Nguồn: Mohammadbagher Forough, “America’s Pivot to Asia 2.0: The Indo-Pacific Economic Framework,” The Diplomat, 26/05/2022
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Chừng nào IPEF còn thiếu lợi ích rõ ràng, sẽ khó có thể biến khuôn khổ này thành hành động có ý nghĩa.
Trong chuyến công du châu Á của mình, hôm thứ Hai vừa rồi, Tổng thống Mỹ Joe Biden thông báo Nhật Bản, Ấn Độ, cùng 10 quốc gia khác đã cam kết tham gia Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương (IPEF) do Mỹ dẫn đầu. Danh sách gồm có Australia, Brunei, Indonesia, Hàn Quốc, Malaysia, New Zealand, Philippines, Singapore, Thái Lan, và Việt Nam. Những nước không phải là thành viên, chí ít là ở thời điểm hiện tại, là Đài Loan, ba quốc gia thành viên ASEAN (Campuchia, Lào, và Myanmar) và Trung Quốc (hiển nhiên). Nhưng cánh cửa để trở thành thành viên trong tương lai của họ (ít nhất là về mặt lý thuyết) vẫn đang được để ngỏ.
Thông qua IPEF, Mỹ hy vọng sẽ gắn kết kinh tế với Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, chống lại ảnh hưởng kinh tế và chính trị ngày càng tăng của Trung Quốc trong khu vực. Với khoảng 60% dân số toàn cầu, khu vực này sẽ là động lực chính thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trên thế giới trong vài thập niên sắp tới. Theo Nhà Trắng, khu vực này “hỗ trợ 3 triệu việc làm cho người Mỹ” và là “nguồn đầu tư trực tiếp nước ngoài trị giá gần 900 tỷ đô la vào Mỹ”, trong khi tổng vốn FDI của Mỹ vào khu vực đạt khoảng 969 tỷ đô la trong năm 2020. Hơn nữa, Mỹ là “nước xuất khẩu dịch vụ hàng đầu tại khu vực.”
Tóm lại, giới tinh hoa kinh tế và chính sách của Mỹ (cùng nhiều nước khác trên thế giới) tin rằng quá trình địa chính trị và địa kinh tế của thế kỷ này sẽ được xác định bởi khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương.
Từ Xoay trục 1.0 đến Xoay trục 2.0
Năm 2011, Tổng thống Mỹ lúc bấy giờ là Barack Obama, trong một chuyến công du tới châu Á, đã giới thiệu chính sách Xoay trục sang châu Á của Mỹ, gồm cả các yếu tố địa chính trị (như tăng cường sự hiện diện quân sự của Mỹ trong khu vực) và các yếu tố địa kinh tế (chẳng hạn như Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương, TPP). Thông qua TPP, Obama muốn Mỹ, chứ không phải Trung Quốc, trở thành người viết ra “các quy tắc định hướng trong khu vực” hoặc “các quy tắc của nền kinh tế toàn cầu” trong thế kỷ này. Obama hy vọng TPP sẽ được hiện thực hóa vào tháng 12/2012, thế nhưng đàm phán đã kéo dài đến tận năm 2015.
Trong chiến dịch tranh cử năm 2016, cả Hillary Clinton và Donald Trump đều phản đối TPP do tình cảm chống toàn cầu hóa (tức là chống FTA) ở Mỹ. Tổng thống Trump sau đó đã ‘ném bom hủy diệt’ TPP ngay sau khi nhậm chức vào năm 2017. Kể từ đó, chính sách Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương của Mỹ ngày càng đi lệch hướng, được xác định bởi các liên minh địa chính trị (như Bộ tứ và AUKUS) hơn là các sáng kiến (địa) kinh tế và các hiệp ước thương mại.
Trong khi đó, vào năm 2021, sau khoảng 10 năm đàm phán miệt mài, Trung Quốc và các nước Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương khác đã ký Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP), hiệp định thương mại tự do lớn nhất thế giới. Tất cả các nước ASEAN và một số đồng minh thân cận của Mỹ (Australia, Nhật Bản, New Zealand và Hàn Quốc) đã tham gia RCEP. Thỏa thuận chính thức có hiệu lực vào ngày 01/01/2022.
Mặt khác, Nhật Bản và các nước khác đã đàm phán và hồi sinh TPP (hay những gì còn lại sau khi Mỹ rời đi), và gọi nó là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), được phê chuẩn vào năm 2018. Tuy nhiên, Mỹ đã loại trừ khả năng tái gia nhập FTA này. Thay vào đó, Washington đã lập luận rằng khu vực cần phải tiến xa hơn nữa và tham gia vào IPEF, lần xoay trục sang châu Á thứ hai của Mỹ.
Trong khi nhánh địa chính trị của xoay trục 2.0 đã phát triển (thông qua các tổ chức như Bộ tứ và AUKUS), thì chính sách Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương của Mỹ lại bị thiếu sức mạnh địa kinh tế. IPEF hy vọng sẽ lấp đầy khoảng trống này. Theo Nhà Trắng, mục tiêu của IPEF là giải quyết:
Những thách thức kinh tế trong thế kỷ 21, từ việc thiết lập các quy tắc định hướng cho nền kinh tế kỹ thuật số, đảm bảo chuỗi cung ứng an toàn và linh hoạt, giúp thực hiện các loại đầu tư lớn cần thiết vào cơ sở hạ tầng năng lượng sạch và quá trình chuyển đổi năng lượng sạch, đến nâng cao tiêu chuẩn về tính minh bạch, đánh thuế công bằng và chống tham nhũng.
Di sản xoay trục của Obama đã thể hiện rõ trong IPEF. Bài diễn thuyết của ông về mục tiêu của TPP (“viết ra các quy tắc định hướng”) đã được lặp lại ngay trong phần trích dẫn phía trên. Theo nghĩa này, IPEF là nỗ lực thứ hai của Mỹ nhằm xoay trục sang châu Á. Các nhà hoạch định chính sách của Mỹ đã nhận thấy rằng Mỹ đang bị bỏ lại bên ngoài hai khối thương mại chính tại Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương (RCEP và CPTPP).
Diễn giải IPEF và những thách thức của nó
Sau đây, tôi xin đưa ra bảy nhận định về tầm nhìn đứng sau IPEF và những thách thức đang chờ đợi nó phía trước.
Đầu tiên, điều quan trọng là phải xác định IPEF không phải là gì. Nó chắc chắn không phải là một FTA như RCEP và CPTPP. Nó không bao gồm, và cũng không hứa hẹn sẽ bao gồm, các cuộc đàm phán để dỡ bỏ hàng rào thuế quan hoặc tăng cường tiếp cận thị trường. Hiện tại, IPEF được hiểu theo nghĩa là một tầm nhìn, một tín hiệu, một tuyên bố về mục đích, hoặc một nỗ lực của Mỹ nhằm bắt kịp với lịch sử, địa lý, và (địa) kinh tế đang phát triển của Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương.
Thứ hai, tầm nhìn sau cùng của IPEF là khôi phục “vai trò lãnh đạo kinh tế” của Mỹ ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, và cho phép người Mỹ – theo hình dung của cả Obama lẫn Biden – “viết lại các quy tắc định hướng” cho nền kinh tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương và toàn cầu.
Thứ ba, một mâu thuẫn lớn ở đây là “quy tắc định hướng” đòi hỏi một khuôn khổ với các cam kết có tính ràng buộc, dựa trên các quy tắc và luật lệ cụ thể. Tính cụ thể này thường được chính thức hóa thông qua các FTA với các quy định và cơ chế giải quyết tranh chấp rõ ràng. IPEF không cung cấp bất kỳ điều nào trong số đó. Thậm chí, trước chuyến đi lần này, đội ngũ của Biden đã phải điều chỉnh IPEF để thu hút nhiều quốc gia hơn đến với nó.
Nhà Trắng đã lập luận rằng khía cạnh này của IPEF là một “đặc điểm”, chứ không phải một “lỗi”, vì nó giúp các thành viên có thể linh hoạt hành động dựa trên các thành phần đã được hoàn thành, mà không cần phải chờ đợi toàn bộ IPEF hoàn thành. Dù đây một quá trình lý tưởng về mặt lý thuyết, chúng ta không có nhiều – thực tế, hoàn toàn không có – tiền lệ lịch sử nào, rằng một khuôn khổ được xác định lỏng lẻo như vậy lại có thể xác lập các nghĩa vụ và lợi ích đủ để tạo ra động lực thay đổi lịch sử.
Thứ tư, các khái niệm đi kèm của IPEF (thiết lập “quy tắc”, “tiêu chuẩn” và “nguyên tắc”) đã xuất hiện và được thử nghiệm trong cả Mạng lưới Chấm Xanh (BDN) do chính quyền Trump khởi động vào năm 2019, lẫn Sáng kiến Xây dựng lại Thế giới Tốt đẹp hơn (B3W) do chính quyền Biden đưa ra vào năm 2021. BDN được định nghĩa là “một cơ chế thúc đẩy các tiêu chuẩn mạnh mẽ […] cho các dự án cơ sở hạ tầng chất lượng” và B3W là một sáng kiến để thúc đẩy “các tiêu chuẩn và nguyên tắc cao” trong các lĩnh vực trùng lặp với các lĩnh vực của IPEF. Cả B3W và BDN đều được định nghĩa nhằm chống lại Trung Quốc và Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) của nước này. Cho đến nay, cả hai đều chưa tạo ra nhiều thành quả và động lực hữu hình. Mỹ nên cẩn thận để IPEF không chịu chung số phận với BDN và B3W.
Thứ năm, từ danh sách các quốc gia bị loại trừ (Trung Quốc và các đối tác ASEAN thân cận với họ, như Myanmar, Campuchia, và Lào), khó có thể không suy ra rằng quỹ đạo của IPEF đã – và có khả năng sẽ – được xác định bởi các mục tiêu địa chính trị của Mỹ hơn là động lực kinh tế toàn cầu. Vấn đề càng phức tạp hơn khi ở Mỹ, kể từ năm 2011, chính sách xoay trục sang châu Á đã liên tục bị ngăn trở do các tình huống khẩn cấp về địa chính trị ở những nơi khác, chẳng hạn như ở Trung Đông, hay bây giờ là ở Ukraine.
Thứ sáu, thách thức to lớn nhất đối với Mỹ là thuyết phục các thành viên IPEF tách rời nền kinh tế của họ khỏi Trung Quốc. Cần nhớ rằng ngoài Mỹ, mọi quốc gia tham gia IPEF trước đây đã cùng Trung Quốc ký kết một FTA thực sự có tính ràng buộc, RCEP. Đối với họ, thỏa thuận đó là một cam kết vững chắc hơn nhiều so với IPEF.
Thách thức càng lớn hơn do IPEF, khi cố gắng thiết lập các tiêu chuẩn và nguyên tắc, chắc chắn sẽ tạo ra các nghĩa vụ, nhưng lại “thiếu đi lợi ích”. Vẫn còn phải đánh giá xem, làm thế nào và tại sao các đối tác không “hoài nghi” IPEF, trong khi chấp nhận làm phương hại lợi ích kinh tế của chính họ (ví dụ, loại bỏ các cam kết kinh tế với Trung Quốc) khi mà IPEF không hề mang lại lợi ích (chẳng hạn như tiếp cận thị trường Mỹ).
Thứ bảy và cuối cùng, để IPEF thành công, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ nên cố gắng thực hiện đồng thời hai việc: Trước tiên, họ phải cùng hành động trong nước, bằng cách giải quyết tình cảm chống toàn cầu hóa và những lo ngại về kinh tế của người dân Mỹ sao cho hợp lý; và thứ hai, hợp nhất các sáng kiến như IPEF (và B3W và BDN) với các FTA đã có, chẳng hạn như CPTPP do Nhật Bản lãnh đạo, vốn là kết quả của nhiều năm đàm phán miệt mài. Chỉ khi đó, Mỹ mới có thể sử dụng sức mạnh kinh tế, quyền lực mềm, và đòn bẩy địa chính trị của mình để bắt đầu viết – hoặc tốt hơn, cùng viết với các đối tác của họ – những quy tắc định hướng cho nền kinh tế toàn cầu.
Mohammadbagher Forough là Tiến sĩ Quan hệ Quốc tế, hiện đang là nghiên cứu viên tại Viện Nghiên cứu Toàn cầu và Khu vực Đức (GIGA) ở Hamburg, Đức, và là cộng sự tại Clingendael – Viện Quan hệ Quốc tế Hà Lan ở The Hague, Hà Lan.
