảng này manh nha vào đầu năm bằng cuộc nổi loạn tại bang Chiapas và vụ ám sát ứng cử viên tổng thống sáng giá, Luis Donaldo Colosio. Thực tế, bản thân cuộc bầu cử năm 1994 có thể đã góp phần làm cho dòng vốn chảy ra, do các nhà đầu tư dự đoán rằng vào năm bầu cử chính sách tiền tệ và tài khóa sẽ mở rộng, đồng thời kéo theo tình trạng đồng tiền mất giá và lạm phát (như những năm 1976, 1982, 1988). Thời gian diễn ra cuộc bầu cử ở Hàn Quốc năm 1997 và Bra-xin năm 1998 dường như cũng gây ảnh hưởng tới sự đổ vỡ tiền tệ ở hai quốc gia này, vì các nhà đầu cơ bán tháo đồng tiền của các quốc gia đó, nhằm đề phòng đồng tiền mất giá sau bầu cử.

Tác hại cũng có thể diễn ra theo chiều ngược lại, từ khủng hoảng tiền tệ chuyển thành thay đổi chính trị. Đôi khi các cuộc khủng hoảng lại mang đến cơ hội lật đổ những kẻ độc tài lâu năm hoặc những tên đầu sỏ chính trị. Trong cuộc khủng hoảng nợ quốc tế của những năm 1980, các quan sát viên bắt đầu lo ngại rằng tình trạng kinh tế khó khăn kéo dài ở Mỹ La-tinh có thể làm suy giảm sự ủng hộ của người dân đối với cải cách chính trị và xã hội. Nhưng điều diễn ra sau năm 1982 lại hoàn toàn trái ngược: các phong trào đòi tự do hóa và dân chủ nổ ra khắp mọi nơi. Một ví dụ khác là ông Suharto, tổng thống In-đô-nê-xi-a,  người đã trụ lại được sau bao nhiêu thử thách chính trị,  các cuộc nổi loạn ở địa phương và thiên tai chỉ để chứng kiến 32 năm cai trị đất nước của mình bị chấm dứt bởi cuộc khủng hoảng tiền tệ vào năm 1998. Câu chuyện càng trở nên bẽ bàng hơn khi có sự góp mặt của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF). Cho đến nay người dân châu Á chưa thể quên được (cũng không thể tha thứ được) hình ảnh Giám đốc IMF Michel Camdessus đứng khoanh tay khi ông Suharto ký Thư Đề xuất mô tả chi tiết các biện pháp mà In-đô-nê-xi-a sẽ thực hiện để trả nợ cho IMF. Nhưng ít nhất, kết quả của cuộc khủng hoảng cũng mang lại quá trình tiến tới dân chủ.[2]

Tất nhiên, khủng hoảng không nhất thiết phải luôn dẫn tới tự do hóa. Cuộc khủng hoảng đồng rúp Nga (cũng vào năm 1998), bao gồm phá giá đồng tiền và vỡ nợ đã giúp Vladimir Putin nắm quyền lực ở Mat-xcơ-va. Lần này, tình trạng kinh tế hỗn loạn đã tạo nên làn sóng ủng hộ chính trị đối với vai trò lãnh đạo quốc gia vững mạnh hơn, thay vì đối với nền dân chủ. Ác-hen-ti-na đã trải qua năm đời tổng thống trong suốt mấy năm chịu biến động dữ dội của khủng hoảng tiền tệ (1999-2003) và cũng trở nên ủng hộ mạnh mẽ tư tưởng của cố tổng thống Juan Perón (tức công bằng xã hội, độc lập kinh tế và chủ quyền quốc gia – NBT) hơn bao giờ hết. Tuy nhiên, tính khốc liệt rõ rệt của cuộc khủng hoảng ở Ác-hen-ti-na, một quốc gia đã nỗ lực suốt 10 năm trước để theo đuổi mô hình ‘Đồng thuận Washington (Washington consensus)’, đã làm trượt dốc mạnh hoặc thậm chí đảo ngược động lực đổi mới kinh tế của một số quốc gia Nam Mỹ.

Một quốc gia bất kỳ không cần phải vay nợ quốc tế mới xảy ra khủng hoảng tài chính. Các cuộc đổ vỡ trong thị trường chứng khoán nội địa, bất động sản, ngân hàng hoặc (thường) là cả ba có thể ập tới mà không hề có sự hiện diện của các nhà đầu tư quốc tế. Thật vậy, các khối bong bóng và các cuộc đổ vỡ lớn dường như là một nghi thức dẫn tới sự ra đời của các cường quốc kinh tế toàn cầu mới. Các cuộc khủng hoảng gắn với sự chấm cơn sốt hoa tu-líp (tulip mania) tại Hà Lan năm 1637, bong bóng Biển Nam ở nước Anh năm 1720 và đợt sụp đổ thị trường chứng khoán Hoa Kỳ năm 1929 đã gần như đi kèm với sự trỗi dậy của cả ba quốc gia này trở thành các cường quốc kinh tế.

Nhật Bản đến lượt khi giai đoạn bong bóng cố phiếu và bất động sản 1987-89 kết thúc vào năm 1990, nối tiếp sau đó là hai thập kỷ kinh tế trì trệ. Trong trường hợp này, cú sốc kinh tế đánh dấu sự chấm hết, thay vì một khởi đầu mới trong quá trình phát triển của đất nước trở thành đối thủ thách thức sự thống lĩnh toàn cầu của Hoa Kỳ. Thực tế, Nhật Bản chưa bao giờ là đối thủ của Hoa Kỳ về cả quy mô kinh tế lẫn quyền lực, ngay cả khi Nhật Bản có ngăn chặn hoặc xử lý được tốt hơn cuộc khủng hoảng tài chính. Việc giảm tốc đáng kể tỷ lệ tăng trưởng GDP của quốc gia này là không thể tránh khỏi, vì thu nhập bình quân đầu người của Nhật Bản đã tiệm cận mức thu nhập của các nước đi đầu và vì dân số nước này cũng bắt đầu giảm dần. Tuy nhiên sự tiệm cận này đã thể hiện thành một cuộc hạ cánh cứng thay vì hạ cánh mềm. Bất luận thế nào, khủng hoảng kinh tế tại Nhật Bản đã cơ bản xóa bỏ quan niệm rằng nước này đã tìm ra mô kình kinh tế tư bản chủ nghĩa vượt trội để các nước khác đi theo.

Một vụ đổ vỡ bong bóng nhà đất khác tại Hoa Kỳ vào năm 2006 đã tiếp nối dẫn đến cuộc khủng hoảng thế chấp dưới chuẩn năm 2007, khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 và cuộc suy thoái kinh tế toàn cầu năm 2009. Kết thúc một thập kỷ với những bước đi sai lầm không may trong các chính sách đối nội lẫn đối ngoại của Hoa Kỳ, các cuộc khủng hoảng đã làm giảm sức hấp dẫn của ‘mô hình Hoa Kỳ’, giống như việc Nhật Bản đã đánh mất đi hình ảnh thu hút của mình trong thập kỷ trước.

Cường quốc kinh tế mới đây nhất chính là Trung Quốc, một quốc gia đã đạt mức tăng trưởng kỳ tích trong lịch sử, xấp xỉ 10% một năm trong ba thập kỷ, và tới năm 2011 nổi lên trở thành nền kinh tế lớn thứ hai trên thế giới. Cùng năm đó, kinh tế quốc gia này bắt đầu có những dấu hiệu nóng lên quá mức với tình trạng lạm phát gia tăng, xuất hiện bong bóng bất động sản. Câu hỏi đặt ra là liệu Trung Quốc có rơi vào tình trạng hạ cánh cứng sau thời gian tăng trưởng nóng, có thể do nhà đất hoặc ngân hàng phá sản giống như các cường quốc mới nổi khác không. Những nỗ lực nhằm giảm nhiệt nền kinh tế, bao gồm chính sách thắt chặt tiền tệ, có thể đủ khả năng để giúp nền kinh tế hạ cánh mềm. Tuy nhiên, nền kinh tế Trung Quốc vẫn dễ bị tổn thương, ví dụ như trước việc giá dầu và giá nguyên liệu thô có thể tăng cao hơn nữa.

Nguy cơ lớn nhất mà kinh tế thế giới đang phải đối mặt năm 2012 chính là cuộc khủng hoảng nợ công trong khu vực ngoại biên của các nước dùng chung đồng Euro và nguy cơ lây lan ra các quốc gia khác. Mục đích chính ẩn sau sự hội nhập kinh tế và tiền tệ châu Âu mang tính chất chính trị, đó là nhằm ngăn ngừa chiến tranh xảy ra trong tương lai tại trung tâm lục địa. Bên cạnh đó, một số người kỳ vọng rằng sự ra đời quả cảm của đồng euro năm 1999, một liên minh tiền tệ vốn đã mở rộng để bao gồm 17 nước châu Âu, sẽ tạo ra một khối vững mạnh, trở thành đối thủ cạnh tranh của Hoa Kỳ. Bất luận đánh giá thế nào về những điểm mạnh và hạn chế của đồng euro, thì cũng không còn nghi ngờ gì rằng tình trạng nợ quá mức và không có khả năng cạnh tranh đã đẩy Hy Lạp vào tình cảnh kinh tế khó khăn thảm khốc, và theo sau không xa là Bồ Đào Nha và một vài nước khác.

Lãnh đạo các nước khu vực dùng chung đồng euro đã phạm phải rất nhiều sai lầm. Họ đã có thể xem đợt khủng hoảng bùng phát ở Hy Lạp cuối năm 2010 là cơ hội thuận lợi để thiết lập tiền lệ điển hình trong việc giải quyết vấn đề nợ công quá mức của các nước thành viên thuộc khu vực dùng chung đồng euro, bằng nhờ IMF can thiệp hoặc có thể tái cơ cấu nợ nếu cần thiết. Nhưng thay vì làm thế, các nước này lại ứng phó bằng cách trốn tránh các khả năng khó chịu này, và kết quả là vấn đề trở nên ngày càng phức tạp trong hai năm tiếp đó. Nhờ bổ nhiệm các nhà kỹ trị có năng lực cao vào tháng 11 năm 2011 nên tình hình đã được cải thiện đủ cho phép Hy Lạp gia hạn thanh toán thành công khoản nợ của mình vào tháng 3 năm 2012. Tuy nhiên, cách giải quyết vấn đề nợ của Hy Lạp vẫn không bền vững. Khủng hoảng đồng euro sẽ vẫn chưa lùi xa.

Từ lúc mới bắt đầu khủng hoảng, lãnh đạo các nước khu vực dùng chung đồng euro đã lo ngại sự lây lan ra các ngân hàng và các nước khác. Mối lo ngại này lại được lấy ra để bào chữa cho sự lưỡng lự khi bàn giao Hy Lạp cho IMF, tái cơ cấu nợ Hy Lạp, hoặc đưa ra những quyết định táo bạo hơn. Tuy nhiên, cuối cùng, khủng hoảng vẫn cứ lan ra, tới Ai-len, Bồ Đào Nha năm 2010, tới Tây Ban Nha và Ý năm 2011. Vấn đề đặt ra là rắc rối nảy sinh ở các nước Địa Trung Hải sẽ lan rộng hay không, không chỉ dừng ở Ý, mà còn lan sang Pháp (quốc gia gần đây bị tụt hạng khỏi vị trí AAA theo cơ quan xếp hạng tín dụng Standard and Poor’s), và cả các nước có nợ công lớn ngoài khu vực dùng chung đồng euro?

Vậy quốc gia nào sẽ chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ cuộc khủng hoảng tiếp theo trên thị trường nợ công? Trong những thập kỷ trước, các nước đang phát triển luôn nhạy cảm nhất với bối cảnh tài chính toàn cầu. Khi tỷ lệ lãi suất của Hoa Kỳ tăng mạnh trong giai đoạn 1980-82 và năm 1994, thì các tài sản của khu vực Mỹ La-tinh lại chịu ảnh hưởng nghiêm trọng hơn hẳn so với bản thân các tài sản ở nước Mỹ. Tuy nhiên, vai trò trong lịch sử đã bị đảo ngược sau các cuộc khủng hoảng tiền tệ xảy ra vào cuối những năm 1990. Các thị trường mới nổi thực hiện nhiều biện pháp để giảm nguy cơ chịu tổn thương từ những cú sốc mới. Chính sách của họ bao gồm tăng dự trữ ngoại hối, tỷ giá hối đoái linh hoạt hơn, giảm lệ thuộc vào dòng vốn đô-la chảy vào và – có lẽ quan trọng nhất và chưa có tiền lệ – là quyết định khôn ngoan, tận dụng lợi thế từ cuộc bùng nổ toàn cầu giai đoạn 2003-07 nhằm củng cố cân bằng ngân sách, cán cân thanh toán vãng lai, thậm chí ngay cả khi các nền kinh tế công nghiệp hóa lớn nhất đã không làm vậy. Tất cả những biện pháp trên đã giúp bù đắp khó khăn khi khủng hoảng toàn cầu 2008-09 diễn ra, nhờ đó các nước đang phát triển đã phục hồi một cách nhanh chóng.

Hiện tại, tỷ lệ nợ/GDP của các nước có nền kinh tế tiên tiến nhất cao gấp đôi nhóm các nước có nền kinh tế mới nổi và vẫn đang có xu hướng tăng lên. Trong khi đó, tình trạng ‘không dung nạp nợ (debt intolerance)’ của các nước đang phát triển, tức là nguy cơ chịu tổn thương lớn hơn từ những cú sốc ở mức nợ nhất định, đang dần dịu đi. Hiện nay, một vài nước đang phát triển (hoặc các nước mới phát triển) có mức xếp hạng tín dụng cao hơn và có thể vay mượn với mức lãi suất thấp hơn so với các nước công nghiệp hóa (hoặc các nước đã từng công nghiệp hóa). Bảng 1 dưới đây sẽ đối chiếu xếp hạng tín dụng hiện nay giữa các nhóm quốc gia. Những xếp hạng này trong lịch sử không phải là các chỉ số dự báo chính cho tương lai (leading indicatiors), nhưng lại là những điểm mốc hữu ích đánh dấu các xu hướng. Các xếp hạng gần đây nhất đưa ra những đánh giá về khả năng thanh toán nợ vốn không thể tượng tưởng nổi trong 30 năm, hoặc có thể là 15 năm trước đây. Hiện tại, Pháp và Hoa Kỳ đang có mức xếp hạng tín dụng thấp hơn Xinh-ga-po; Nhật thấp hơn Chi-lê, Ý thấp hơn Ma-lay-xi-a, Nam Phi, Bra-xin và Thái lan; Ai-xơ-len và Ai-len thấp hơn Cô-lôm-bi-a; Bồ Đào Nha thấp hơn In-đô-nê-xi-a hoặc Phi-lip-pin; và Hy Lạp thấp hơn hẳn các nước khác.

Những con số trên cho thấy hiện nay không chỉ những quốc gia mới nổi mới chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ cú sốc nợ công, mà còn bao gồm cả những nước phát triển nữa. Cuộc khủng hoảng euro cũng có thể lan tới Vương Quốc Anh, Nhật và Mỹ, ba quốc gia đang có các mức nợ đáng lo ngại.

Bảng 1: Tỷ lệ xếp hạng tín dụng của các quốc gia chọn lọc (trái phiếu nội tệ)

          Nguồn: Standard & Poor’s, tháng 2, 2012

Hoa Kỳ đang trong tình thế đặc biệt nhất. Kể từ khi đồng đô-la vượt mặt bảng Anh giữa năm 1914-45, nó đã trở thành ngoại tệ dự trữ quốc tế và mang tới cho Hoa Kỳ “đặc quyền quá đáng”, được vay những khoản tiền lớn không giới hạn bằng đồng tiền của mình. Đáng ngạc nhiên là, khuynh hướng thâm hụt ngân sách và tình trạng tiền tệ mất giá suốt 40 năm qua chỉ gây tác động nhỏ tới vị thế của đồng đô-la và chẳng ảnh hưởng gì tới khả năng vay nợ của Bộ Ngân khố Hoa Kỳ. Tuy nhiên, điều này cũng có thể thay đổi. Những sai lầm nghiêm trọng của chính quyền Mỹ, trong đó có những sai lầm liên quan tới phản ứng trước cuộc tấn công khủng bố ngày 11 tháng 9 năm 2001, đã khiến vị thế Hoa Kỳ trên trường quốc tế giảm xuống nhanh chóng. (Những sai lầm này bao gồm việc tăng chóng mặt tình trạng thâm hụt ngân sách cấu trúc (structural deficit) trong những năm 2003-07 và cuộc xâm lược I-rắc). Cảnh báo của Paul Kennedy về việc Mỹ dàn sức quá mức là hơi sớm vào năm 1989, nhưng bây giờ có thể xem như đã tới lúc. Ở Washington, trình trạng chính phủ làm việc kém cỏi vẫn còn tiếp diễn. Mùa hè năm 2011, sự bất đồng giữa hai chính đảng về quy định trần nợ công dường như khẳng định rằng vẫn chưa có cơ chế tự sửa sai nào được đặt ra để hạn chế thiệt hại có thể phải hứng chịu do các nhà chính trị liều lĩnh gây ra. Đây chính là nguyên nhân dẫn tới việc lần đầu tiên Hoa Kỳ mất mức xếp hạng AAA đối với các khoản nợ của nước này, mặc dù tới thời điểm hiện tại, chưa có dấu hiệu cho thấy các nhà đầu tư thế giới mất hứng thú với trái phiếu Kho bạc Hoa Kỳ.

Bất ổn về giá trị tiền tệ

Các cuộc suy thoái

Những cú sốc về hàng hóa

Bốn nguy cơ rủi ro trong năm tới

Xem phần còn lại của nội dung văn bản tại đây: Cu soc kinh te va tac dong chinh tri quoc te.pdf