Nguồn: Aaron L. Friedberg, “The United States Needs to Reshape Global Supply Chains”, Foreign Policy, 08/05/2020.
Biên dịch: Nguyễn Thanh Hải
Chính sách của Hoa Kỳ cần phải định hình lại quá trình toàn cầu hóa để làm giảm sức mạnh của Trung Quốc.
Đại dịch Covid-19 đã làm bộc lộ những mối nguy của việc năng lực sản xuất trong nước không đủ để đáp ứng nhu cầu về thiết bị y tế số lượng lớn trong trường hợp khẩn cấp, đặc biệt là khi nguồn cung đến từ một đối thủ tiềm năng như Trung Quốc. Những nỗ lực của các công ty Mỹ nhằm mở rộng sản xuất máy trợ thở trở nên khó khăn do phải nhập các bộ phận quan trọng từ Trung Quốc và các nơi khác. Các lệnh hạn chế xuất khẩu do Bắc Kinh đặt ra đã khiến nhân viên y tế trên khắp thế giới đối mặt với tình trạng thiếu nghiêm trọng khẩu trang và mặt nạ do chúng phần lớn được sản xuất tại Trung Quốc. Việc các mặt hàng thiết yếu do các công ty Mỹ sản xuất nhưng lại dựa vào nguồn nhân công giá rẻ tại Trung Quốc chính là một lời nhắc nhở đầy đau đớn về những mặt trái tiềm tàng của toàn cầu hóa.
Mọi thứ còn có thể tồi tệ hơn nữa. Năng lực sản xuất thuốc và dược chất đã dịch chuyển từ Hoa Kỳ và Châu Âu sang các nước đang phát triển ở Châu Á, nơi có chi phí thấp và các quy định về bảo vệ môi trường lỏng lẻo hơn. Theo một số ước tính được trích dẫn rộng rãi, Hoa Kỳ hiện nhập khẩu hầu như tất cả các loại thuốc kháng sinh thông thường và thuốc giảm đau không kê đơn từ Trung Quốc, bên cạnh đó là tỷ lệ cao các loại thuốc gốc được sử dụng để điều trị HIV, trầm cảm, Alzheimer và các bệnh khác, cùng với các loại dược chất dùng để sản xuất thuốc. Sự co lại của chuỗi cung ứng do lệnh đóng cửa của Trung Quốc liên quan đến Covid-19, sự gián đoạn trong mạng lưới giao thông toàn cầu và sự gia tăng nhu cầu về các loại thuốc thiết yếu trên toàn thế giới có thể đe dọa sức khỏe người dân Mỹ. Và chúng luôn có khả năng bị gián đoạn vì lý do chính trị, một chiến thuật chưa được sử dụng nhưng ngày càng bị Trung Quốc đe dọa. Một bài báo trên website chính thức của hãng tin Tân Hoa Xã đưa ra một lời nhắc nhở không mấy thiện chí: Nếu Trung Quốc trả đũa các cáo buộc của Hoa Kỳ đổ lỗi cho Trung Quốc làm lây lan coronavirus bằng cách cắt giảm xuất khẩu dược phẩm, thì “Hoa Kỳ sẽ chìm vào địa ngục của đại dịch Covid-19”.
Những yếu tố tiềm tàng về địa chính trị cho thấy một vấn đề lớn hơn vượt ra ngoài những chuỗi cung ứng y tế. Sự suy giảm liên tục của năng lực sản xuất nội địa trong một số ngành công nghiệp ở Hoa Kỳ và sự gia tăng phụ thuộc vào hàng nhập khẩu từ Trung Quốc có thể gây ra những khó khăn lớn cho nỗ lực huy động quốc phòng trong tương lai. Nếu việc giao thương bị cản trở do một cuộc đối đầu căng thẳng hoặc xung đột vũ trang, Hoa Kỳ có thể gặp khó khăn, và có lẽ là không thể tăng cường và duy trì sản xuất vũ khí, đạn dược, thiết bị liên lạc và các hệ thống quân sự khác. Ngoài việc đánh mất hàng nhập khẩu trực tiếp từ Trung Quốc, một cuộc chiến tranh ở Tây Thái Bình Dương cũng có thể làm gián đoạn việc Hoa Kỳ tiếp cận các nguồn cung cấp thay thế từ các đối tác thương mại khác trong khu vực, bao gồm Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan. Những lo ngại như vậy đã nhận được nhiều sự chú ý hơn từ các nhà hoạch định chính sách quốc phòng trong những năm gần đây, nhưng chúng chỉ thật sự rõ ràng trong vài tháng qua.
Ngay cả trước cuộc khủng hoảng hiện nay, nhiều công ty đã bắt đầu đa dạng hóa sản xuất ra ngoài Trung Quốc, chuyển một phần năng lực sản xuất sang các nước khác. Sự dịch chuyển này được thúc đẩy bởi nhu cầu tránh thuế quan của Hoa Kỳ cũng như các xu hướng dài hạn hơn, bao gồm việc giá nhân công tại Trung Quốc ngày càng tăng và những tiến bộ về công nghệ khiến các doanh nghiệp mong muốn loại bỏ một số mắt xích của chuỗi cung ứng nhằm tối ưu hóa lợi nhuận, đưa nhà sản xuất đến gần hơn với người tiêu dùng.
Khi đại dịch Covid-19 qua đi, nhận thức rõ hơn về tác động của những cú sốc do tự nhiên cũng như do con người gây ra sẽ thúc đẩy xu hướng không phải là đảo ngược toàn cầu hóa (deglobalization) mà là hướng tới việc tái cân bằng: tái cấu trúc chuỗi cung ứng và giảm đi sự tập trung năng lực sản xuất vào Trung Quốc. Theo một cuộc khảo sát gần đây về xu hướng sản xuất toàn cầu, trong khi chiến tranh thương mại đã gây ra một số vấn đề đáng quan ngại, thì sự gián đoạn hoạt động do đại dịch Covid-19 sẽ buộc các công ty phải suy nghĩ lại về chiến lược tìm nguồn cung ứng của mình. Ít nhất là họ sẽ ngày càng có xu hướng phân tán rủi ro thay vì đặt tất cả trứng vào một rổ có chi phí thấp nhất như nhiều công ty đã làm ở Trung Quốc.
Như đã xảy ra trong giai đoạn đầu, giai đoạn tiếp theo của toàn cầu hóa cũng sẽ được thúc đẩy bởi hàng ngàn quyết định riêng biệt của các doanh nghiệp về lợi nhuận và thua lỗ. Nhưng như trong quá khứ, những tính toán đó cũng sẽ được định hình bởi các chính sách của chính phủ. Sự gián đoạn gây ra bởi đại dịch Covid-19 đã tạo cơ hội cho các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ đánh giá lại và tính toán lại cách tiếp cận nhìn chung tự do của họ đối với toàn cầu hóa.
Có bốn lý do khác biệt nhưng liên quan nhau về việc các chiến lược gia Hoa Kỳ nên tìm cách thúc đẩy ít nhất là việc tái cấu trúc một phần chuỗi cung ứng toàn cầu.
1. Giảm nguy cơ của việc gián đoạn hoặc bị cưỡng ép
Trong điều kiện bình thường, có thể không có vấn đề gì trong việc phụ thuộc vào hàng nhập khẩu thay vì sử dụng nhà cung cấp nội địa đối với các mặt hàng như thuốc hoặc vật liệu sản xuất vũ khí.
Tuy nhiên trong một cuộc khủng hoảng, khi nhu cầu tăng và hàng nhập khẩu không đủ hoặc không có sẵn, việc năng lực sản xuất nội địa không đáp ứng được có thể gây ra thảm họa. Để xác định các lỗ hổng và thiếu hụt tiềm năng, các nhà hoạch định cần xem xét một loạt các kịch bản, ước tính nhu cầu trong trường hợp khẩn cấp, đối chiếu chúng với các nguồn lực sẵn có và xác định chính xác các trường hợp mà Hoa Kỳ đang phụ thuộc quá nhiều vào hàng nhập khẩu từ Trung Quốc. Trong những trường hợp như vậy, chính phủ liên bang sau đó sẽ phải nghĩ đến cách thúc đẩy các công ty Hoa Kỳ hoặc nước ngoài xây dựng hoặc mở rộng các cơ sở sản xuất trên đất Mỹ, đa dạng hóa nguồn cung từ nước ngoài, và có lẽ phải làm cả hai cùng một lúc.
2. Giảm nguy cơ bị phá hoại hoặc giám sát
Vai trò thống trị của các công ty có trụ sở tại Trung Quốc trong sản xuất các sản phẩm công nghệ, bao gồm mọi thứ từ các linh kiện đến sản phẩm hoàn thiện như điện thoại, máy bay không người lái, thiết bị chuyển đổi mạng và khả năng Đảng Cộng sản kiểm soát các công ty, ngay cả những thực thể mang danh nghĩa tư nhân, tạo ra nhiều nguy cơ tiềm tàng cho các đối tác nước ngoài.
Đây là lý do tại sao chính phủ liên bang Hoa Kỳ đã cấm Huawei và ZTE không được tham gia hệ thống mạng viễn thông của Mỹ. Bộ Quốc phòng và các cơ quan khác cũng đang phát triển các kỹ thuật để phân tích kỹ hơn chuỗi cung ứng, truy tìm nguồn gốc của các bộ phận và phụ tùng đi vào thiết bị mà họ sử dụng. Để giảm thiểu rủi ro, khi xác định được mối nguy tiềm tàng, phải thay thế ngay bằng nhà cung cấp khác đáng tin cậy hơn.
3. Bảo vệ và mở rộng năng lực sản xuất trong nước
Một lý do khác cần thay đổi chuỗi cung ứng hiện tại và đặc biệt là bảo vệ và mở rộng năng lực sản xuất trong nước là làm như vậy có thể giúp tăng năng suất tổng thể, khả năng cạnh tranh quốc tế và triển vọng tăng trưởng dài hạn của nền kinh tế Hoa Kỳ. Làm như vậy sẽ tạo ra nhiều nguồn lực tổng hợp cần thiết để duy trì một cuộc cạnh tranh chiến lược lâu dài với Trung Quốc, đồng thời nâng cao phúc lợi của người lao động Mỹ.
Việc làm trong lĩnh vực sản xuất tại Mỹ bị mất đi, trong đó có nguyên nhân việc Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã góp phần làm gia tăng bất bình đẳng thu nhập, làm tổn thương tầng lớp trung lưu và gây hại đến kết cấu xã hội Mỹ. Một sự hồi sinh của các ngành công nghiệp chế tạo tại Hoa Kỳ có thể giúp đảo ngược điều này bằng cách tạo ra nhiều việc làm lương cao hơn, đặc biệt là đối với những người lao động không có bằng cấp. Hoa Kỳ cần ít nhất một phần năng lực sản xuất của các ngành công nghiệp hiện tại để đáp ứng các nhu cầu trong một cuộc khủng hoảng ngắn hạn. Về lâu dài, Hoa Kỳ cũng cần phải có những công ty năng động, đóng tại quê nhà để phát triển và sản xuất thế hệ tiếp theo của các loại vật liệu tiên tiến, chất bán dẫn, hệ thống tự động nhằm cung cấp nền tảng cho các hệ thống vũ khí mới và sản phẩm tiêu dùng mới.
4. Áp đặt chi phí lên Trung Quốc
Việc cấu trúc lại chuỗi cung ứng bên cạnh mang lại lợi ích cho Hoa Kỳ cũng sẽ áp đặt chi phí lên Trung Quốc. Nhà kinh tế Derek Scissors chỉ ra rằng thu nhập từ việc lắp ráp cuối cùng và xuất khẩu các sản phẩm điện tử tiêu dùng sang Mỹ là một nguồn chính cung cấp ngoại tệ mạnh cho Bắc Kinh. Nói theo cách của Scissors, thúc đẩy chuỗi cung ứng rời khỏi Trung Quốc sẽ hạn chế thu nhập từ xuất khẩu của nước này đồng thời hỗ trợ cho các nước khác thân thiện với lợi ích của Mỹ hơn. Ngay cả khi giá trị gia tăng từ việc lắp ráp hoàn thiện hàng tiêu dùng là tương đối nhỏ, từ quan điểm chiến lược, sẽ tốt hơn nếu các quốc gia bạn bè và đồng minh của Mỹ được hưởng lợi thay vì Trung Quốc. Việc di dời một phần chuỗi cung ứng hiện tại cũng có thể làm chậm các nỗ lực của Trung Quốc nhằm khai thác những công nghệ nhạy cảm thông qua hoạt động gián điệp công nghiệp hoặc các liên doanh bị ép buộc.
Các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ có một loạt các công cụ để thúc đẩy hơn nữa việc di chuyển một phần năng lực sản xuất rời khỏi Trung Quốc. Nếu chúng không được dỡ bỏ sớm, các mức thuế mà chính quyền Trump đã áp lên hàng hóa Trung Quốc vào năm 2018 và 2019 sẽ tiếp tục giúp đẩy nhanh quá trình này.
Nếu mục đích của Hoa Kỳ là tăng cường an ninh và thịnh vượng quốc gia chứ không đơn thuần là giáng một đòn vào kinh tế Trung Quốc, thuế nhập khẩu đối với nhiều mặt hàng tiêu dùng có thể được gỡ bỏ trong khi giữ lại một danh sách hẹp hơn những hàng hóa trung gian (bao gồm một số linh kiện điện tử và hóa chất). Nhiều trong số các mức thuế này ban đầu được áp để trả đũa hành vi bị cho là trộm cắp tài sản trí tuệ của Trung Quốc, có thể được bổ sung bằng một loạt các biện pháp trừng phạt tài chính đối với những công ty cụ thể có hành vi trộm cắp tài sản trí tuệ và các hoạt động thương mại không công bằng khác. Scissors cho rằng “việc ngăn chặn các nhà xuất khẩu Trung Quốc ở cuối chuỗi cung ứng tiếp cận thị trường là không có ý nghĩa nếu đồng thời vẫn rót tiền cho họ thông qua các quỹ đầu tư Mỹ”.
Ngay cả sự phân tán của chuỗi cung ứng chủ yếu do thị trường thúc đẩy với mức độ tập trung ít hơn vào Trung Quốc cũng sẽ giúp giảm thiểu rủi ro và tăng khả năng phục hồi. Mặc dù Washington không đủ đòn bẩy để dàn xếp quá trình này, nhưng Mỹ vẫn có thể làm cho một số điểm đến khác hấp dẫn hơn. Nhà phân tích Robert Atkinson chỉ ra rằng, Hiệp định thương mại Mỹ – Mexico – Canada cùng với việc Mỹ rốt cuộc có thể tham gia một số phiên bản của Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương sẽ cho các công ty toàn cầu biết rằng nếu họ chuyển sản xuất ra khỏi Trung Quốc đến một trong những quốc gia đối tác này, họ sẽ không phải chịu các mức thuế trừng phạt trong tương lai. Các hiệp định thương mại tự do với Đài Loan, Philippines, và có thể sau cùng là Indonesia và Ấn Độ sẽ mang lại cả những lợi ích về mặt chiến lược lẫn kinh tế. Đông Âu và Thổ Nhĩ Kỳ cũng có thể trở thành những điểm đến thay thế hấp dẫn. Trong khả năng cho phép, Hoa Kỳ nên tìm kiếm nguồn nhập khẩu các hàng hóa thiết yếu từ một mạng lưới sản xuất đáng tin cậy ở các quốc gia thân thiện hoặc đồng minh, ít nhất là một vài nơi trong số đó nằm cách xa Trung Quốc.
Washington cũng có nhiều công cụ để thúc đẩy việc tìm kiếm điểm đến hoặc mở rộng năng lực sản xuất công nghiệp trên đất Mỹ. Trong Thế chiến II và giai đoạn đầu Chiến tranh Lạnh, chính phủ liên bang đã áp dụng luật thuế theo cách thức tập trung, mở rộng cái gọi là “đặc quyền khấu hao nhanh” (rapid tax amortization privilege) nhằm mở rộng những lĩnh vực mà thông qua các tính toán về nguồn lực cần thiết cho thấy những lỗ hổng có thể cản trở việc huy động quốc phòng. Trong những năm 1950, các cơ quan liên bang cũng sử dụng các cam kết mua sắm để khuyến khích duy trì công suất trên mức cầu dự kiến của thị trường đối với một số khoáng sản và máy móc bằng cách bao tiêu một phần đầu ra. Một số sau đó được đưa vào kho dự trữ để sử dụng trong tương lai.
Ở thời điểm hiện tại, chính phủ Hoa Kỳ cũng có thể sử dụng các công cụ tương tự, ví dụ như để mở rộng năng lực sản xuất của quốc gia đối với thiết bị bảo hộ cá nhân và máy thở, những vật dụng có thể cần thiết để chống lại một đại dịch tiếp theo. Cũng đã có nhiều đề xuất thắt chặt cách diễn giải điều khoản “tiêu thụ hàng Mỹ” trong các quy định mua sắm của chính phủ nhằm tiếp thêm động lực cho sản xuất trong nước. Cuối cùng, chính phủ có thể tung ra các gói trợ cấp, cho vay hoặc bảo lãnh cho vay để nâng cao năng lực sản xuất nội địa đối với một số lĩnh vực trọng yếu, đặc biệt là các ngành như sản xuất chất bán dẫn, đất hiếm và dược phẩm vốn có chi phí có thể rất cao nếu muốn xây dựng, mở rộng hoặc mở lại các cơ sở trên đất Mỹ.
Toàn cầu hóa không phải là một xu thế tự nhiên không thể ngăn cản, được thúc đẩy chỉ bởi các tiến bộ công nghệ và các tác nhân tự vận động của thị trường. Thay vào đó nó là một hiện tượng nhân tạo với tiến trình được định hình bởi những lựa chọn của các quốc gia và doanh nghiêp. Trung Quốc nổi lên như một điểm đến hấp dẫn không thể cưỡng lại của các doanh nghiệp sản xuất không chỉ là do quy mô dân số trong độ tuổi lao động lớn và chi phí giao thông-liên lạc thấp, mà còn bởi các chính sách có chủ ý của chính phủ được thiết kế để lấy được tài sản trí tuệ nước ngoài đồng thời giữ cho chi phí đất đai, nhân công, vốn đầu tư ở mức thấp và tỷ giá hối đoái ở ngưỡng thuận lợi. Ngược lại, tại các nước công nghiệp phát triển, làn sóng dời đi của các cơ sở sản xuất không chỉ phản ánh những tính toán lỗ-lãi của bản thân các doanh nghiệp mà còn xuất phát từ những chính sách dễ dãi từ phía chính phủ các nước phương Tây, như trường hợp của nước Mỹ các chính sách này đã thể hiện trong thực tế rằng điều gì tốt cho Apple hay 3M sẽ tốt cho nước Mỹ.
Khi mà một số lợi thế trước đây của Trung Quốc bắt đầu suy giảm, các doanh nghiệp và bây giờ là các quốc gia nhận ra rằng, việc chạy theo chi phí thấp có thể tạo ra những rủi ro nghiêm trọng về mặt thương mại cũng như chiến lược nếu lệ thuộc quá mức. Đáp lại điều này, giám đốc điều hành của các doanh nghiệp sẽ làm những gì tốt nhất cho công ty và cổ đông của họ. Trong khi đó, chính phủ các nước phải quyết định xem điều gì mang lại lợi ích tốt nhất cho quốc gia và người dân của họ. Để phù hợp với truyền thống lâu đời của nước Mỹ, thay vì ra lệnh cho khu vực tư nhân hay trực tiếp thực hiện công việc của họ, chính phủ Hoa Kỳ nên tạo ra những nhân tố thúc đẩy nhằm đưa lợi ích của các doanh nghiệp và lợi ích quốc gia đến gần nhau hơn.
Tuy vậy việc này cũng có những mối nguy hiện hữu. Các chính sách về thương mại và công nghiệp là những công cụ sắc bén có thể bị lạm dụng bởi những nhà lãnh đạo thiếu trách nhiệm, luôn tìm cách thỏa mãn cử tri và đút lót những người ủng hộ, hoặc là sẽ bị kiểm soát và khai thác vì những nhóm lợi ích đặc biệt. Một chiến lược hiệu quả nhằm tái cấu trúc chuỗi cung ứng và tăng cường năng lực sản xuất nội địa sẽ có cái giá của nó, và việc này cần một cơ chế độc lập tương đối với những áp lực chính trị thường ngày để đánh giá các yêu cầu, đưa ra quyết định và thực hiện các chính sách.
Tất cả các nhiệm vụ trên đều khó khăn ngay cả trong điều kiện lý tưởng. Tuy nhiên, kinh nghiệm của công chúng và các chính trị gia tại các nền dân chủ về sự lệ thuộc trong tình huống khẩn cấp vào một kẻ thù tiềm năng, vô trách nhiệm và cơ hội đã để lại một ấn tượng còn lâu mới phai nhòa. Sẽ không có thời điểm nào tốt hơn để Mỹ và các đối tác xem xét lại, và bắt đầu định hình lại mối quan hệ kinh tế của họ với Trung Quốc. Cuộc khủng hoảng hiện tại là một điều vô cùng tồi tệ, nhưng cũng là một điều tồi tệ không kém nếu chúng ta lãng phí nó.
Aaron L. Friedberg là giáo sư chính trị học và quan hệ quốc tế tại Đại học Princeton, nơi ông giảng dạy từ năm 1987. Ông cũng là đồng giám đốc Trung tâm Nghiên cứu An ninh Quốc tế, Trường Woodrow Wilson (ĐH Princeton).
