Nguồn: Nikita Lalwani và Sam Marullo, “A Playbook for Industrial Policy,” Foreign Affairs, 22/05/2025.
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Washington có thể học được gì từ CHIPS.
Đạo luật CHIPS và Khoa học năm 2022 đã đánh dấu nỗ lực tham vọng nhất của Mỹ đối với chính sách công nghiệp trong hơn nửa thế kỷ. Đạo luật này bao gồm khoản đầu tư 50 tỷ đô la nhằm phục hồi ngành công nghiệp bán dẫn của Mỹ, vốn đã suy yếu trầm trọng trong những thập kỷ vừa qua do hoạt động sản xuất được dịch chuyển ra nước ngoài. Chính sách công nghiệp, từng bị giới hoạch định chính sách né tránh, nay lại trở nên thịnh hành như một cách để củng cố khả năng phục hồi chuỗi cung ứng cho các ngành công nghiệp then chốt đối với an ninh kinh tế và quốc gia. Để thông qua đạo luật này, Quốc hội đã phải trải qua một quy trình kéo dài nhiều năm với những cuộc đàm phán dai dẳng và nhiều động thái phức tạp. Nhưng việc thông qua đạo luật chỉ là bước khởi đầu. Ngay sau khi được ký, CHIPS đã được chuyển từ Quốc hội sang Bộ Thương mại, nơi phải tìm ra cách thành lập một văn phòng và cơ sở hạ tầng mới để hiện thực hóa các mục tiêu của mình một cách nhanh chóng và không được phép sai sót.
Washington đã không còn “thông thạo” khi nói đến chính sách công nghiệp, thứ mà họ hầu như đã từ bỏ kể từ Chiến tranh Lạnh. Vậy nên chẳng có cuốn cẩm nang hướng dẫn nào cho Văn phòng Chương trình CHIPS mới, cơ quan được thành lập để quản lý 39 tỷ đô la được dành cho các ưu đãi sản xuất chất bán dẫn (khoảng 11 tỷ đô la còn lại là dành cho nghiên cứu và phát triển liên quan đến chất bán dẫn). Mỗi khi có thể, Văn phòng CHIPS đã rút ra bài học từ các sáng kiến tài trợ và cho vay quy mô lớn trong quá khứ, chẳng hạn như Chương trình Cứu trợ Tài sản Gặp Khó khăn năm 2008; Lực lượng Đặc nhiệm của Tổng thống về Ngành Công nghiệp Xe hơi năm 2009, vốn đã cứu trợ các nhà sản xuất xe hơi; và Văn phòng Chương trình Cho vay của Bộ Năng lượng, nơi đã tài trợ hơn 40 tỷ đô la cho các dự án năng lượng sạch và giao thông tiên tiến. Nhưng trong phần lớn thời gian, chương trình này hoạt động theo kiểu “vừa đi vừa dò đường.”
Vẫn còn quá sớm để đưa ra đánh giá cuối cùng về mức độ thành công của Đạo luật CHIPS: ngành công nghiệp bán dẫn đang phát triển rất nhanh và theo chu kỳ, và nhiều dự án mới chỉ bắt đầu. Nhưng chương trình đã đạt được tiến triển đáng kể. Trong vòng hai năm rưỡi, nó đã thu hút hơn 450 tỷ đô la đầu tư tư nhân, hỗ trợ xây dựng 17 nhà máy chế tạo chất bán dẫn mới (được gọi là fabs) và đưa Mỹ trở thành quốc gia duy nhất nhận được cam kết từ năm nhà sản xuất chip hàng đầu thế giới. Vào thời điểm Đạo luật CHIPS được thông qua, Mỹ không sản xuất bất kỳ loại chip logic hoặc bộ nhớ tiên tiến nào, cũng như các phần cứng được sử dụng trong điện thoại thông minh, máy tính xách tay, và các hệ thống AI mạnh mẽ. Nhưng họ dự kiến sẽ sản xuất 20% số chip logic tiên tiến nhất thế giới vào năm 2030 và 10% chip bộ nhớ truy cập ngẫu nhiên động vào năm 2035.
CHIPS đã tự tạo dựng tiền đề cho thành công một phần nhờ vào việc soạn thảo đạo luật một cách thông minh, đồng thời đưa ra những lựa chọn sớm về tuyển dụng, đặt mục tiêu, và cơ cấu. Trong bối cảnh lưỡng đảng đồng thuận mở rộng chiến lược công nghiệp vượt ra ngoài CHIPS, các chương trình trong tương lai sẽ học hỏi được nhiều điều từ tấm gương này. Tất nhiên, không có một công thức chung nào để triển khai chính sách công nghiệp, và các chi tiết sẽ khác nhau tùy theo từng ngành và từng bối cảnh. Nhưng có một điều không thay đổi, là các chương trình liên bang quy mô lớn yêu cầu chính phủ phải làm việc nhanh chóng và hiệu quả. Điều đó đòi hỏi phải thành lập các đội ngũ nhanh nhẹn và năng động với chuyên môn cao; xây dựng quan hệ hiệu quả và minh bạch với các ngành công nghiệp, các chính phủ khác, và công chúng nói chung; và tìm cách vượt qua các nguyên nhân gây chậm trễ – ở cả trong và ngoài chính phủ – khiến việc xây dựng những điều mới trở nên khó khăn. Quan trọng nhất, chính sách công nghiệp đòi hỏi sự rõ ràng về mục đích: một tập hợp cụ thể các mục tiêu để hướng dẫn các khoản đầu tư và để đo lường thành công.
THIẾT LẬP NỀN TẢNG
Những ngày đầu tiên của bất kỳ chương trình mới nào cũng là lúc các quyết định quan trọng nhất được đưa ra. Đối với CHIPS, việc có một giám đốc không cần Thượng viện phê chuẩn là một lợi thế ban đầu, bởi vì điều đó có nghĩa là Michael Schmidt – người được Bộ trưởng Thương mại Gina Raimondo tin tưởng giao phó đứng đầu Văn phòng – có thể bắt tay vào việc ngay lập tức. Trong hầu hết các trường hợp, việc yêu cầu nhà lãnh đạo của một chương trình chính sách công nghiệp phải được Thượng viện phê chuẩn là một sai lầm: quá trình phê chuẩn thường mất nhiều thời gian và có thể khiến nhiều người nản lòng không muốn đảm nhận vai trò này. Dưới thời chính quyền Biden, việc phê chuẩn ứng viên mất trung bình 192 ngày kể từ khi hồ sơ chính thức được đệ trình – gần gấp ba lần thời gian dưới thời Tổng thống Ronald Reagan. Đó là khoảng thời gian mà một chương trình chính sách công nghiệp không thể lãng phí.
Hầu hết các chương trình của chính phủ đều cần nhiều tháng để đi vào hoạt động. Tuy nhiên, ngay từ những tháng đầu tiên, đội ngũ CHIPS đã công bố cơ hội tài trợ cho các nhà máy sản xuất chip thương mại, xuất bản một bài báo về chiến lược đầu tư, và tuyển dụng hàng chục nhân viên cho các bộ phận đầu tư, chiến lược, pháp lý, và đối ngoại. Raimondo cũng bổ nhiệm một giám đốc đầu tư có kinh nghiệm đầu tư trong khu vực tư nhân và có uy tín với các công ty lớn trong ngành để làm việc bên cạnh Schmidt. Việc tuyển dụng từ khu vực tư nhân là điều cần thiết cho một chương trình chính sách công nghiệp nhằm đối đầu trực diện với một số công ty lớn nhất và tinh vi nhất trên thế giới. Đồng thời, mục đích của chính sách công nghiệp là đạt được các mục tiêu kinh tế và an ninh quốc gia, chứ không chỉ đơn thuần là thu về lợi nhuận thị trường. Vì vậy, đội ngũ CHIPS cũng cần những nhân viên có thể đánh giá các thỏa thuận không chỉ dựa trên các điều khoản tài chính, mà còn phải xem xét liệu chúng có cải thiện khả năng phục hồi chuỗi cung ứng, đáp ứng nhu cầu của cơ sở công nghiệp quốc phòng, và tăng cường an ninh mạng hay không.
Tuyển dụng cho những vị trí này là việc nói dễ hơn làm. Nhìn chung, quy trình tuyển dụng của chính phủ liên bang là một mớ hỗn độn. Năm 2024, chính phủ mất trung bình hơn 100 ngày để tuyển dụng nhân viên mới. Nhưng ngay cả con số đó cũng chưa phản ánh hết vấn đề vì nó bao gồm nhiều hình thức tuyển dụng nhanh thường không khả thi trong thực tế. Quy trình tuyển dụng điển hình của chính phủ, thông qua các thông báo tuyển dụng công khai và cạnh tranh, sẽ mất thời gian lâu hơn đáng kể. Hơn nữa, các văn phòng liên bang chịu trách nhiệm sàng lọc hồ sơ ứng viên hiếm khi có chuyên môn về tài chính và kỹ thuật để đánh giá ứng viên cho các vị trí chuyên biệt và có xu hướng xem xét hồ sơ dựa trên mức độ phù hợp với các ngôn từ dùng trong thông báo tuyển dụng, hơn là các tiêu chuẩn chuyên môn cần thiết cho vị trí đó. Đây là một trong những lý do mà Jennifer Pahlka, người giúp thành lập Dịch vụ Kỹ thuật số Mỹ, cho là đã khiến một nửa số thông báo tuyển dụng liên bang thất bại, dẫn đến việc không thể tuyển được người.
Văn phòng Quản lý Nhân sự (OPM), cơ quan độc lập giám sát lực lượng lao động liên bang, nên cải tổ và cải thiện quy trình tuyển dụng của chính phủ một cách có hệ thống. Nhưng trong thời gian chờ đợi, các chương trình được ưu tiên cao cần phải sáng tạo để nhanh chóng đưa nhân tài vào làm việc. Đối với CHIPS, lãnh đạo tại các cục trực thuộc Bộ Thương mại đã tạm thời phái nhân viên đến hỗ trợ văn phòng non trẻ này đi vào hoạt động. Trong khi đó, để xây dựng đội ngũ nhân viên toàn thời gian, Văn phòng CHIPS đã xin phép OPM sử dụng hai thẩm quyền tuyển dụng nhanh có vai trò quan trọng đối với sự thành công của chương trình: một là tuyển dụng trực tiếp, bỏ qua hầu hết các bước sàng lọc nhân sự, và hai là tuyển dụng dịch vụ đặc cách, cho phép các nhà quản lý tuyển dụng mà không cần sự can thiệp của bộ phận nhân sự. CHIPS đã tuyển dụng hơn 150 người bằng cách sử dụng các thẩm quyền nhanh này. Bản thân đạo luật cũng bao gồm một quy trình tuyển dụng đặc biệt, cho phép chương trình nhanh chóng tuyển dụng nhân sự cấp cao nhất và trả cho họ mức lương cao hơn mức tiêu chuẩn của chính phủ.
Để chính sách công nghiệp hoạt động hiệu quả, tuyển dụng là điều cốt yếu. Chính phủ cần thu hút những bộ óc sắc sảo từ giới tài chính, công nghiệp, và các cơ quan liên bang khác. Đối với những người đang làm việc trong khu vực tư nhân, chuyển sang làm việc cho liên bang đồng nghĩa với mức lương thấp hơn nhiều; nó cũng có thể có nghĩa là quãng đường đi làm dài hơn, hoặc phải chuyển đến sống ở Washington. Trong những tháng đầu của chương trình, CHIPS đã dựa vào khả năng tiếp cận cá nhân của Bộ trưởng Raimondo và ban lãnh đạo văn phòng. Lời mời làm việc của họ rất đơn giản: hãy tham gia vào một cuộc thử nghiệm chính sách công nghiệp có một không hai trong thế hệ này. Khi lời mời được đưa ra trực tiếp, hầu hết mọi người đều đồng ý.
TẦM NHÌN THÀNH CÔNG
Điều quan trọng không kém so với tuyển dụng nhân sự là xây dựng một chiến lược đầu tư – nghĩa là xác định chính xác những gì Mỹ đang mua bằng nguồn tài trợ của Quốc hội. Chiến lược này phải rõ ràng, đặt ra các mục tiêu và thước đo cụ thể, đồng thời cho phép công chúng dễ dàng tiếp cận để người Mỹ có thể đánh giá liệu chương trình có thành công theo đúng tiêu chí của nó hay không, và liệu những tiêu chí đó có đúng đắn hay không. Một chiến lược như vậy, dù không phải là đặc trưng của chính sách công nghiệp, nhưng lại vô cùng quan trọng đối với thành công về mặt hoạt động lẫn mặt chính trị của một chương trình. Không phải mọi dự án xứng đáng đều có thể nhận được tài trợ. Bằng cách quy định các tiêu chí rõ ràng để đánh giá hồ sơ xin tài trợ và công bố một tầm nhìn thành công, với các mục tiêu sản xuất cụ thể trong toàn ngành bán dẫn, Văn phòng CHIPS đã có thể quản lý được kỳ vọng của các bên liên quan ở trong và ngoài chính phủ.
Điều quan trọng là tầm nhìn thành công này đã đóng vai trò như kim chỉ nam cho các quyết định đầu tư thực tế. CHIPS đã giao nhiệm vụ cho các nhóm đánh giá xem mỗi thỏa thuận tiềm năng sẽ thúc đẩy các mục tiêu của chương trình như thế nào. Tuy nhiên, khi làm việc với từng thỏa thuận riêng lẻ, người ta rất dễ bị cuốn vào các cuộc đàm phán với các công ty cụ thể về những chi tiết nhỏ nhặt và quên đi bức tranh toàn cảnh. Để khắc phục điều đó, văn phòng cũng thành lập một ủy ban đầu tư, bao gồm ban lãnh đạo CHIPS và một vài chuyên gia bên ngoài, với nhiệm vụ là đề xuất các thỏa thuận cho một ủy ban gồm các lãnh đạo cấp cao của Bộ Thương mại dựa trên cái nhìn tổng thể về danh mục đầu tư của Văn phòng. Để quản lý kỳ vọng của ngành và đảm bảo có đủ tiền cho một loạt các dự án đa dạng, CHIPS đã nêu rõ rằng các dự án được chọn thường sẽ nhận được các khoản tài trợ không quá 15% tổng chi phí vốn của dự án.
Một chính sách công nghiệp thành công cũng phải kết hợp với các chính phủ nước ngoài, cũng như chính quyền tiểu bang và địa phương. Các chính phủ nước ngoài rất quan trọng vì hàng hóa hiện đại có chuỗi cung ứng toàn cầu phức tạp và được bán tại các thị trường toàn cầu. Chính sách công nghiệp không phải là chuyển toàn bộ hoạt động sản xuất về Mỹ. Ngay cả khi đó là mục tiêu của CHIPS, thì 39 tỷ đô la vẫn là không đủ. Thay vào đó, chính sách công nghiệp nên xác định những thành phần nào phải được sản xuất tại Mỹ, trong khi hợp tác với các đối tác thân thiện để tạo ra chuỗi cung ứng toàn cầu mạnh mẽ và bền vững cho những thành phần không thể sản xuất tại Mỹ. Đối với CHIPS, các đối tác đó bao gồm Costa Rica, Châu Âu, Nhật Bản, Mexico, Hàn Quốc, và Đài Loan, nhiều quốc gia trong số này cũng có chương trình trợ cấp chip riêng. Vì vậy, để tránh các nỗ lực trùng lặp và ngăn chặn các công ty lợi dụng các quốc gia nhằm tìm kiếm khoản tài trợ cao nhất, CHIPS đã thành lập một nhóm quốc tế chịu trách nhiệm giám sát các khoản trợ cấp toàn cầu, phát triển một chiến lược toàn cầu và hợp tác với Nhà Trắng và Bộ Ngoại giao để truyền đạt hoặc củng cố các yêu cầu cụ thể đối với các đối tác nước ngoài. CHIPS cũng phát triển quan hệ chặt chẽ với chính quyền tiểu bang và địa phương, những nơi cung cấp các khoản trợ cấp riêng của họ, bên cạnh việc kiểm soát việc lựa chọn địa điểm và các đòn bẩy cấp phép khác nhau.
TĂNG TỐC NHƯNG KHÔNG PHÁ VỠ QUY TẮC
Chính ý chí chính trị đã thúc đẩy việc thông qua Đạo luật CHIPS – và có thể sẽ tiếp tục thúc đẩy các dự luật chính sách công nghiệp trong tương lai – cũng tạo ra nhu cầu về kết quả nhanh chóng. Nhưng các quy trình của chính phủ hiếm khi diễn ra nhanh gọn, và có rất nhiều cơ hội để các bên ngoài – các cơ quan khác, tòa án, và Quốc hội – làm chậm tiến độ dự án.
Chính phủ khác với khu vực tư nhân ở số lượng lớn các chủ thể có thể cản trở tiến độ. Đúng là các quan chức đứng bên ngoài một chương trình chính sách công nghiệp – trong văn phòng đối ngoại lập pháp, trong nhóm truyền thông, hoặc tại Hội đồng An ninh Quốc gia – có thể phát hiện ra những lỗ hổng hoặc những ưu tiên còn thiếu sót. Dù nhiều người trong số họ hiểu được tầm quan trọng của các chức năng, nhưng rất ít người có thể cân nhắc đánh đổi giữa chúng – ví dụ, quyết định khi nào một yêu cầu an ninh quốc gia vượt trội hơn một quan ngại về lao động, hoặc ngược lại. Giải quyết những bất đồng như vậy có thể làm mọi thứ chậm lại. CHIPS phần lớn đã tránh được những sự chậm trễ như vậy nhờ một đạo luật trao quyền tự quyết đáng kể cho Bộ Thương mại và một quy trình tài trợ mang lại cho Văn phòng CHIPS sự linh hoạt để thực hiện các đánh đổi chính sách trong quá trình đàm phán.
Các chương trình khác có thể không may mắn như vậy. Nhưng sẽ hữu ích hơn nếu các chương trình này có một điều phối viên toàn thời gian tại Nhà Trắng, như CHIPS đã có, người được giao nhiệm vụ đẩy nhanh tiến độ và giải quyết các xung đột trước khi chúng gây ra sự chậm trễ đáng kể. Một điều phối viên của Nhà Trắng cũng có thể đảm bảo một cách tiếp cận toàn diện hơn đối với chính sách công nghiệp, liên kết nguồn tài trợ với các công cụ khác, chẳng hạn như kiểm soát xuất khẩu, thuế quan, và mua sắm của chính phủ.
Tòa án có thể là một nguồn gây chậm trễ khác. Về lý thuyết, gần như bất kỳ quyết định nào của chương trình cuối cùng cũng có thể bị kiện ra tòa, và ngay cả khi không có vụ kiện nào được đệ trình, các quy trình vẫn được thiết kế trong bối cảnh có thể xảy ra kiện tụng. Hãy xem xét Đạo luật Chính sách Môi trường Quốc gia (NEPA), một đạo luật yêu cầu chính quyền liên bang đánh giá các tác động môi trường tiềm tàng của hành động được đề xuất. Các đánh giá của NEPA được thực hiện ngoài các yêu cầu cấp phép thông thường và chỉ áp dụng cho các dự án liên bang. Dù có ý định tốt, nhưng các đánh giá như vậy có thể mất nhiều năm, và nếu một người phản đối dự án đâm đơn kiện, thì còn lâu hơn thế. Phiên bản gốc của CHIPS yêu cầu đánh giá NEPA cho mọi dự án CHIPS; để tuân thủ, văn phòng đã xây dựng một nhóm môi trường và công bố một báo cáo đánh giá môi trường dài 200 trang. Chiến lược này sẽ đẩy nhanh quá trình đánh giá, nhưng vẫn dễ bị kiện tụng và gây chậm trễ đáng kể. Cuối cùng, hai năm sau khi thông qua Đạo luật CHIPS, Quốc hội đã miễn trừ hầu hết các dự án CHIPS khỏi NEPA, giảm bớt gánh nặng này. Nhưng việc đưa miễn trừ NEPA vào đạo luật ban đầu, và mở rộng nó để bao gồm tất cả các dự án, sẽ giúp tiết kiệm được rất nhiều thời gian và công sức.
Quốc hội cũng có thể là nguồn gây ra sự bất đồng. Về lý tưởng, đạo luật tạo ra bất kỳ chương trình mới nào cũng có đủ ngân sách và thẩm quyền để đạt được mục tiêu của chương trình, nhưng không phải lúc nào cũng vậy. Việc yêu cầu Quốc hội giải quyết một nhu cầu cấp bách có thể mất nhiều tháng hoặc thậm chí nhiều năm, như trường hợp miễn trừ NEPA đối với các dự án CHIPS. Việc soạn thảo luật cẩn thận – bao gồm cả việc miễn trừ các luật khác khi cần thiết – có thể tạo ra sự khác biệt lớn. Việc phân bổ toàn bộ ngân sách của chương trình ngay từ đầu cũng có thể giúp chương trình lập kế hoạch dài hạn mà không phải lo lắng về sự gián đoạn chính trị.
Cuối cùng, chính quyền tiểu bang và địa phương có thể tạo ra các nút thắt trong việc cấp phép, dẫn đến nhiều năm chậm trễ. Tuy nhiên, tiểu bang nào cũng muốn giành được các dự án lớn, nên cách tiếp cận tốt nhất đối với những trở ngại đó là thiết lập một động lực cạnh tranh giữa họ. Về phần mình, CHIPS đã công khai đánh giá các hồ sơ dựa trên tốc độ xây dựng, bao gồm cả thời gian cấp phép. Điều này đã tạo ra động lực để các tiểu bang tìm cách củng cố quy trình của họ và áp dụng các cải cách, chẳng hạn như tạo ra các quy trình rút gọn và một điểm liên hệ cấp phép duy nhất cho một dự án. CHIPS cũng đã hợp tác từ sớm và thường xuyên với các chính quyền địa phương để giải quyết những bế tắc ngay khi chúng phát sinh.
ÁM ẢNH VỀ QUY TRÌNH
Khi đưa ra những quyết định khó khăn, chính phủ Mỹ thường biện minh cho kết quả bằng cách viện dẫn một quy trình tỉ mỉ, công bằng, cẩn trọng, và minh bạch. Những quy trình như vậy thường dẫn đến kết quả đúng đắn, và việc tuân thủ chúng một cách nghiêm ngặt có thể giúp bảo vệ các chương trình chính phủ đầy tham vọng khỏi hậu quả pháp lý và tổn hại đến danh tiếng khi một số khoản đầu tư thất bại. Nhưng chúng cũng có thể trở nên cứng nhắc, phản tác dụng và tốn thời gian. Do đó, một chương trình thành công nên tuân thủ các quy tắc tiêu chuẩn khi thích hợp, nhưng cũng phải biết “lách luật” khi cần thiết.
Ví dụ, hãy xem xét các quy tắc quản lý các khoản tài trợ liên bang. Các quy tắc này dài 180 trang với 12 phụ lục, và thật khó để phân định đâu là bắt buộc và đâu chỉ là thông lệ tiêu chuẩn. Vì nhiều quy tắc trong số này không phù hợp với chính sách công nghiệp đầy tham vọng, nên Bộ Thương mại đã kêu gọi Quốc hội đưa vào dự luật một miễn trừ đặc biệt đối với các quy tắc trợ cấp được gọi là “quyền giao dịch khác.” Một khoản trợ cấp điển hình của chính phủ chỉ đơn thuần hoàn trả cho ban điều hành dự án chi phí hoạt động của họ, có nghĩa là các cuộc đàm phán về chi phí là rất hiếm hoặc không diễn ra. Nhưng CHIPS muốn có các cuộc đàm phán toàn diện với các công ty về số lượng và loại nhà máy (fabs) mà các công ty sẽ xây dựng, cũng như mức tài trợ mà chính phủ sẽ cung cấp – một quy trình lặp đi lặp lại rất quan trọng để đảm bảo các dự án đáp ứng các mục tiêu kinh tế và an ninh quốc gia đầy tham vọng. Khác với quy trình trợ cấp truyền thống của chính phủ, trong đó ban điều hành dự án tự xác lập quy mô dự án, hầu hết các cuộc đàm phán của CHIPS đều liên quan đến việc thúc đẩy ban điều hành dự án xây dựng nhiều hơn, từ đó mang lại hiệu quả lớn khi những công ty như TSMC đồng ý xây dựng thêm các nhà máy tại Mỹ.
Một nguồn gây chậm trễ thủ tục khác là các đạo luật như Đạo luật Giảm thiểu Giấy tờ, yêu cầu hai giai đoạn bình luận riêng biệt để đánh giá sự cần thiết và gánh nặng của việc cung cấp thông tin cho công chúng, khiến việc nhanh chóng công bố các cơ hội tài trợ trở nên khó khăn. Trong khi đó, các luật về mua sắm có thể dẫn đến các cuộc cạnh tranh kéo dài hàng tháng giữa các nhà thầu tiềm năng trước khi một chương trình có thể mua các dịch vụ bên ngoài. Một công việc quan trọng đối với đội ngũ nhân viên là xác định và, trong khả năng có thể, giải quyết những trở ngại như vậy bằng cách tận dụng các ngoại lệ theo luật định và các thủ tục “rút gọn” có sẵn.
Cuối cùng, việc thiết kế một chính sách công nghiệp liên quan đến những đánh đổi khó khăn giữa tốc độ và mức độ. Một ví dụ là quy trình phức tạp mà văn phòng CHIPS thiết kế để định lượng các khoản trợ cấp, bao gồm tính toán tỷ suất lợi nhuận cho các dự án được đề xuất. Để tránh lãng phí tiền thuế của người dân, các nhóm đàm phán của CHIPS đã tìm cách đưa tỷ suất lợi nhuận của các dự án CHIPS gần với tỷ suất lợi nhuận tiêu chuẩn của công ty. Nhưng tỷ suất lợi nhuận là một con số khó mô hình hóa, và những thay đổi nhỏ trong các giả định có thể dẫn đến những thay đổi lớn trong kết quả. Một cách tiếp cận đơn giản hơn là mở các cuộc đàm phán về quy mô tài trợ ở một tỷ lệ phần trăm cố định trên tổng chi phí, tránh các cuộc tranh luận kéo dài về các giả định mô hình. Tuy nhiên, cách tiếp cận như vậy sẽ kém chính xác hơn và có thể dẫn đến việc trả quá nhiều tiền cho các công ty vốn có thể thực hiện dự án với ít tiền của chính phủ hơn. CHIPS tính toán rằng một quy trình phức tạp hơn là xứng đáng đối với các dự án nhà máy fabs lớn, đặc biệt là để báo hiệu cho các công ty hàng đầu rằng họ đã sẵn sàng cho các cuộc đàm phán nghiêm túc, có chuyên môn tài chính cao. Nhưng khi nói đến việc thiết kế quy trình tài trợ cho các nhà cung cấp bán dẫn – những đơn vị nhỏ hơn và có ít nguồn lực hơn so với các ứng viên khác, khiến việc kéo dài đàm phán là không thực tế – CHIPS đã tuân theo cách tiếp cận đơn giản, ấn định hầu hết các khoản tài trợ ở mức 10% tổng chi phí vốn của dự án.
TIẾN VỀ PHÍA TRƯỚC
CHIPS không phải là không gặp những lời chỉ trích. Ví dụ, ban đầu, chương trình này đã phải đối mặt với sự phản đối vì là hiện thân “chủ nghĩa tự do thập cẩm” (everything-bagel liberalism) – một nỗ lực nhồi nhét quá nhiều mục tiêu kinh tế và xã hội vào một chương trình an ninh quốc gia. Khi cơ hội tài trợ đầu tiên được công bố vào tháng 02/2023, những người chỉ trích đã phản đối ngôn ngữ khuyến khích các thỏa thuận lao động và yêu cầu những dự án kêu gọi tài trợ hơn 150 triệu đô la phải nộp kế hoạch cung cấp dịch vụ chăm sóc trẻ em cho lực lượng lao động của họ. Không có dấu hiệu nào cho thấy ngôn ngữ này đã ngăn cản các công ty tham gia và nhiều công ty thậm chí còn công khai nói về sự cần thiết của các lựa chọn chăm sóc trẻ em giá cả phải chăng để đáp ứng nhu cầu của lực lượng lao động. Tuy nhiên, làn sóng phản đối đã làm suy yếu một phần sự ủng hộ lưỡng đảng dành cho chương trình, và chính quyền Trump đã lặp lại một số lời chỉ trích đó. Điều này không có nghĩa là các chương trình chính sách công nghiệp không nên bao gồm các yêu cầu chính sách bổ sung, nhưng những yêu cầu này phải luôn phục vụ cho mục tiêu tổng thể: đưa đủ năng lực sản xuất các công nghệ quan trọng đối với an ninh kinh tế và quốc gia về nước.
Ngoài ra, việc đưa ra những lựa chọn thiết kế đúng đắn ngay từ đầu không bảo vệ một chương trình khỏi những vấn đề phát sinh sau này. Điều này đặc biệt đúng đối với các chương trình như CHIPS, vốn nhắm vào một ngành công nghiệp có tính chu kỳ và đôi khi khó đoán. Ví dụ, khi cổ phiếu của Intel lao dốc vào năm 2024, đội ngũ CHIPS đã phải vội vàng hoàn tất một thỏa thuận với công ty để đảm bảo các dự án quan trọng, trong khi đồng thời bảo vệ tiền thuế của người dân phòng trường hợp công ty sụp đổ. Các chậm trễ liên quan đến NEPA vẫn là một quan ngại đối với các dự án không được miễn trừ khỏi các đánh giá của đạo luật này. Và một số yêu cầu theo luật định bên ngoài, chẳng hạn như yêu cầu về mức lương thịnh hành có hiệu lực hồi tố theo Đạo luật Davis-Bacon, đã làm các cuộc đàm phán tài trợ bị chậm lại và phức tạp hơn.
Thực hiện chính sách công nghiệp một cách hiệu quả không hề dễ dàng. Nó đòi hỏi phải mở rộng quy mô sản xuất một cách nhanh chóng, và tạo ra một vị trí trong chính phủ có thể hoạt động như một công ty khởi nghiệp tư nhân bằng cách tuyển dụng nhân sự, triển khai các quy trình mới, và tìm ra những cách thức sáng tạo để tránh bị chậm trễ. Chính phủ Mỹ, vốn đang bị sa lầy bởi các quy tắc và bộ máy hành chính, không phải là ngôi nhà lý tưởng cho một công ty khởi nghiệp. Nhưng với sách lược phù hợp, họ có thể trở thành một ngôi nhà hiếu khách hơn. Như CHIPS đã chứng minh, các nhà hoạch định chính sách cần biến chính phủ thành một nơi làm việc hấp dẫn đối với những người trong ngành tài chính và công nghiệp, xác định và giảm thiểu các nguồn gây chậm trễ, và đo lường thành công dựa trên các thước đo rõ ràng và có thể định nghĩa được. Đồng thời, các nhà hoạch định chính sách nên thúc đẩy các cải cách cơ cấu để làm cho chính phủ hoạt động tốt hơn. Trong những trường hợp tốt nhất, chính sách công nghiệp vẫn là một cuộc chiến gian nan. Nhưng việc đưa ra những quyết định thông minh ngay từ đầu có thể giúp hành trình đó trở nên dễ dàng hơn một chút.
Nikita Lalwani là nghiên cứu viên không thường trú tại Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế. Bà từng giữ chức Giám đốc Công nghệ và An ninh Quốc gia tại Hội đồng An ninh Quốc gia và là Cố vấn Cấp cao cho Giám đốc Văn phòng Chương trình CHIPS tại Bộ Thương mại Mỹ dưới thời chính quyền Biden.
Sam Marullo là nghiên cứu viên cấp cao tại Viện Tiến bộ. Ông từng là Cố vấn cho Bộ trưởng Thương mại và là Giám đốc Chính sách CHIPS dưới thời chính quyền Biden.
