Tác giả: Nguyễn Minh Anh*
Tóm tắt: Bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài là nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước. Tuy nhiên, việc đánh giá, nhìn nhận về bảo hộ công dân cần có cách tiếp cận mới, theo đó bảo hộ công dân không chỉ là trách nhiệm mà còn nhằm bảo vệ lợi ích quốc gia. Điều này được thể hiện trên hai góc độ: Thứ nhất, bảo hộ công dân chính là bảo vệ lợi ích quốc gia vì lợi ích của công dân về tổng thể cũng là lợi ích quốc gia. Thứ hai, bảo hộ công dân góp phần quan trọng giúp củng cố tính chính danh của Nhà nước và niềm tin của công dân; tăng cường sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc; bảo vệ chủ quyền biển, đảo của Tổ quốc và phục vụ, đảm bảo lợi ích quốc gia trong những vụ việc, tình thế cụ thể. Ghi nhận ý nghĩa của bảo hộ công dân trong việc bảo đảm lợi ích quốc gia sẽ giúp xác định rõ hơn vị trí của công tác này, từ đó có sự quan tâm, đầu tư phù hợp hơn trong tình hình mới.
Mở đầu
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, công dân Việt Nam ra nước ngoài ngày càng nhiều,[1] theo đó phát sinh nhiều vụ việc công dân bị bắt, bị nạn, tử vong… ở nước ngoài. Số công dân được bảo hộ ở nước ngoài do vậy tăng dần qua từng năm. Tính chất các vụ việc cũng ngày càng phức tạp và nghiêm trọng, thậm chí nhiều vụ chưa từng có tiền lệ.[2] Bên cạnh đó, truyền thông, dư luận xã hội ngày càng quan tâm đến lĩnh vực bảo hộ công dân, đặc biệt những trường hợp công dân Việt Nam gặp khó khăn, hoạn nạn ở nước ngoài. Trong bối cảnh tình hình thế giới và khu vực chuyển biến khó lường, Việt Nam ngày càng hội nhập quốc tế sâu rộng, công tác bảo hộ công dân ngày càng quan trọng, không chỉ đòi hỏi nguồn lực lớn mà còn cần có sự nhận thức đúng đắn và cách tiếp cận phù hợp. Trên cơ sở đánh giá nhận thức, cách tiếp cận hiện nay đối với công tác bảo hộ công dân, bài viết đề xuất cách tiếp cận mới nhằm tăng cường nhận thức và triển khai hiệu quả hơn nữa công tác bảo hộ công dân trong tình hình mới.
Bảo hộ công dân: Cách tiếp cận hiện nay
Cho đến nay trên thế giới chưa có một định nghĩa phổ biến hay nhận thức chung nào về bảo hộ công dân. Nỗ lực đưa ra một khái niệm chung về “bảo hộ công dân,” hay “bảo hộ ngoại giao”… chưa nhận được sự đồng thuận của cộng đồng quốc tế và giới học giả.[3] Đa phần các công trình nghiên cứu về bảo hộ công dân chủ yếu tiếp cận từ góc độ pháp lý. Không có nhiều công trình tập trung bàn về vai trò, ý nghĩa của công tác bảo hộ công dân hay vai trò của công tác bảo hộ công dân trong mối liên hệ với lợi ích quốc gia, có chăng chỉ đề cập đến quan điểm của giới học giả. Ví dụ, năm 1758 luật gia người Thụy Sỹ Emmerich Vattel đưa ra quan điểm: “Bất cứ ai đối xử bất công với công dân một nước thì cũng gián tiếp làm tổn thương Nhà nước đó, và Nhà nước phải bảo hộ công dân đó.”[4] Điều đó có nghĩa là khi quyền, lợi ích của công dân ở nước ngoài bị ảnh hưởng thì lợi ích của Nhà nước cũng bị ảnh hưởng, do đó, thực hiện bảo hộ đối với công dân cũng là việc Nhà nước bảo vệ lợi ích của mình.
Ở Việt Nam hiện cũng chưa có một định nghĩa chính thức về “bảo hộ công dân” được ghi nhận trong văn bản pháp luật. Pháp luật Việt Nam xác định công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài là trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước đối với công dân, điều này được khẳng định trong văn bản pháp luật các thời kỳ, cao nhất là Hiến pháp, Luật Quốc tịch,[5] Luật Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài[6] và văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh vực khác (như đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, đưa công dân đi du học nước ngoài…). Cụ thể, Điều 17.3, Hiến pháp 2013 quy định: “Công dân Việt Nam được Nhà nước CHXHCN Việt Nam bảo hộ.”[7] Nhìn chung có thể hiểu bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài là việc Nhà nước thực hiện những hoạt động giúp đỡ họ khi gặp khó khăn, rủi ro mà bản thân không thể tự khắc phục được nhằm hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình ở nước sở tại một cách tốt nhất trên cơ sở phù hợp với quy định pháp luật (pháp luật Việt Nam, pháp luật nước sở tại, pháp luật quốc tế).
Các biện pháp bảo hộ công dân ở nước ngoài rất đa dạng, bao gồm tất cả những hoạt động mà Nhà nước thực hiện để giúp đỡ công dân, từ những hoạt động có tính chất công vụ thường xuyên như cấp phát giấy tờ lãnh sự cho công dân, đến những công việc phức tạp hơn, có liên quan đến quốc gia khác như thăm lãnh sự công dân bị bắt, đấu tranh để đảm bảo cho công dân được hưởng những quyền lợi hợp pháp, chính đáng. Nhà nước tiến hành bảo hộ trên cơ sở công dân có nhu cầu,[8] thường là đối với những việc mà họ không thể tự mình thực hiện, khắc phục được, do vậy cần sự can thiệp, trợ giúp của Nhà nước. Tuy nhiên, việc bảo hộ không có nghĩa là Nhà nước giúp công dân thoát khỏi trách nhiệm, nghĩa vụ mà công dân đó phải thực hiện mà là trợ giúp, hỗ trợ để đảm bảo công dân đó có thể thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình ở nước ngoài một cách bình đẳng, công bằng, phù hợp với quy định pháp luật.
Các văn bản pháp lý đã quy định rõ trách nhiệm bảo hộ công dân của Nhà nước, tuy vậy chúng không cho biết ý nghĩa của công tác này. Các công trình nghiên cứu khoa học hiện có ở Việt Nam về bảo hộ công dân cho đến nay cũng đề cập đến bảo hộ công dân chỉ với tư cách là nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước, ngoài ra chưa làm rõ ý nghĩa, vai trò của công tác bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài.
Cách hiểu về bảo hộ công dân nếu chỉ đóng khung ở “trách nhiệm” hay “bổn phận” thì chưa nêu bật được ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác bảo hộ công dân. Cách hiểu đó đôi khi có thể khiến công tác này mang tính gò ép, rập khuôn, hoặc ở thái cực khác là bị giảm giá trị. Do vậy, trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập quốc tế sâu rộng và toàn diện, cần có cách tiếp cận toàn diện hơn đối với vai trò của công tác bảo hộ công dân. Cụ thể, công tác bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài không đơn thuần chỉ là trách nhiệm, nghĩa vụ phải thực thi mà hơn thế nữa, thực hiện bảo hộ công dân cũng góp phần bảo vệ lợi ích quốc gia. Điều này cũng có nghĩa là Nhà nước, chủ thể thực hiện bảo hộ công dân ở nước ngoài, thấy được lợi ích của chính mình khi triển khai công tác bảo hộ công dân. Việc mở rộng cách nhìn như vậy là cần thiết vì khi coi bảo hộ công dân vừa là trách nhiệm, vừa là lợi ích thì một mặt, nhận thức của xã hội và dư luận về công tác bảo hộ công dân sẽ rõ ràng và sâu sắc hơn, mặt khác, Nhà nước sẽ dành sự quan tâm, đầu tư phù hợp hơn cho công tác này, qua đó giúp thực hiện tốt hơn nghĩa vụ của mình trước nhân dân.
Bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài nhìn từ góc độ lợi ích quốc gia
Bảo hộ quyền, lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài chính là bảo vệ lợi ích quốc gia
Về vị trí của công dân trong tổng thể lợi ích quốc gia của Việt Nam, có quan điểm cho rằng việc đảm bảo cuộc sống an toàn cho nhân dân là một trong những lợi ích sống còn của Việt Nam, dù điều này có thể không nổi bật như một số lợi ích khác (bảo vệ chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ hay hòa bình với bên ngoài, ổn định, trật tự ở bên trong…).[9] Theo quan điểm này, việc bảo vệ cuộc sống của công dân Việt Nam, trong đó có công dân ở nước ngoài, không chỉ đóng góp cho lợi ích quốc gia mà hơn thế nữa đó chính là lợi ích quốc gia, thậm chí là lợi ích có ý nghĩa sống còn bởi vì nhân dân là một trong bốn thành tố cơ bản của sự tồn tại và phát triển của đất nước với ý nghĩa một quốc gia (nhân dân, lãnh thổ, chính phủ và sự công nhận của quốc tế).[10]
Một số nhà nghiên cứu chia sẻ quan điểm trên, cho rằng: “Trong giai đoạn chiến lược hiện nay, lợi ích quốc gia – dân tộc của Việt Nam có thể được nội hàm hóa, đó là bảo đảm độc lập dân tộc, chủ quyền và an ninh quốc gia, thúc đẩy phát triển đất nước toàn diện và bền vững, nâng cao vị thế, uy tín quốc tế của đất nước.“ Trong đó, về lợi ích an ninh, “bảo đảm độc lập dân tộc, chủ quyền và an ninh quốc gia là bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, biển, đảo, vùng trời của đất nước gắn liền với bảo vệ Đảng, Nhà nước, nhân dân và chế độ xã hội chủ nghĩa, bao hàm cả việc bảo hộ lợi ích chính đáng và hợp pháp của công dân và doanh nghiệp Việt Nam ở nước ngoài.”[11]
Cũng có thể nhìn nhận công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài thông qua lăng kính an ninh con người – một vấn đề được Đảng rất quan tâm và chú trọng. Bảo hộ công dân, trợ giúp công dân khi họ gặp những rủi ro, mối đe dọa ở nước ngoài, chính là bảo vệ an ninh con người. An ninh con người quan trọng không chỉ vì chủ trương lấy con người, nhân dân làm trung tâm, mà còn bởi lẽ an ninh con người là một bộ phận của an ninh quốc gia, bảo vệ an ninh con người là bảo vệ an ninh quốc gia.[12] Theo cách tiếp cận này, hành động bảo hộ công dân chính là bảo vệ an ninh con người và điều đó nghĩa là bảo vệ an ninh quốc gia.
Công tác bảo hộ công dân được tiến hành không chỉ nhằm bảo đảm an ninh, an toàn, mà còn là bảo hộ quyền lợi của công dân và xã hội về mặt kinh tế và phát triển. Thực tế cho thấy người Việt Nam di cư nhiều nhất là vì mục đích kinh tế, tìm kiếm việc làm có thu nhập tốt hơn so với ở trong nước để giúp đỡ gia đình. Lượng kiều hối mà công dân Việt Nam ở nước ngoài gửi về trong những năm gần đây là nguồn lực to lớn, quan trọng phục vụ phát triển đất nước. Bên cạnh đó, việc công dân tranh thủ được cơ hội di cư ra nước ngoài cũng giúp giảm áp lực tạo công ăn việc làm ở trong nước.[13] Bất kể lý do di cư là gì, đằng sau mỗi công dân Việt Nam là gia đình, cơ nghiệp, tài sản, quá trình phấn đấu của họ. Do vậy, bảo hộ lợi ích của mỗi công dân cũng là bảo hộ lợi ích của nhiều người khác liên quan và rộng ra là lợi ích của đất nước, phục vụ mục tiêu phát triển.
Như vậy, việc bảo vệ quyền, lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài, một bộ phận không tách rời của toàn thể nhân dân Việt Nam, chính là vì lợi ích quốc gia. Mặc dù không phải lợi ích của một cá nhân trong trường hợp nào cũng trùng với lợi ích của xã hội, dân tộc và quốc gia, song nhìn chung về tổng thể thì lợi ích của các cá nhân, công dân Việt Nam ở trong nước lẫn nước ngoài và lợi ích của quốc gia – dân tộc Việt Nam hòa hợp với nhau. Công dân hiện diện ở đâu, lợi ích quốc gia có ở đó; công dân đi tới đâu, lợi ích quốc gia vươn ra tới đó.
Triển khai công tác bảo hộ công dân là góp phần thực hiện nhiều mục tiêu chung lớn hơn thuộc về lợi ích của quốc gia
Thứ nhất, bảo hộ công dân góp phần củng cố, tăng cường lòng tin của nhân dân vào Nhà nước, giúp duy trì, giữ gìn hình ảnh, uy tín, tính chính danh của Nhà nước.[14] Về tổng thể, tính chính danh được xây dựng trên cơ sở niềm tin của người dân đối với chính quyền, thừa nhận rằng chính quyền đó xứng đáng được cầm quyền; niềm tin của người dân vì vậy mang lại cho chính quyền uy tín lãnh đạo.[15] Một nhà nước được thừa nhận có tính chính danh khi đáp ứng được những quan niệm, mong đợi trong con mắt của đa số nhân dân.[16] Tính chính danh là điều mà mọi chính quyền đều phải quan tâm, duy trì vì lợi ích của chính quyền đó. Đảng, Nhà nước Việt Nam phải luôn hành động vì lợi ích của quốc gia – dân tộc, có vậy mới đảm bảo được tính chính danh và niềm tin của nhân dân.
Sự tận tụy phụng sự người dân và năng lực đảm đương nghĩa vụ chăm lo cho người dân được thể hiện rõ khi Nhà nước tiến hành các biện pháp bảo hộ cho công dân của mình ở nước ngoài. Thực tế cho thấy, càng những người yếu thế, ít điều kiện, ít kinh nghiệm, kiến thức thì khả năng họ bị lừa đảo, lạm dụng, gặp tai nạn hoặc vi phạm pháp luật ở nước ngoài càng dễ xảy ra. Thông thường những trường hợp công dân Việt Nam ở nước ngoài cần đến sự hỗ trợ, bảo hộ của Nhà nước là khi rơi vào tình cảnh thực sự khó khăn, nguy cấp mà tự bản thân họ khó có thể lo liệu hoặc trông đợi chính quyền sở tại bênh vực, can thiệp giúp đỡ như bị đối xử không công bằng, bị lừa đảo, nạn nhân của lao động áp bức hay tội phạm… Trong hoàn cảnh đó, các biện pháp bảo hộ thực sự có tác động to lớn đối với cuộc sống, sự an toàn, quyền lợi của công dân. Bảo hộ cho công dân là minh chứng rõ rằng Nhà nước thực sự hành động vì lợi ích của công dân và có năng lực đảm đương nghĩa vụ chăm lo cho công dân của mình.
Việc củng cố uy tín của Nhà nước trong vấn đề bảo hộ công dân còn cần đặt trong bối cảnh sự phát triển mạnh mẽ của các phương tiện truyền thông. Bảo hộ công dân luôn nhận được sự quan tâm của xã hội vì các vụ việc xảy ra với công dân Việt Nam ở nước ngoài mang yếu tố tình cảm, dễ gây xúc động và hiệu ứng lan tỏa trong cộng đồng. Dư luận không chỉ muốn hiểu về số phận, hoàn cảnh của công dân, diễn biến của vụ việc mà còn quan tâm đến cách mà Nhà nước ứng phó, thực hiện các biện pháp bảo hộ công dân trong vụ việc đó.[17] Sự phát triển của mạng xã hội khiến cho mỗi cá nhân đều có thể trở thành một nguồn tin, vừa đưa tin, vừa tự đánh giá về công tác bảo hộ công dân, đôi khi có cả những thông tin sai sự thật. Trong bối cảnh đó, công tác bảo hộ công dân phải được thực hiện phù hợp, nhất quán, hiệu quả và cộng hưởng với sự truyền tải rộng rãi, kịp thời, khách quan thì dư luận, người dân sẽ dần hình thành những tiêu chuẩn, kỳ vọng hợp lý về vấn đề bảo hộ công dân, nâng cao nhận thức về những rủi ro và quyền được bảo hộ ở nước ngoài. Công tác bảo hộ công dân có thêm một chức năng là đáp ứng sự quan tâm của dư luận về những việc làm, nỗ lực của Nhà nước để trợ giúp công dân ở nước ngoài, từ đó củng cố hơn nữa niềm tin của công dân vào Đảng, Nhà nước.
Triển khai công tác bảo hộ công dân còn là phương thức đấu tranh, phản bác những luận điệu sai trái, xuyên tạc của các đối tượng chống phá. Hiện nay vẫn còn tình trạng một số thế lực truyền bá quan điểm sai lệch chính sách của Việt Nam về bảo hộ công dân ở nước ngoài nhằm gây hoang mang dư luận, làm suy giảm niềm tin của công dân trong và ngoài nước đối với Đảng, Nhà nước Việt Nam.[18] Thực tiễn này đòi hỏi công tác bảo hộ công dân phải được triển khai kịp thời, hiệu quả, minh bạch. Kết quả của công tác bảo hộ là minh chứng phản bác những luận điểm sai trái về chính sách bảo hộ công dân Việt Nam.[19]
Có thể thấy rằng công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài đóng góp đáng kể vào hai thành tố trụ cột của tính chính danh của Nhà nước, đó là giúp thể hiện và chứng tỏ sự tận tâm, năng lực của Nhà nước trong việc chăm lo, bảo vệ quyền và lợi ích của người dân ở nước ngoài và đảm bảo sự nhìn nhận, phản ánh đúng mực, khách quan của người dân, dư luận đối với Nhà nước, bác bỏ những luận điệu xuyên tạc của các thế lực thù địch và củng cố niềm tin của nhân dân.
Thứ hai, công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài góp phần củng cố khối đại đoàn kết toàn dân tộc.
Đảng Cộng sản Việt Nam xác định đại đoàn kết toàn dân tộc là đường lối chiến lược, sách lược của cách mạng Việt Nam, là cội nguồn sức mạnh của mọi thành công, chiến thắng,[20] do vậy việc củng cố khối đại đoàn kết toàn dân tộc là lợi ích to lớn của quốc gia, dân tộc. Cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài là một bộ phận không tách rời của cộng đồng các dân tộc Việt Nam và trong bất kỳ giai đoạn lịch sử nào cũng luôn là đối tượng quan trọng trong chiến lược đại đoàn kết dân tộc của Đảng. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII xác định nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân không chỉ là một nhiệm vụ quan trọng trong công tác người Việt Nam ở nước ngoài và công tác đối ngoại, mà đồng thời còn nhằm củng cố, tăng cường sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc.[21] Việc có được cộng đồng hơn 5,3 triệu người Việt Nam ở nước ngoài luôn hướng về quê hương, đất nước như ngày nay là kết quả của quá trình thay đổi tư duy và bảo hộ trên thực tế đối với công dân Việt Nam ở nước ngoài.[22] Như vậy, bảo hộ công dân đã góp phần xây dựng cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài, duy trì mối quan hệ của họ với quê hương, dân tộc Việt Nam.
Bên cạnh đó, công tác bảo hộ công dân góp phần củng cố sự gắn bó giữa công dân với Nhà nước và Tổ quốc và lan tỏa tình nghĩa đồng bào. Bảo hộ công dân ở nước ngoài không chỉ xuất phát từ trách nhiệm công vụ mà còn từ tình người, tình đồng bào của những cán bộ ngoại giao. Từ phía công dân, sự giúp đỡ, hỗ trợ của cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài không chỉ giúp bảo vệ quyền, lợi ích của họ mà còn là nguồn khích lệ, điểm tựa to lớn về tinh thần.[23] Ví dụ, khi nổ ra cuộc xung đột Nga – U-crai-na, hàng nghìn người Việt và gia đình bị ảnh hưởng nặng nề và phải bỏ nhà cửa, tài sản đi sơ tán. Cơ quan đại diện Việt Nam ở các quốc gia liên quan đã không quản ngày đêm, vất vả triển khai các biện pháp bảo hộ công dân cần thiết, đồng thời huy động cộng đồng, hội đoàn người Việt ở các nước lân cận như Ba Lan, Ru-ma-ni, Môn-đô-va, Nga, Hung-ga-ri, Xlô-va-ki-a… chung tay trợ giúp. Có thể nói, tình cảm, sức mạnh đoàn kết toàn dân tộc vừa là động lực mạnh mẽ của hoạt động bảo hộ công dân, và cũng được hun đúc, bồi đắp sâu sắc thêm bởi hoạt động bảo hộ công dân.
Thứ ba, việc bảo hộ công dân Việt Nam di cư và hoạt động hợp pháp, chính đáng ở các vùng biên giới, biển và hải đảo góp phần rất quan trọng cho công cuộc giữ gìn chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ đất nước.
Bảo hộ ngư dân, tàu thuyền có ý nghĩa sâu sắc ở chỗ sự hiện diện của ngư dân trên biển không đơn thuần chỉ để khai thác tài nguyên biển mà còn là sự khẳng định chủ quyền biển, đảo của Tổ quốc. Tàu thuyền của ngư dân Việt Nam với lá cờ đỏ sao vàng được ví như những “cột mốc sống,” các tổ, đội đánh bắt hải sản như những “làng”, “bản trên biển, là minh chứng trên vùng biển đó có con người Việt Nam làm việc, có khả năng, điều kiện để làm chủ, khai thác tài nguyên, khoáng sản. Trong quá trình đánh bắt hải sản, ngư dân cũng là lực lượng cảnh giới giúp phát hiện, thông báo cho các cơ quan chức năng về tình hình trên biển, góp phần ngăn chặn sự xâm nhập trái phép của tàu, thuyền nước ngoài và tham gia tìm kiếm cứu nạn. Khi có tình huống phức tạp xảy ra, ngư dân còn tích cực hỗ trợ, phối hợp cùng các lực lượng chuyên trách của Nhà nước đấu tranh trên thực địa để bảo vệ chủ quyền, an ninh quốc gia trên biển.[24]
Trong quá trình đánh bắt hải sản, ngư dân, tàu thuyền Việt Nam có thể gặp một số rủi ro như bị lực lượng chức năng nước ngoài trấn áp, tịch thu tài sản trái luật pháp quốc tế, một số vụ thậm chí xảy ra ngay trong vùng biển của Việt Nam; bị va chạm với tàu thuyền nước ngoài; không được đối xử nhân đạo; bị đe dọa hay gặp sự cố, thiên tai trên biển. Trong những vụ việc như vậy, Nhà nước có trách nhiệm tích cực bảo hộ cho họ về mặt ngoại giao dưới các hình thức giao thiệp, gửi công hàm phản đối các hành vi trái phép của phía nước ngoài, đề nghị cơ quan chức năng nước ngoài giúp tìm kiếm, cứu hộ ngư dân gặp nạn… Ngoài ra, cũng có tình trạng tàu thuyền Việt Nam vi phạm pháp luật bị cơ quan chức năng nước ngoài bắt giữ, như đánh bắt cá trong vùng biển quốc gia đó. Đối với những trường hợp này, các cơ quan đại diện Việt Nam ở quốc gia liên quan đều tiến hành bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân như yêu cầu đảm bảo được đối xử công bằng, nhân đạo về người và tài sản.[25]
Thứ tư, bảo hộ công dân trong một số trường hợp không chỉ gói gọn trong khuôn khổ mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân Việt Nam mà còn có yếu tố chính trị, quan hệ quốc tế, đòi hỏi được thực hiện theo cách đảm bảo cao nhất lợi ích quốc gia.
Việc quyền, lợi ích của công dân ở nước ngoài có đan xen hoặc thậm chí bị dẫn dắt bởi yếu tố chính trị là điều luôn có thể xảy ra. Ví dụ, trong thập niên 1980, tại Thái Lan xảy ra nhiều vụ vi phạm quyền lợi chính đáng của người Việt như bạo động, cướp phá nhà cửa, tài sản, tuyên truyền kích động thù hận đối với người Việt, hay bị chính quyền Thái Lan quản chế vô căn cứ. Các cơ quan ngoại giao Việt Nam đã kiên quyết đấu tranh, phản bác, khiến Thái Lan phải có nhiều thay đổi, ngăn chặn các hành động cực đoan quá khích, giảm thiểu các hành động vi phạm quyền lợi chính đáng của người Việt. Công tác bảo hộ công dân của Nhà nước Việt Nam trong những tình huống như vậy thực chất là đấu tranh bảo vệ hình ảnh của đất nước, bảo vệ sự chính nghĩa trong các chính sách đối với công dân và chính sách đối ngoại của Đảng và Nhà nước Việt Nam. Bài học kinh nghiệm là công tác bảo hộ công dân trong những trường hợp như vậy cần được cân nhắc thấu đáo và triển khai nhằm đảm bảo cao nhất lợi ích quốc gia.
Trong giai đoạn hiện nay, hoạt động bảo hộ công dân có nhiều thay đổi theo hướng gia tăng cả về số lượng lẫn nội dung, song cũng vì thế mà tiềm ẩn yếu tố chính trị trong quan hệ đối ngoại. Việc công dân Đoàn Thị Hương bị cơ quan chức năng Ma-lai-xi-a bắt giữ năm 2017 là một trường hợp điển hình.[26] Tính phức tạp ảnh hưởng đến công tác bảo hộ là ở chỗ vụ án liên quan đến nhiều quốc gia là Việt Nam, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Triều Tiên, Ma-lai-xi-a, In-đô-nê-xi-a, do vậy khả năng bị chính trị hóa cao. Báo chí trong nước thường xuyên cập nhật, so sánh các động thái bảo hộ công dân của Việt Nam và In-đô-nê-xi-a, liên hệ vụ việc tới các vấn đề đối ngoại và đối nội. Một số đối tượng còn mượn vụ việc này để bôi nhọ, công kích tính trách nhiệm, chính nghĩa của Nhà nước Việt Nam đối với công dân. Một ví dụ khác là tình trạng ngư dân, tàu thuyền Việt Nam vi phạm vùng biển nước ngoài thời gian qua cũng được một số nước trong khu vực đẩy lên thành vấn đề chính trị, nếu không được xử lý phù hợp sẽ ảnh hưởng tới hợp tác song phương. Rõ ràng, trong những vụ việc như vậy, công tác bảo hộ công dân không còn chỉ là câu chuyện về trách nhiệm của Nhà nước Việt Nam đối với công dân, mà còn mang tính chính trị và quan hệ đối ngoại, đòi hỏi biện pháp bảo hộ phải được tiến hành chu toàn, phù hợp, tránh hiểu lầm, tránh gây chia rẽ, ảnh hưởng tới quan hệ của Việt Nam với các nước.
Kết luận
Công dân là mục đích tồn tại của nhà nước. Xét trong mối quan hệ giữa nhà nước và cá nhân công dân, mọi thiết chế do con người tạo ra, bao gồm nhà nước hay pháp luật, là tồn tại vì con người, vì công dân chứ không phải con người tồn tại vì nhà nước.[27] Nhà nước không được đứng trên, ban ơn cho dân chúng, mà có mối quan hệ tương hỗ, có trách nhiệm trước công dân theo pháp luật; chủ động và tích cực thực hiện chức trách của mình trước công dân, bảo đảm an ninh tối thiểu cho công dân.[28] Theo đó, đối với công tác bảo hộ công dân thì phụng sự đồng bào, phụng sự quốc gia – dân tộc là kim chỉ nam. Tuy nhiên, không phải vì thế mà bó hẹp tư duy, nhìn nhận bảo hộ công dân chỉ như một nghĩa vụ, một bổn phận buộc phải làm. Nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân, như yêu cầu đề ra trong văn kiện Đại hội Đảng XIII, là một chặng đường dài song hành với sự phát triển của đất nước. Để vững bước trên con đường đó, điều quan trọng là thấy được ý nghĩa, giá trị của những việc làm, nỗ lực trong việc thực hiện bảo hộ công dân.
Như Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng đã khẳng định “Nhà ngoại giao luôn ghi nhớ rằng, phía sau mình là Đảng, là đất nước, là nhân dân.”[29] Điều đó có nghĩa là đằng sau mỗi cán bộ ngoại giao, cán bộ lãnh sự thực hiện công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài đều có lợi ích của người dân và quốc gia. Cần nhận thấy rõ ý nghĩa, vai trò quan trọng của công tác bảo hộ công dân chính là phục vụ, đóng góp cho công cuộc bảo vệ lợi ích quốc gia. Các cơ quan nhà nước, cán bộ thực thi, công dân và xã hội cần xác định rõ hơn về ý nghĩa nhân văn, vị trí quan trọng của công tác này, từ đó dành sự quan tâm, đầu tư thích hợp, xứng tầm để công tác này được thực hiện một cách hiệu quả./.
* Chuyên viên, Cục Lãnh sự, Bộ Ngoại giao.
Bài viết được đăng lần đầu trên tạp chí Nghiên cứu Quốc tế (Học viện Ngoại giao) số tháng 9/2022.
—————————-
[1] Trong giai đoạn 2012-2016, số lượt người Việt Nam xuất cảnh ra nước ngoài là 5.346.839 năm 2012; 6.136.215 lượt năm 2013; 6.573.687 lượt năm 2014; 6.219.583 lượt năm 2015; 5.919.662 lượt năm 2016. Xem Cục Lãnh sự và IOM, Hồ sơ di cư Việt Nam 2016 (Hà Nội, 2017), 30-31. Theo thống kê chính thức do Bộ Công an công bố, năm 2019 có 11.359.996 lượt, năm 2020 có 2.438.956 lượt, năm 2021 có 468.643 lượt người Việt Nam xuất cảnh ra nước ngoài. Như vậy, trong năm gần nhất không chịu ảnh hưởng của dịch Covid-19 là năm 2019, số lượt công dân Việt Nam xuất cảnh là hơn 10% dân số cả nước và đã tăng gần gấp đôi so với số lượng xuất cảnh giai đoạn 2012-2016.
[2] Năm 2017 có 8.024 người được Nhà nước bảo hộ, năm 2018 có hơn 10.000 người, năm 2019 có 13.643 người và năm 2020 có 21.384 người.
[3] Chittharanjan F. Amerasinghe, “Codification of the Law of Diplomatic Protection,” Diplomatic Protection (Oxford: Oxford University Press, 2008): 55-62; Vedel I.A., Дипломатическая защита и консульское содействие в международном праве [Bảo hộ ngoại giao và trợ giúp lãnh sự trong luật pháp quốc tế] (Moscow: Prospect, 2018): 8-28.
[4] John Dugard, “Articles on Diplomatic Protection 2006,” Audiovisual Library of International Law, truy cập ngày 15/9/2022, https://legal.un.org/avl/ha/adp/adp.html.
[5] Điều 6.1, 6.2 Luật Quốc tịch năm 2008 quy định: “Nhà nước CHXHCN Việt Nam bảo hộ quyền lợi chính đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài”; “Các cơ quan nhà nước ở trong nước, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài có trách nhiệm thi hành mọi biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật của nước sở tại, pháp luật và tập quán quốc tế để thực hiện sự bảo hộ đó.”
[6] Điều 8 Luật Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài năm 2009, sửa đổi bổ sung năm 2017 quy định chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan đại diện trong việc bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài.
[7] Hiến pháp 2013 cũng quy định: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam” (Điều 18.1); giao Chính phủ nhiệm vụ, quyền hạn “bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài” (Điều 96.7). Các Hiến pháp trước đây như Hiến pháp 1959 (Điều 36) và Hiến pháp 1980 (Điều 75) quy định: “Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của Việt kiều.” Hiến pháp 1992, sửa đổi bổ sung năm 2001 (Điều 75) nêu “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận của cộng đồng dân tộc Việt Nam. Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của người Việt Nam định cư ở nước ngoài.”
[8] Luật gia Luke T. Lee giải thích, trong trường hợp không có điều ước quốc tế ràng buộc thì các quốc gia (nước xảy ra vụ việc) thường không sẵn sàng đồng ý việc tiếp cận hoặc bảo hộ lãnh sự đối với những công dân không yêu cầu hoặc không đồng ý sự bảo hộ đó. Việc tiến hành bảo hộ trong trường hợp này về cơ bản là không phù hợp với quyền chủ quyền của nước sở tại, và nước sở tại có thể e ngại sự can thiệp không thích hợp của viên chức lãnh sự nước ngoài. Xem Luke T. Lee, Consular Law and Practice (Oxford: Clarendon Press, 1991), 124-129.
[9] Đặng Đình Quý, “Bàn thêm về lợi ích quốc gia dân tộc trong hoạt động đối ngoại Việt Nam giai đoạn mới,” trong Đường lối chính sách đối ngoại Việt Nam trong giai đoạn mới (Hà Nội: Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Sự thật, 2011), 208-210.
[10] Như trên.
[11] Trần Chí Trung, “Bảo đảm lợi ích quốc gia – dân tộc trong bối cảnh quốc tế hiện nay,” Nghiên cứu quốc tế, ngày 23/10/2021, https://nghiencuuquocte.org/2021/10/23/bao-dam-loi-ich-quoc-gia-dan-toc-trong-boi-canh-quoc-te-hien-nay/#_ftn5.
[12] Thu Uyên, Lê Hoàng, Việt Lâm, Anh Minh, “An ninh con người – mục tiêu của phát triển,” Xây dựng Đảng, ngày 22/10/2021, https://www.xaydungdang.org.vn/nhan-quyen-va-cuoc-song/an-ninh-con-nguoi-muc-tieu-cua-phat-trien-15920 và https://www.xaydungdang.org.vn/nhan-quyen-va-cuoc-song/an-ninh-con-nguoi-muc-tieu-cua-phat-trien-tiep-15921.
[13] Cục Lãnh sự và IOM, Hồ sơ di cư Việt Nam 2016 (Hà Nội, 2017), 79-89.
[14] Đặng Đình Quý, “Bàn thêm về lợi ích quốc gia dân tộc trong hoạt động đối ngoại Việt Nam giai đoạn mới,” 209.
[15] Đào Minh Hồng, Lê Hồng Hiệp (chủ biên), Sổ tay Thuật ngữ Quan hệ Quốc tế (Thành phố Hồ Chí Minh: Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, 2013).
[16] Phan Thanh Hà, “Những bước tiến về bảo hộ công dân trên thế giới và ở Việt Nam,”Nghiên cứu Lập pháp 328, số 24 (tháng 12/2016): 3-9.
[17] Trong giai đoạn 2019-2021, số lượng câu hỏi của phóng viên trong và ngoài nước gửi người phát ngôn Bộ Ngoại giao về chủ đề bảo hộ công dân chiếm khoảng 30% tổng số câu hỏi, trở thành một trong những quan tâm hàng đầu trong dư luận trong lĩnh vực đối ngoại.
[18] Nguyễn Xuân Thịnh, “Thủ đoạn bôi nhọ chính sách bảo hộ công dân Việt Nam tại Ukraine,” Công an Nhân dân, ngày 21/3/2022, https://cand.com.vn/Chong-dien-bien-hoa-binh/thu-doan-boi-nho-chinh-sach-bao-ho-cong-dan-viet-nam-tai-ukraine-i647641/.
[19] Hoàng Hà, “Thất bại mọi thủ đoạn bôi nhọ nỗ lực bảo hộ công dân của Việt Nam,” An ninh Thủ đô, ngày 23/3/2022, https://www.anninhthudo.vn/that-bai-moi-thu-doan-boi-nho-no-luc-bao-ho-cong-dan-cua-viet-nam-post499281.antd.
[20] Lê Hải Bình, “Đại đoàn kết toàn dân tộc – Cội nguồn sức mạnh, động lực chủ yếu của cách mạng Việt Nam,” Tuyên giáo, ngày 19/01/2022, https://www.tuyengiao.vn/bao-ve-nen-tang-tu-tuong-cua-dang/dai-doan-ket-toan-dan-toc-coi-nguon-suc-manh-dong-luc-chu-yeu-cua-cach-mang-viet-nam-137537.
[21] Đảng Cộng sản Việt Nam, “Báo cáo chính trị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng,” Báo Điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, ngày 23/3/2021, https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/ban-chap-hanh-trung-uong-dang/dai-hoi-dang/lan-thu-xiii/bao-cao-chinh-tri-cua-ban-chap-hanh-trung-uong-dang-khoa-xii-tai-dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-xiii-cua-3734
[22] Nguyễn Hữu Tráng, “Lãnh sự Việt Nam đồng hành cùng đất nước,” trong Nhớ những ngày xưa ấy của tác giả (Hà Nội: 2020): 125-134.
[23] “Bảo hộ công dân trong vụ rò rỉ khí độc tại cảng Aqaba: Trách nhiệm và tình người,” Thế giới & Việt Nam, ngày 19/7/2022, https://baoquocte.vn/bao-ho-cong-dan-trong-vu-ro-ri-khi-doc-tai-cang-aqaba-trach-nhiem-va-tinh-nguoi-191341.html.
[24] Hồng Lâm, Văn Bảy, Hoàng Trường, “Phát huy vai trò của ngư dân trong bảo vệ chủ quyền biển, đảo Tổ quốc,” Tạp chí Quốc phòng Toàn dân số 10/2014, ngày 16/10/2014, http://tapchiqptd.vn/vi/bao-ve-to-quoc/phat-huy-vai-tro-ngu-dan-trong-bao-ve-chu-quyen-bien-dao-to-quoc/6373.html.
[25] Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Phạm Bình Minh trả lời câu hỏi trong chương trình Dân hỏi, Bộ trưởng trả lời của Đài truyền hình Việt Nam (VTV) ngày 22/7/2012. Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Ngoại giao Phạm Bình Minh trả lời trong phiên chất vấn tại Quốc hội ngày 6/6/2019.
[26] Ngày 15/02/2017, công dân Việt Nam Đoàn Thị Hương bị cơ quan chức năng Ma-lai-xi-a bắt giữ cùng với một nghi phạm người In-đô-nê-xi-a là Siti Aisyah với cáo buộc có liên quan đến vụ án một công dân CHDCND Triều Tiên tên là Kim Chol bị sát hại tại sân bay Kuala Lumpur ngày 13/2/2017.
[27] Trần Hậu Thành, “Một số vấn đề lý luận về quan hệ Nhà nước, xã hội và công dân trong nhà nước pháp quyền,” Tạp chí Triết học 169, số 6 (tháng 6/2005): 16-21.
[28] Phan Thanh Hà, “Những bước tiến về bảo hộ công dân trên thế giới và ở Việt Nam.”
[29] Phát biểu của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng tại Hội nghị Ngoại giao lần thứ 30 năm 2018, trích theo Phạm Quang Hiệu, “Xây dựng đội ngũ cán bộ đối ngoại toàn diện, hiện đại, ngang tầm nhiệm vụ,” Tạp chí Cộng sản, ngày 22/4/2021, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/quoc-phong-an-ninh-oi-ngoai1/-/2018/821754/xay-dung-doi-ngu-can-bo-doi-ngoai-toan-dien%2C-hien-dai%2C-ngang-tam-nhiem-vu.aspx.
