Nguồn: Manjari Chatterjee Miller, “India’s Feeble Foreign Policy”, Foreign Affairs, May/June 2013, pp. 14-19.
Biên dịch: Nguyễn Thị Trang | Hiệu đính: Lê Hoàng Giang
Bài liên quan: Lý Quang Diệu viết về Ấn Độ
Trong thập niên trước, ít có xu thế nào thu hút được sự quan tâm của thế giới nhiều như cái được cho là “sự trỗi dậy của các quốc gia còn lại”, bước đột phá ngoạn mục về kinh tế và chính trị của các thế lực như Trung Quốc và Ấn Độ. Cụ thể ở Mỹ, các nhà quan sát Ấn Độ coi nền kinh tế quy mô lớn và mở rộng nhanh chóng, số dân đồ sộ và kho vũ khí hạt nhân của quốc gia này là những dấu hiệu của sự vĩ đại sắp đến của quốc gia này. Một số nhà quan sát khác lại lo ngại về tốc độ trỗi dậy của Ấn Độ, hoài nghi rằng liệu New Delhi có đang tận dụng hết tiềm năng phát triển, liệu cơ sở hạ tầng kém chất lượng có kìm hãm đất nước này, và liệu quốc gia này có đủ mạnh để chống chọi lại một Trung Quốc đang ngày càng tham vọng hay không.
Tuy nhiên, cuộc tranh cãi quyết liệt này đã bỏ qua một thực tế đơn giản: ngay trong chính Ấn Độ, các nhà hoạch định chính sách đối ngoại không hề động chạm tới chủ đề sự trỗi dậy của nước mình. Một quan chức cấp cao từng phụ trách quan hệ của Ấn Độ với phương Tây gần đây đã nói với tôi rằng: “Có một sự hào hứng quá mức về sự trỗi dậy của Ấn Độ do phương Tây cổ động”. Một quan chức hàng đầu trong bộ ngoại giao Ấn Độ cũng đồng tình: “Người Ấn Độ chúng tôi nói về chủ đề đó vào lúc nào ư? Chúng tôi không hề nói”.
Sự trái ngược này là do đâu mà có? Từ một chuỗi các cuộc phỏng vấn các quan chức cấp cao trong chính phủ Ấn Độ, nhiều người trong đó đã yêu cầu giấu tên, tôi được biết đó là kết quả của ba thực tế quan trọng thường chưa được nhìn nhận ở Phương Tây.
Thứ nhất, các quyết định về chính sách ngoại giao ở New Delhi thường mang nặng tính cá nhân – là lãnh địa của các quan chức cấp cao đảm nhiệm các mảng chính sách cụ thể, chứ không phải của các nhà hoạch định chiến lược hàng đầu. Chính vì vậy, Ấn Độ hầu như không có được tư duy dài hạn cho mục tiêu chính sách ngoại giao của mình, từ đó cản trở việc khẳng định vị trí, vai trò trong các vấn đề toàn cầu.
Thứ hai, các nhà hoạch định chính sách đối ngoại Ấn Độ tách biệt khỏi những tác động bên ngoài, như các viện chính sách (think tanks), những cơ quan mà ở các quốc gia khác giữ vai trò củng cố ý thức của chính phủ về vị thế của quốc gia mình trên thế giới.
Thứ ba, tầng lớp cấp cao Ấn Độ e ngại rằng ý niệm về sự trỗi dậy của quốc gia này là do phương Tây dựng nên, một ý niệm đã gây ra nhiều kỳ vọng không thực tế về cả sự tăng trưởng kinh tế lẫn các cam kết quốc tế của Ấn Độ. Theo một quan chức cấp cao từng làm việc trong văn phòng thủ tướng, việc phương Tây gán cho Ấn Độ là một cường quốc đang trỗi dậy là “một sợi dây thừng treo cổ chúng tôi”. Trái lại, các nhà lãnh đạo chính trị và giới trí thức Trung Quốc lại rất quan tâm đến sự nhìn nhận đầy cường điệu của quốc tế về sự trỗi dậy của đất nước họ, và các viện chính sách cùng với các kênh truyền thông cũng liên tục nỗ lực tạo dựng và hưởng ứng cho phong trào này.
Việc Ấn Độ không hứng thú với danh hiệu một cường quốc đang trỗi dậy có thể hạn chế tham vọng trở thành đối tác với New Delhi của Washington. Ấn Độ có thể bị thuyết phục tham gia đảm nhiệm vai trò quốc tế ở các lĩnh vực mà ở đó quyền lợi hạn hẹp của họ bị đe dọa, nhưng quốc gia này sẽ không tích cực hưởng ứng cho những kêu gọi phi thực tế về đảm nhiệm trọng trách toàn cầu.
Những chiến thuật thiếu vắng chiến lược
Thông thường, ba cơ quan trong chính phủ Ấn Độ làm việc với nhau để tạo lập chính sách ngoại giao: văn phòng thủ tướng, Hội đồng An ninh Quốc gia, được chỉ đạo bởi một cố vấn an ninh quốc gia đầy quyền lực, và bộ ngoại giao. Văn phòng thủ tướng là cơ quan có thẩm quyền tối thượng, và các nhà hoạch định chính sách ngoại giao đều cố gắng hết sức để tiến gần tới đó. Tuy nhiên, cả ba cơ quan đều có chung một yếu tố. Đó là cả ba cơ quan và những vị trí hàng đầu tại đó đều được đảm nhiệm bởi các nhân viên ngoại giao Ấn Độ. Hiểu được cơ cấu của bộ máy ngoại giao và vai trò của các nhân viên ở đó là rất cần thiết cho việc giải thích vì sao sự trỗi dậy của Ấn Độ thu hút được nhiều sự quan tâm ở New York hơn là ở New Delhi.
Các cơ quan hành chính dân sự Ấn Độ được thành lập bởi chính phủ Anh vào thế kỷ 19 nhằm phục vụ việc điều hành đế chế thuộc địa rộng lớn của họ. Được biết đến như “chiếc khung thép” phục vụ sự thống trị của người Anh trên tiểu lục địa, cơ quan dân sự đó được Ấn Độ tiếp tục duy trì sau khi giành độc lập vào năm 1947. Ngày nay, các cơ quan này vẫn còn có uy tín rất cao: những nhân viên mới được tuyển chọn từ một kỳ thi tuyển dụng công chức rất cạnh tranh và được bổ nhiệm tới nhiều ngành khác nhau dựa trên xếp hạng của họ. Ngành ngoại giao chiếm vị thế nổi trội như là một trong những cơ quan ưu tú nhất của Ấn Độ, theo báo cáo thì chỉ tuyển dụng với tỉ lệ 0,01% (trên tổng số ứng viên). Không giống như bộ máy ngoại giao của Trung Quốc vốn tuyển công chức theo nhu cầu, thì ở Ấn Độ hàng năm chỉ một số lượng cố định nhân viên ngoại giao được tuyển dụng. Và không giống như ở Mỹ, ở Ấn Độ các vị trí đại sứ và hoạch định chính sách ngoại giao thường được đảm nhiệm bởi các công chức trong nghề chứ không phải là những người được bổ nhiệm theo chính trị.
Sau khi qua được quá trình tuyển chọn đầy khốc liệt, các công chức ngoại giao sẽ nắm giữ các vị trí cố vấn then chốt trong văn phòng thủ tướng, trong Hội đồng An ninh Quốc gia và trong bộ ngoại giao. Họ cũng thường nắm giữ những vị trí quyền lực nhất trong những cơ quan này: ngoại trưởng, tức người điều hành về mặt hành chính của bộ ngoại giao, luôn luôn là một công chức trong ngành ngoại giao. Và ba trong bốn người từng nắm giữ vị trí cố vấn an ninh quốc gia từ khi vị trí này được lập ra vào năm 1998, tính cả cố vấn an ninh quốc gia đương nhiệm là Shivshankar Menon, cũng từng là các công chức ngoại giao.
Vai trò đầy quyền lực của ngành Ngoại giao Ấn Độ sản sinh ra một quá trình tạo dựng quyết định mang nặng chủ nghĩa cá nhân. Do các công chức ngoại giao được xem như tinh hoa ưu tú của Ấn Độ và phải trải qua quá trình đào tạo sâu rộng, nên mỗi người trong số họ đều được cho là có khả năng nắm giữ quyền lực lớn. Hơn nữa, các chính sách tuyển dụng chọn lọc của ngành này dẫn đến việc một số lượng công chức rất nhỏ phải đảm nhiệm rất nhiều trọng trách. Ngoài vai trò cố vấn, họ còn được tự do đáng kể trong việc tạo lập chính sách. Đổi lại, quyền tự chủ này dẫn đến việc New Delhi rất ít khi tư duy tập thể về mục tiêu chính sách đối ngoại dài hạn, vì phần lớn công việc hoạch định chiến lược trong chính phủ diễn ra ở cấp độ cá nhân.
Các cuộc phỏng vấn của tôi với các quan chức cấp cao nhất cho thấy hầu như không có định hướng hay chỉ thị từ trên xuống trong việc xây dựng chính sách ngoại giao Ấn Độ. Vị quan chức từng làm việc với các nước phương Tây cho tôi biết rằng, “Chúng tôi rất linh động và tự chủ trong việc hoạch định chính sách, ngày qua ngày trong khuôn khổ chính sách tổng thể”. Khi được yêu cầu giải thích thêm về khuôn khổ đó, ông nói: “Quy trình này không được đưa vào văn bản nào, không được chính thức hóa … mà được nêu ra trong các phát biểu và thông điệp của quốc hội”. Sau khi dừng lại một chút, vị quan chức đã cười thú nhận “Nhưng những thứ chết tiệt đó cũng do chúng tôi viết”, ám chỉ các công chức đối ngoại.
Một vài cựu đại sứ và đại sứ đương nhiệm cũng đã thừa nhận tình trạng này, nhấn mạnh vào sự thiếu vắng kế hoạch tổng thể. Một đại sứ có quan hệ gần gũi với văn phòng cố vấn an ninh quốc gia đã nói như sau: “Anh có thể tự đặt ra mục tiêu cho mình, điều rất đáng thích thú và có tác động. Nhưng cũng sẽ tốt hơn nếu vẫn có chỉ đạo đường lối lúc này hoặc lúc khác”. Một cựu đại sứ từng được cử đến vài quốc gia châu Âu cũng đồng ý và nói rằng “Tôi chưa bao giờ thấy một lời chỉ đạo hay văn bản nào từ cơ quan đối ngoại chỉ cho tôi thấy rằng thái độ lâu dài của Ấn Độ với một quốc gia X nào đó cần như thế nào. Những quan điểm [của Ấn Độ – NHĐ] hoàn toàn do cá nhân các đại sứ quyết định mà thôi.” Một cựu đại sứ khác nói rõ thêm:
Với tư cách là một đại sứ, tôi được hoàn toàn tự chủ. Gần như không có bất kỳ định hướng nào từ [văn phòng thủ tướng], kể cả trong trường hợp làm việc với các quốc gia quan trọng. Tôi phải đưa ra các quyết định dựa trên cảm tính. Đôi khi tôi nhận được những chỉ thị rất chung chung. Nhưng tôi hầu như chẳng tuân theo chỉ thị nào. Thủ tướng là người tính khí thất thường, ông ta nói với tôi rằng về chính trị thì đó là hành động tự sát và nếu như bị phơi bày thì ông ta sẽ sa thải tôi. Việc tôi có những quyết định đúng dựa rất nhiều vào may mắn.
Các quan chức ngoại giao Ấn Độ không chỉ nắm giữ quyền lực to lớn; họ còn gần như không phải chịu trách nhiệm cho những hành động của mình. Trách nhiệm cuối cùng với các quyết định mà họ đưa ra thuộc về những chính khách đang nắm quyền là thủ tướng và ngoại trưởng. Sau đó họ cần phải nỗ lực thuyết phục được những chính khách lãnh đạo này chấp nhận các quyết định của họ, kết quả là quá trình hoạch định chính sách được thực hiện từ dưới lên, từ thấp đến cao. Jaswant Singh, một cựu ngoại trưởng, giải thích: “Nếu một ngoại trưởng có đủ năng lực để giành được sự nể trọng từ các nhân viên ngoại giao, người đó sẽ tự xây dựng và thực thi chính sách. Còn nếu không thì chính những công chức dưới quyền mới là người xây dựng chính sách, và bộ trưởng đơn giản chỉ là bù nhìn.”
Do thiếu định hướng từ trên xuống nên việc tạo dựng kế hoạch dài hạn là điều gần như không thể. Nhiều viên chức tôi phỏng vấn đã thừa nhận rằng Ấn Độ không hề có tài liệu nội bộ hay sách trắng về chiến lược tổng thể. Hơn nữa, các đại sứ mới nhận nhiệm vụ được chỉ dẫn hết sức hời hợt và nhận được rất ít thông tin cơ bản về phạm vi trách nhiệm của mình, và họ cũng không bị yêu cầu trình bày báo cáo về các mục tiêu của mình.
Một vài yếu tố khác cũng gây ra sự thiếu vắng hoạch định dài hạn. Các chính sách tuyển dụng đầy chọn lọc của ngành ngoại giao khiến New Delhi bị thiếu nhân lực, và các công chức ngoại giao thường xuyên bị quá tải công việc khiến họ có rất ít thời gian và thiếu khuynh hướng tư duy chiến lược. Như vị đại sứ có quan hệ với văn phòng cố vấn an ninh quốc gia đã nói, “Thật khó để người ta tập trung vào chiến lực dài hạn vì họ phải đối mặt với tư duy sự vụ hàng ngày.” Các viên chức trong cả bộ ngoại giao và văn phòng thủ tướng nói rằng việc của họ thường xuyên chỉ gồm hoặc là “chữa cháy” tình hình, hoặc là chìm trong những công việc tầm thường, và họ cũng bày tỏ sự quan ngại về tình trạng thiếu hụt nhân lực. Hơn nữa, hai cơ quan trong bộ ngoại giao được ủy nhiệm cho việc giải quyết vấn đề chiến lược dài hạn là Vụ Chính sách, Hoạch định & Nghiên cứu và Vụ Ngoại giao Công chúng đều bị cho là thiếu ảnh hưởng.
Việc thiếu đi tư duy chiến lược trong các cơ quan phụ trách chính sách đối ngoại của Ấn Độ còn trở nên tệ hơn vì sự thiếu vắng các viện chính sách có ảnh hưởng tại nước này. Không chỉ ngành ngoại giao bị thiếu nhân lực mà các quan chức của ngành cũng không được tiếp cận các viện nghiên cứu bên ngoài để có các nghiên cứu và phân tích chuyên sâu về vị thế quốc gia. Trái lại, các nhà hoạch định chính sách ngoại giao Mỹ có thể tham khảo định hướng chiến lược từ một lượng lớn các tổ chức hỗ trợ quá trình hoạch định kế hoạch dài hạn diễn ra trong chính phủ.
Tuy nhiên ở Ấn Độ, có rất ít viện nghiên cứu định hướng chính sách tập trung vào quan hệ quốc tế. Nếu như có thì đó thường chỉ là các tổ chức tư nhân được tài trợ bởi các tập đoàn lớn, thế nên họ không tránh được việc chủ yếu tập trung vào các vấn đề thương mại. Thậm chí cả khi các viện chính sách Ấn Độ mời được các cựu quan chức ngoại giao và cựu đại sứ về làm – những người thường có thể tiếp cận được với các quan chức cấp cao trong chính phủ – thì chính phủ vẫn không coi các viện đó là nguồn tham vấn hữu ích. Những viện chính sách nổi tiếng nhất của Ấn Độ như Trung tâm Nghiên cứu Chính sách nơi có những chuyên gia hàng đầu đang làm việc, hay Viện Nghiên cứu và Phân tích Quốc phòng do Bộ Quốc phòng tài trợ cũng gặp phải tình trạng đó.
Khi được hỏi liệu các nhà hoạch định chính sách có tham khảo các viện chính sách, vị viên chức cấp cao từng làm việc với các nước phương Tây nói rằng, “Tình hình rất khác so với ở Mỹ… đôi khi tôi có trò chuyện với một số cá nhân [từ các viện chính sách] nhưng chỉ trên cấp độ cá nhân – vấn đề là các viện chính sách này không có nhiều thông tin hay tiếp cận được với thông tin từ chính quyền”.
Một viên chức khác từng làm việc trong bộ ngoại giao cũng nói rằng, “Chúng tôi chưa có được sự tư vấn tri thức kiểu như vậy. Chúng tôi nhận thức được rằng mình không thể trở thành một siêu cường nếu không có sự tư vấn đó”. Thiếu vắng đi sự tham vấn như vậy là trái ngược hẳn so với ở Trung Quốc, nơi mà sự tương tác thường xuyên giữa chính phủ, giới trí thức và các viện chính sách dẫn đến những cuộc thảo luận thường xuyên về những hệ quả trong nước và quốc tế của sự trỗi dậy của quốc gia này.
Các quốc gia mong muốn vị thế lớn thường có tầm nhìn không dừng lại ở thách thức chiến thuật, họ hình dung một thế giới phù hợp nhất với lợi ích của mình và nỗ lực hiện thực hóa hình ảnh đó. Vấn đề của New Delhi là bộ máy ngoại giao của họ chưa được thiết kế để làm việc này. Việc Ấn Độ không có khả năng xây dựng chiến lược dài hạn từ trên xuống cho thấy rằng quốc gia này không thể nhìn nhận các dấu hiệu trỗi dậy của mình một cách có hệ thống. Chừng nào tình trạng này còn tiếp diễn, Ấn Độ sẽ không đảm nhiệm được vai trò trong các vấn đề toàn cầu mà nhiều người mong đợi.
Trò chơi kỳ vọng
Dù dòng quan điểm của quốc tế về sự trỗi dậy của Ấn Độ có lẽ làm cho các quan chức nước này hãnh diện, song chúng cũng khiến họ vô cùng căng thẳng. Nguyên nhân là do điều này sẽ có nguy cơ tăng thêm kỳ vọng – những kỳ vọng về nền kinh tế Ấn Độ tăng trưởng với tốc độ không thể đạt được và về việc New Delhi phải đảm nhiệm một vai trò lãnh đạo quốc tế mà họ không muốn.
Nhiều quan chức tôi từng phỏng vấn đã nhắc đến thất bại của chiến dịch “Ấn Độ huy hoàng” (India Shining) của Đảng Nhân dân Ấn Độ (Bharatiya Janata Party – BJP) vào năm 2004 như là một ví dụ của thực tế này. Trong suốt cuộc bầu cử quốc gia năm 2004, đảng cầm quyền BJP đã vận động dựa trên những thành quả kinh tế của Ấn Độ, nhưng đã lờ đi việc đại đa số người dân đang phải sống chật vật qua ngày mà không được tiếp cận các dịch vụ cơ bản. Sự thất bại sau đó của đảng BJP là một lời cảnh báo cho các nhà lãnh đạo Ấn Độ về việc xúc tiến sự trỗi dậy của quốc gia khi còn quá sớm. Hiện tại, như vị đại sứ thân cận với văn phòng cố vấn an ninh quốc gia đã chỉ ra, “Không một bài phát biểu nào thủ tướng nói về sự trỗi dậy của quốc gia mà không đề cập đến [tính cần thiết] phải tăng trưởng”. Để thành công, các chính trị gia Ấn Độ cần phải tập trung hơn vào các vấn đề và nền kinh tế trong nước hơn là tung hô ảnh hưởng từ chính sách đối ngoại của họ.
Sự thận trọng của New Delhi với việc tăng thêm kỳ vọng gắn liền với nỗi e ngại rằng một Ấn Độ ngày càng phát triển có thể phải đảm đương trách nhiệm tương xứng sức mạnh của mình. Các quan chức từng làm việc với bộ ngoại giao và văn phòng thủ tướng đã cho tôi biết rằng điểm bất lợi của dòng quan điểm quốc tế về sự trỗi dậy của Ấn Độ là rằng phương Tây, đặc biệt là Mỹ, có thể tạo áp lực khiến Ấn Độ phải tăng cường các cam kết toàn cầu. Ấn Độ có thể phải bỏ đi tư cách một quốc gia đang phát triển của mình và có thể buộc phải có nhượng bộ trong vấn đề môi trường như hạn chế lượng khí thải carbon, và trong thương mại như phải mở rộng thị trường Ấn Độ cho các mặt hàng xuất khẩu của Mỹ. Ấn Độ chưa suy tính kỹ về việc ảnh hường ngày càng tăng của mình sẽ có ý nghĩa phải đảm nhiệm vai trò lãnh đạo toàn cầu như thế nào.
Thực tế này đã có ảnh hưởng to lớn lên chính sách ngoại giao của New Delhi, và cần được các quốc gia khác nhìn nhận khi họ tìm cách tiếp cận Ấn Độ. Vì Ấn Độ không thoải mái với quan điểm rằng quyền lực to lớn mang theo trách nhiệm to lớn nên Mỹ và các quốc gia phương Tây khác cần thận trọng với việc yêu cầu Ấn Độ giữ thêm vai trò quốc tế. Sẽ không có khả năng New Delhi đi tiên phong trong vấn đề thay đổi khí hậu hay ủng hộ những chiến dịch can thiệp nhân đạo đầy tham vọng. Và quốc gia này cũng sẽ không hào hứng dỡ bỏ rào cản cho thương mại toàn cầu.
Rốt cuộc, Ấn Độ vẫn tự coi mình là một quốc gia đang phát triển cần phải dựa vào chủ nghĩa bảo hộ để nuôi dưỡng các ngành công nghiêp còn non trẻ của mình. Và mặc dù Ấn Độ có quan hệ căng thẳng với Trung Quốc và luôn hãnh diện vì là một nền dân chủ, New Delhi sẽ sớm thận trọng với những nỗ lực từ phía Washington nhằm áp đặt địa vị và áp lực phải hành xử như một đối trọng tự do với chính quyền chuyên chế Trung Quốc.
Tư duy chiến lược của New Delhi có thể được củng cố bởi đề xuất mở rộng bộ máy ngoại giao Ấn Độ được đưa ra gần đây, số lượng ngày càng tăng của các viện chính sách, và mối quan tâm đang gia tăng về chính sách ngoại giao của Ấn Độ của cộng đồng người Ấn ở hải ngoại – những người đã dần đóng vai trò lớn hơn trong ngoại giao kinh tế của New Delhi.
Còn trong lúc này, nếu phương Tây muốn Ấn Độ đảm nhiệm trọng trách quốc tế lớn hơn, họ cần khích lệ và bảo đảm chắc chắn với Ấn Độ rằng những thảo luận xung quanh vấn đề trỗi dậy của nước này không phải chỉ là cớ để ép Ấn Độ phải nhượng bộ. Ví dụ, bằng cách ủng hộ mong muốn lâu nay của Ấn Độ được trở thành thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, cộng đồng quốc tế có thể cho thấy rằng họ vừa muốn tăng cường sức mạnh của Ấn Độ, vừa muốn đất nước này có tiếng nói lớn hơn trong các vấn đề thế giới. Ấn Độ có thể cuối cùng cũng nhận ra rằng vai trò lãnh đạo toàn cầu, dù có thể là một gánh nặng, nhưng vẫn mang lại nhiều lợi ích.
Manjari Chatterjee Miller là Trợ lý Giáo sư ngành Quan hệ Quốc tế tại Đại học Boston. Bà là tác giả cuốn sách sắp được xuất bản Wronged by Empire: Post-imperial Ideology and Foreign Policy in India and China.
