Nguồn: Elizabeth N. Saunders, “Is Trump a Normal Foreign-Policy President?“, Foreign Affairs, 18/01/2018.
Biên dịch: Trần Quang
Đối với các học giả nghiên cứu tác động của vai trò lãnh đạo của tổng thống đối với chính sách đối ngoại của Mỹ, thì chiến thắng bất ngờ của Donald Trump vào năm 2016 đã đem lại một thử thách thực sự. Việc bầu một nhà lãnh đạo không có kinh nghiệm trong chính phủ, ít kiến thức về chính sách đối ngoại và một thái độ khinh thường rõ ràng đối với ý kiến của giới chuyên môn có ý nghĩa gì đối với Mỹ?
Sau 1 năm cầm quyền, Trump đã xác nhận nhiều điều mà chúng ta đã biết về tầm quan trọng của các nhà lãnh đạo: Ông vẫn giữ vững một vài niềm tin mà ông mang theo mình khi nhậm chức, chứng tỏ tầm quan trọng của việc có (hay thiếu) kiến thức thực sự để ra quyết định, và cho thấy tại sao các cố vấn không thể thay thế một nhà lãnh đạo giàu kinh nghiệm. Nói cách khác, ông đã chứng tỏ mình là một sự bất ngờ, chủ yếu bằng việc không thể bổ nhiệm những người có thể giúp ông có được những gì ông muốn. Và khi thế giới phải đối mặt với ít nhất 3 năm nữa của Trump, thì có ít lý do để nghĩ rằng cách hành xử của ông sẽ thay đổi trong tương lai.
Thuyết người hùng
Các học giả về quan hệ quốc tế từ lâu đã tin rằng các nhà lãnh đạo không có mấy vai trò quan trọng – các quốc gia sẽ hành động theo cách của họ, bất kể ai là người nắm quyền. Chẳng hạn, nhà khoa học chính trị Kenneth Waltz đã lập luận rằng những sự kiềm chế của hệ thống quốc tế, mà không phải các cá nhân hay tình hình nội chính, quyết định hành động của các quốc gia.
Tuy nhiên, quan điểm đó gần đây đã bắt đầu thay đổi. Các học giả đã tập hợp được, từ lâu trước khi Trump đắc cử, rất nhiều bằng chứng mới về cách thức các cá nhân lãnh đạo gây ảnh hưởng đến cách hành xử của quốc gia họ. Một phát hiện lớn là kinh nghiệm và niềm tin nền tảng của nhà lãnh đạo – được hình thành từ lâu trước khi họ lên nắm quyền – định hình cách thức họ ra quyết định, từ tiếp nhận và xử lý thông tin đến thảo luận với các cố vấn và cuối cùng là quyết định về một đường lối hành động. Những gì chúng ta thấy khi các nhà lãnh đạo lên nắm quyền về cơ bản là những gì chúng ta sẽ nhận được, ít nhất trong vài năm đầu.
Đặc biệt nổi bật là 3 nhận thức sâu sắc từ nhóm học giả này. Thứ nhất, niềm tin của các nhà lãnh đạo là “ăn sâu bám rễ”, nghĩa là chúng được hình thành trước khi các nhà lãnh đạo lên nắm quyền và có xu hướng không thay đổi nhiều theo thời gian. Như cựu Ngoại trưởng Mỹ Henry Kissinger đã viết trong cuốn hồi ký của mình: “Những niềm tin mà các nhà lãnh đạo đã hình thành trước khi đạt được vị trí cao là vốn liếng trí tuệ họ sẽ sử dụng chừng nào còn nắm quyền”. Mặc dù sự “ăn sâu bám rễ” như vậy đôi khi được coi là một khiếm khuyết, nhưng nhà khoa học chính trị Robert Jervis lại cho rằng những quan điểm cố định là những chỉ dẫn cần thiết để giúp những người ra quyết định đối phó với một thế giới phức tạp. Chúng ta không nên mong muốn niềm tin của các nhà lãnh đạo thay đổi quá nhanh – những niềm tin cố định là một đặc trưng, không phải là một khiếm khuyết.
Nhận thức thứ hai là kiến thức thực sự có vai trò then chốt – việc các nhà lãnh đạo có hiểu biết về thế giới là điều quan trọng – và không có con đường tắt nào để có được những kiến thức đó trong khi làm việc. Nghiên cứu về chuyên môn cho thấy nó mang tính “chuyên biệt cho từng lĩnh vực”, có nghĩa là chuyên môn trong phạm vi một chủ đề hay vấn đề nào đó không thể áp dụng trong phạm vi một chủ đề hay vấn đề nào khác; ngay cả các bậc thầy cờ vua cũng bị hạ bệ bởi sự sắp đặt ngẫu nhiên các quân cờ trên bàn cờ. Vậy nên hầu như chẳng có gì đáng ngạc nhiên khi kinh nghiệm kinh doanh không chuyển thành sự nhạy bén về chính sách đối ngoại.
Thứ ba, mặc dù các cố vấn và những sự bổ nhiệm cho bộ máy hành chính có vai trò then chốt, nhưng họ không thể thay thế một nhà lãnh đạo có chuyên môn trực tiếp về chính sách đối ngoại. Các tổng thống thiếu kinh nghiệm thường cho rằng các cố vấn có thể lấp đầy các lỗ hổng về kiến thức của họ hoặc dạy kèm họ trong khi làm việc. Chẳng hạn, trong chiến dịch tranh cử tổng thống năm 2000, George W. Bush nhấn mạnh rằng ông sẽ “được bao quanh bởi những người tử tế, mạnh mẽ, có năng lực và thông minh”.
Nhưng như nghiên cứu gần đây của tác giả cho thấy việc một tổng thống có hiểu biết về chính sách đối ngoại nhiều như các cố vấn của ông hay không có vai trò rất quan trọng. Các nhà lãnh đạo giàu kinh nghiệm sẽ giám sát tốt hơn quá trình ra quyết định về chính sách đối ngoại vì khả năng họ đặt ra những câu hỏi khó, phát hiện việc lập kế hoạch sơ sài hoặc nhận ra các đề xuất không thực tế là lớn hơn. Danh tiếng về chuyên môn của họ có thể gián tiếp tăng cường sự giám sát, vì cấp dưới biết rằng sếp của họ sẽ kiểm tra công việc của họ. Các tổng thống giàu kinh nghiệm cũng có thể tiếp cận tốt hơn nhiều nguồn tư vấn khác nhau.
Trong trường hợp của Bush, sự thiếu kinh nghiệm của ông đã tạo điều kiện cho các cố vấn như Phó Tổng thống Dick Cheney hành động mà không có sự giám sát, dẫn đến việc lập kế hoạch sơ sài cho cuộc chiến Iraq và hậu quả của nó. Ngược lại, cha của Bush, cựu Tổng thống George H. W. Bush, đã dựa vào nhiều người trong số các cố vấn đó, bao gồm cả Cheney (khi đó là Bộ trưởng Quốc phòng), để lên kế hoạch thành công cho Chiến tranh vùng Vịnh năm 1991. Một điểm khác biệt quan trọng là Bush cha – từng là Phó Tổng thống, Đại sứ Mỹ tại Liên hợp quốc và Giám đốc CIA – có kinh nghiệm sâu sắc về chính sách đối ngoại khiến đội ngũ của ông phải đặt câu hỏi và chỉnh sửa các kế hoạch chiến tranh trước khi chúng được đưa tới Phòng bầu dục.
Một tổng thống bình thường?
Bất chấp các sự kiện đầy kịch tính diễn ra gần như liên tục trong 12 tháng qua, năm đầu tiên cầm quyền của Trump đã chứng thực phần lớn những gì chúng ta biết về cách thức các nhà lãnh đạo tác động đến chính sách đối ngoại. Điều đó không có nghĩa là Trump đã tuân theo các luật lệ cũ – ông đã không làm như vậy. Nhưng về cơ bản thì ông vẫn là vị tổng thống “được thuê” vào ngày 8/11/2016: một người có một vài niềm tin cố định và ít kiến thức thực sự. Và các hành động của ông với tư cách tổng thống có xu hướng chứng thực 3 nhận thức sâu sắc được nhắc đến ở trên.
Thứ nhất, mặc dù Trump thường bị cáo buộc là không có bất kỳ niềm tin cố định nào, nhưng ông lại có một vài quan điểm “ăn sâu bám rễ” mà có thể thấy rõ trước cuộc bầu cử. Chính xác là 1 năm trước lễ nhậm chức của Trump, nhà báo Thomas Wright đã lập luận trên tờ Politico rằng Trump, khi đó còn là ứng cử viên, có 3 niềm tin rõ ràng: Ông phản đối thương mại, phản đối các liên minh và ủng hộ những “người hùng” ở nước ngoài.
Trump đã trung thành với những niềm tin đó trong năm đầu tiên của mình tại Nhà Trắng. Ngay sau khi nhậm chức, ông đã rút Mỹ khỏi Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và tỏ rõ sự khinh thường đối với các hiệp định thương mại như Thỏa thuận thương mại tự do Bắc Mỹ. Sau khi chỉ trích Tổ chức hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) trên con đường vận động tranh cử, Trump đã làm dấy lên những nghi ngờ về cam kết của Mỹ đối với Điều 5 – điều khoản quy định về phòng thủ tập thể – khi ông từ chối xác nhận điều đó trong một bài phát biểu tại Brussels (ông cuối cùng cũng tái xác nhận cam kết với Điều 5 khi trở lại Washington). Và sự ngưỡng mộ của ông đối với các nhà lãnh đạo độc đoán là rõ ràng, được phản ánh trong lời tán thưởng công khai của ông đối với các nhà lãnh đạo của Trung Quốc, Nga, Saudi Arabia và Thổ Nhĩ Kỳ. Quả thực, những niềm tin này tỏ ra khá vững chắc.
Thứ hai, Trump đã bị tổn thương vì thiếu kinh nghiệm và kiến thức. Các hành động của ông, bao gồm việc tình cờ để lộ thông tin mật với đại sứ Nga và khoe khoang về những thỏa thuận kinh doanh phần lớn mang tính tượng trưng với một Trung Quốc ngày càng quyết đoán – ngay cả khi các nước khác tham gia TPP cố gắng tiếp tục một thỏa thuận đa phương mà không có Mỹ – cho thấy một con người bất cẩn với niềm tin ngây thơ vào các thỏa thuận song phương, không phải một nhà đàm phán bậc thầy.
Thứ ba, đội ngũ của Trump đã không thể thay thế cho sự thiếu hụt kiến thức của ông, ngay cả trong lĩnh vực mà họ có kinh nghiệm. Mặc dù Bộ trưởng Quốc phòng James Mattis đang điều hành Lầu Năm Góc một cách hiệu quả, nhưng các cố vấn của Trump, với tư cách là một nhóm, đang không kiềm chế ông cũng không biến các ưu tiên của ông thành những chính sách cố kết. Ví dụ, như Susan Glasser đã đưa tin cho tờ Politico, trong chuyến công du của ông đến châu Âu vào mùa Hè năm 2017, Trump đã bỏ đi một phần đề cập đến Điều 5 của NATO trong bài phát biểu của ông vào phút chót, gây bất ngờ cho đội ngũ của ông. Tương tự, những lời đe dọa thường xuyên của ông đối với Triều Tiên trên Twitter làm xói mòn ý niệm về một chính sách quản lý cố kết.
Những điều bất ngờ của Trump
Lĩnh vực mà Trump thực sự gây bất ngờ là lĩnh vực nhân sự. Ở một nghĩa nào đó, việc ông bác bỏ ý kiến của giới chuyên môn sẽ là điều mà người ta nghĩ đến khi xét tới giọng điệu dân túy trong chiến dịch tranh cử của ông. Nhưng khi ai đó nhìn rộng hơn vào lịch sử chính sách đối ngoại của Mỹ, thì sự tách bạch rõ ràng giữa Trump và cộng đồng chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia thuộc đảng Cộng hòa là điều đáng chú ý. Cộng đồng này là trung tâm của phong trào “Không bao giờ là Trump” trong chiến dịch tranh cử, được tượng trưng bằng một bức thư ngỏ phản đối Trump vào tháng 3/2016 có chữ ký của 122 chuyên gia an ninh quốc gia thuộc đảng Cộng hòa. Đáp trả lại, Trump đã từ chối bổ nhiệm những chuyên gia này vào các vị trí trong chính quyền của ông.
Thay vào đó, với một vài ngoại lệ đáng chú ý, Trump đã bố trí những người rõ ràng là thiếu kinh nghiệm vào chính quyền của ông. Phần lớn các vị tổng thống đều phải vật lộn để tìm được chỗ đứng của mình và đặc biệt khi đảng của họ đã mất quyền lực trong một thời gian dài, các tân tổng thống thường phải đối mặt với thách thức là những người được bổ nhiệm có kiến thức nhưng lại ít kinh nghiệm trực tiếp hoặc nhiều năm chỉ hoạt động bên ngoài chính phủ. Nhưng việc một vị tổng thống thiếu kinh nghiệm cố ý lựa chọn những cố vấn thiếu kinh nghiệm về cơ bản là điều không thể tưởng tượng, cho tới thời của Trump.
Chính quyền Trump đã từ chối hoặc không thể bổ nhiệm tới mức độ chưa từng có, thậm chí là bỏ trống cái mà hầu hết các nhà quan sát đều coi là những vị trí then chốt đối với chính sách đối ngoại, chẳng hạn như vị trí đại sứ tại châu Âu và Trung Đông. Chính Trump cũng khiến người ta hầu như không nghi ngờ rằng sự thiếu hụt này, cũng như việc cắt giảm nhân sự Bộ Ngoại giao, là có tính toán. Khi trả lời một câu hỏi về các vị trí còn bỏ trống trong Bộ Ngoại giao, ông đã tuyên bố: “Tôi là người duy nhất quan trọng”.
Người ta bất ngờ về cách hành xử của Trump trong lĩnh vực này một phần là vì mặc dù việc ông bác bỏ ý kiến của giới chuyên môn rõ ràng là có sức hút chính trị nào đó, nhưng nó khiến cho ông khó đạt được hơn những chính sách mà ông mong muốn. Ngay cả một vị tổng thống muốn làm ít hơn trên thế giới vẫn có những ưu tiên. Các quan chức sự nghiệp có thể tạm thời lấp chỗ trống, nhưng cần phải bổ nhiệm những người có kinh nghiệm chính trị lâu năm để biến lời nói của tổng thống thành hành động.
Năm đầu tiên thường là lúc các vị tổng thống thực hiện điều mà tác giả gọi là “những sự đầu tư về chính sách”, bao gồm các quyết định về nhân sự, ngân sách, chiến lược, tạo lập và thay đổi thể chế. Các tổng thống có kỹ năng khác nhau trong việc thực hiện những sự đầu tư này. Nhưng ít ra hầu hết các tổng thống, cũng đã cố gắng làm vậy, cho tới thời của Trump.
Điều gì xảy ra tiếp theo?
Chúng ta nên mong đợi điều gì ở thời gian còn lại trong nhiệm kỳ của Trump? Một mặt, sẽ không có nhiều sự học hỏi. Sự học hỏi, nếu có diễn ra, thường là chậm. Chẳng hạn, chính sách đối ngoại của George W. Bush (con) đã tiến triển trong nhiệm kỳ thứ 2 khi ông phải đương đầu với những thực tế khó khăn của Iraq. Nhưng Bush đã đọc sách và tham vấn các chuyên gia bên ngoài. Việc học hỏi như vậy đòi hỏi phải có sự cởi mở trước những ý tưởng mới và cởi mở với những con người mới, hai đức tính mà Trump đều thiếu hụt một cách trầm trọng.
Cũng có những tác động dài hạn có thể xảy ra mà chúng ta vẫn chưa hiểu được. Như Jim Goldgeier và tác giả đã viết trong tờ tạp chí này sau lễ nhậm chức, nhiều chính sách đối ngoại tốt đẹp không mang tính hữu hình. Ngoại giao, thương mại và các liên minh – tất cả những thứ mà Trump khinh thường – đều có những lợi ích khó có thể nhìn thấy cho đến khi chúng mất đi. Nhưng giống như một chính sách bảo hiểm, người ta chỉ tiếc chúng khi họ cần đến chúng. Việc Trump làm suy yếu những công cụ chính sách đối ngoại này khiến nước Mỹ không sẵn sàng cho những cuộc khủng hoảng mà chắc chắn thách thức các tổng thống.
Sự lãnh đạo của Trump đã khẳng định rất nhiều điều mà chúng ta biết về cách thức định hình chính sách đối ngoại của các tổng thống – những điều đó là đáng sợ khi xét tới những gì chúng ta biết về Trump. Trong cuộc tranh luận về việc liệu năm đầu tiên của Trump tốt hơn hay tệ hơn so với kỳ vọng, mối lo ngại thực sự là điều tồi tệ nhất còn chưa xảy ra.
Elizabeth N. Saunders là phó giáo sư về Khoa học Chính trị và các Vấn đề Quốc tế trường Đại học George Washington.
Nguồn: Nghiên cứu Biển Đông
