Nguồn: David Cohen và Alexandra Koch, “ASEAN Expansion: Strategic Opportunity or Strategic Drift?,”The Diplomat, 14/10/2025
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Việc ASEAN mở rộng để bao gồm Timor-Leste và có thể là Papua New Guinea sẽ làm suy yếu thêm sự gắn kết và mức độ hiệu quả của khối này.
Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 47 dự kiến sẽ diễn ra tại Kuala Lumpur vào cuối tháng này. Và một trong những nội dung có khả năng định hình các cuộc thảo luận tại thượng đỉnh là đề xuất của Indonesia – được công bố tại Hội nghị Bộ trưởng ASEAN tháng 07/2025 – về việc mở rộng tư cách thành viên ASEAN cho Timor-Leste và Papua New Guinea.
Việc Timor-Leste gia nhập khối, vốn đã được ASEAN chính thức thảo luận suốt nhiều năm qua, dự kiến sẽ hoàn tất tại thượng đỉnh tháng này. Tuy nhiên, thay vì củng cố ASEAN, động thái mở rộng này có thể làm suy yếu, thậm chí làm rạn nứt khối.
Đề xuất này được đưa ra vào thời điểm ASEAN đối mặt với áp lực ngày càng tăng trong việc chứng minh sự phù hợp của mình giữa bối cảnh chia rẽ nội bộ ngày càng sâu sắc và cạnh tranh địa chính trị ngày càng gay gắt ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Động thái của Jakarta phản ánh tham vọng khẳng định vai trò lãnh đạo của Indonesia trong ASEAN và định vị khối này như một khối gắn kết hơn, hiệu quả hơn, và có sự phù hợp cao hơn. Tuy nhiên, liệu một ASEAN lớn hơn có phải là một ASEAN mạnh hơn? Hay việc mở rộng thêm, đặc biệt là khi không tập trung song song vào cải cách nội bộ, sẽ tiếp tục làm suy yếu chính sự gắn kết mà khối đang tìm cách xây dựng?
Việc kết nạp Timor-Leste và Papua New Guinea vào ASEAN có nguy cơ làm suy yếu sự gắn kết trong bối cảnh khối này đang phải vật lộn để vượt qua những chia rẽ sâu sắc về kinh tế, chính trị, và an ninh. Điều này cũng đặt ra những câu hỏi sâu hơn về bản sắc chiến lược của ASEAN và vai trò của khối này trong an ninh Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương.
ASEAN đã từng mở rộng trước đây. Lần mở rộng gần đây nhất của khối vào những năm 1990 – kết nạp Việt Nam, Lào, Myanmar, và Campuchia – đã tái định hình dấu ấn địa chính trị của ASEAN và đặt nền móng cho thị trường 680 triệu dân đang phát triển nhanh chóng ngày nay. Timor-Leste, phần lớn nhờ sự ủng hộ của Indonesia, đã khởi động quá trình gia nhập khối kể từ năm 2022, bất chấp sự hoài nghi đáng kể từ các thành viên ASEAN khác. Ngược lại, Papua New Guinea chỉ mới tham gia vào cuộc thảo luận gần đây, và có quan hệ lịch sử, chính trị, thể chế, và kinh tế với Đông Nam Á yếu hơn nhiều.
Việc mở rộng sẽ phải phục vụ các mục tiêu cốt lõi của ASEAN: quản trị dựa trên đồng thuận, hội nhập kinh tế, tự chủ chiến lược, đoàn kết khu vực và bản sắc khu vực thống nhất. Câu hỏi trọng tâm là liệu ASEAN có sẵn sàng – và có khả năng – đưa Timor-Leste và Papua New Guinea vào khuôn khổ phù hợp với những tham vọng này hay không, đặc biệt là ở thời điểm khối này đang gặp khó khăn trong việc đạt được các mục tiêu này và hội nhập kinh tế đang bị đình trệ. Việc bổ sung hai quốc gia dễ bị tổn thương mà không có các cải cách nội bộ song song trong khối có thể làm cho sự đồng thuận khó đạt được hơn, mở rộng khoảng cách kinh tế, và làm lu mờ bản sắc chiến lược của khối.
Quản trị bằng Đồng thuận: Những Thách thức đối với sự Gắn kết của ASEAN
Đồng thuận là trọng tâm trong quá trình ra quyết định của ASEAN, một mô hình vốn dĩ đã rất khó để vận hành, xét đến hệ thống chính trị, trình độ phát triển, và quan điểm địa chính trị khác biệt sâu sắc của 10 quốc gia thành viên. Việc khối này chật vật để đạt được một phản ứng dứt khoát với cuộc khủng hoảng ở Myanmar, giải quyết tranh chấp hàng hải ở Biển Đông, hay xây dựng một chiến lược nhất quán về cạnh tranh nước lớn đã cho thấy những hạn chế của phương pháp đồng thuận.
Đồng thuận sẽ chỉ hiệu quả khi các thành viên có thể thống nhất về các ưu tiên chung và có năng lực quốc gia để đàm phán và hành động theo các cam kết tập thể. Cả Timor-Leste và Papua New Guinea đều không đạt tiêu chuẩn đó. Cả hai thường xuyên đi chệch khỏi các chuẩn mực của ASEAN tại các diễn đàn quốc tế.
Sự mong manh về chính trị, an ninh, và kinh tế của Timor-Leste đang làm suy yếu sự độc lập của nước này trong các vấn đề ASEAN. Hơn nữa, sự dễ bị tổn thương của Timor-Leste đã dẫn đến một xu hướng nghiêng về Trung Quốc đáng kể, được minh họa bằng việc Bắc Kinh tài trợ xây dựng Dinh Tổng thống, Bộ Ngoại giao, và Trụ sở Lực lượng Vũ trang Timor-Leste, và được củng cố vào năm 2024 bằng thông báo chung của hai quốc gia về “tăng cường quan hệ đối tác chiến lược toàn diện.” Trong khi đó, lá phiếu của Papua New Guinea tại Liên Hiệp Quốc gần gũi hơn với Australia và New Zealand so với các thành viên ASEAN, phản ánh quan hệ chặt chẽ hơn của nước này với các khối Thái Bình Dương, mà gần đây nhất được nhấn mạnh trong tuyên bố về liên minh phòng thủ chung với Australia.
Những ưu tiên khác biệt này ở cả hai quốc gia càng trở nên trầm trọng hơn do quản trị yếu kém và năng lực nhà nước hạn chế. Tại Timor-Leste, các thể chế nhà nước kém phát triển và sự phụ thuộc kinh tế gần như hoàn toàn vào nguồn thu từ dầu mỏ đang cạn kiệt khiến chính phủ dễ bị tổn thương trước biến động và người dân phụ thuộc rất nhiều vào khu vực công. Một báo cáo năm 2025 của Ngân hàng Thế giới ước tính chi tiêu công ở Timor-Leste trung bình chiếm 85% GDP trong giai đoạn 2013-2023, với 42% người dân sống dưới mức nghèo khổ quốc gia và 88% việc làm chính thức trong khu vực công. Trong khi đó, tỷ lệ tham gia lực lượng lao động thấp, tăng trưởng kinh tế yếu ớt, và thiếu đầu tư cơ sở hạ tầng vẫn tiếp diễn bất chấp nhiều thập kỷ nhận được viện trợ nước ngoài. Việc Quỹ Dầu mỏ của Timor-Leste cạn kiệt càng làm lu mờ thêm tương lai của đất nước.
Về phần mình, Papua New Guinea phải đối mặt với những rào cản thậm chí còn nghiêm trọng hơn: lãnh thổ bị chia cắt, pháp quyền yếu, bất ổn chính trị, và dễ bị tổn thương trước các cú sốc. Phần lớn dân số – 86% – sống ở các vùng nông thôn, nhiều nơi không có đường xá và hạn chế tiếp cận các dịch vụ công. Chính phủ đã phải vật lộn để duy trì trật tự công, chẳng hạn như khi tình trạng bất ổn chính trị leo thang thành các cuộc bạo loạn chết người ở thủ đô Port Moresby vào năm 2024. Ngân hàng Phát triển Châu Á đã phân loại Papua New Guinea là một quốc gia dễ bị tổn thương và bị ảnh hưởng bởi xung đột.
ASEAN vốn đã khó đạt được đồng thuận về các vấn đề quan trọng bao gồm Biển Đông, Myanmar, và các thách thức môi trường khu vực như ở Tiểu vùng Mekong. Việc kết nạp thêm hai thành viên mới với các liên kết khác biệt, thể chế yếu kém, và năng lực hoạch định chính sách hạn chế có nguy cơ làm chậm lại quá trình ra quyết định vốn đã bị chia rẽ và làm suy yếu những nỗ lực thống nhất hành động của khối.
Hội nhập Kinh tế Khu vực: Khoảng cách Phát triển ngày càng lớn
Bên cạnh việc nỗ lực đạt được đồng thuận hiệu quả, hội nhập kinh tế khu vực từ lâu đã là trọng tâm trong tầm nhìn của ASEAN. Mục tiêu xây dựng một thị trường và cơ sở sản xuất thống nhất đã được chính thức hóa vào năm 2015 với việc ra mắt Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC). Dù một số sáng kiến như Cơ chế Một cửa ASEAN đã đạt được một số thành công, nhưng mục tiêu rộng lớn hơn về một cộng đồng kinh tế gắn kết đã bị cản trở bởi khoảng cách phát triển kinh tế lớn và dai dẳng giữa mười quốc gia thành viên. Sáng kiến Hội nhập ASEAN (IAI), được khởi xướng nhằm giải quyết những khoảng cách này, chỉ mang lại kết quả hạn chế.
Việc kết nạp Timor-Leste và Papua New Guinea sẽ làm gia tăng chênh lệch kinh tế giữa các thành viên ASEAN và khiến sự hội tụ kinh tế trong khối càng trở nên khó hơn. Cả hai nước đều nằm trong số những nền kinh tế kém phát triển nhất ở Châu Á-Thái Bình Dương. Chỉ số vốn con người của họ – 0,45 đối với Timor-Leste và 0,43 đối với Papua New Guinea – thấp hơn mức trung bình của khu vực là 0,59. Tình trạng nghèo đa chiều (multidimensional poverty) hiện ảnh hưởng đến 48% dân số Timor-Leste và gần 57% dân số Papua New Guinea, cao hơn nhiều so với các tỷ lệ khác trong khu vực. Tỷ lệ suy dinh dưỡng thể thấp còi ở cả hai quốc gia đều gần 50%, gần gấp đôi mức trung bình 27% của ASEAN.
Nền kinh tế Timor-Leste phụ thuộc rất nhiều vào xuất khẩu dầu mỏ, với lượng tiền rút ra từ Quỹ Dầu mỏ chiếm 88% GDP. Quỹ này dự kiến sẽ cạn kiệt vào giữa những năm 2030, khi đất nước phải đối mặt với “vực thẳm tài chính” đã được dự đoán từ lâu, trừ phi có thêm các mỏ dầu mới. Tại Papua New Guinea, xuất khẩu tài nguyên từ các ngành công nghiệp khai thác, bao gồm dầu mỏ, khí đốt tự nhiên, và vàng, đang thúc đẩy tăng trưởng GDP, nhưng lại không mang lại nhiều cải thiện về dịch vụ công hoặc cơ sở hạ tầng; chỉ có hơn 20% dân số được sử dụng điện.
Hơn nữa, cả hai nền kinh tế này đều không hướng rõ ràng đến ASEAN. Dù Papua New Guinea xuất khẩu sang Singapore và Malaysia, các thị trường xuất khẩu chính khác của nước này bao gồm Australia, Trung Quốc, và Nhật Bản. Là thành viên của Diễn đàn Quần đảo Thái Bình Dương, Papua New Guinea hướng đến các thể chế Thái Bình Dương hơn là ASEAN, và việc nước này tham gia vào các hiệp định thương mại khu vực bắt nguồn từ Thái Bình Dương ngược hẳn với việc thiếu liên kết thương mại có ý nghĩa với Đông Nam Á. Thương mại của Timor-Leste có phần hướng về ASEAN nhiều hơn, nhưng vào năm 2023, kim ngạch nhập khẩu của nước này (904 triệu đô la) đã vượt xa kim ngạch xuất khẩu (294 triệu đô la), khiến tổng kim ngạch thương mại chỉ ở mức thấp và biến họ trở thành một đối tác kinh tế nhỏ trong ASEAN.
Hội nhập kinh tế ASEAN vốn đã vấp phải những lo ngại về uy tín. Việc kết nạp hai nền kinh tế rời rạc và dễ bị tổn thương sẽ càng làm gia tăng khoảng cách phát triển hiện có và khiến mục tiêu của ASEAN về một thị trường và cơ sở sản xuất thống nhất càng trở nên khó đạt được.
Bản sắc Chiến lược: ASEAN là gì (và là ai)?
Ngoài những câu hỏi về quản trị và hội nhập kinh tế của ASEAN, đề xuất mở rộng cũng buộc khối này đối mặt với câu hỏi mang tính sống còn hơn về bản sắc của mình: liệu họ có phải là một hiệp hội bị giới hạn về mặt địa lý, một khối kinh tế, hay một cộng đồng chiến lược? Đây không chỉ là mối quan tâm trước mắt của ASEAN. Đối với Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ, Hàn Quốc, Australia, và các quốc gia khác, khả năng xác định bản sắc, tiêu chuẩn thành viên, và duy trì sự gắn kết của ASEAN như một đối trọng với Trung Quốc là rất quan trọng đối với các chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương của họ.
Dù có thể có lập luận về mặt địa lý ủng hộ việc mở rộng tư cách thành viên ASEAN sang Timor-Leste và Papua New Guinea, nhưng chỉ riêng địa lý thì không đủ để xác định tư cách thành viên ASEAN. Đúng là Timor-Leste chia sẻ đảo Timor với Tây Timor của Indonesia và Papua New Guinea giáp với các tỉnh cực đông của Indonesia là Papua và Tây Papua. Nhưng nếu sự gần gũi địa lý biện minh cho tư cách thành viên, thì logic tương tự cũng có thể mở rộng sang Quần đảo Solomon, Bangladesh, hoặc thậm chí Australia. Việc mở rộng như vậy sẽ làm sai lệch bản sắc nền tảng của ASEAN với tư cách là một hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á theo phương châm “Một Tầm nhìn, Một Bản sắc, Một Cộng đồng” mà ASEAN đang chật vật tìm cách hiện thực hóa.
Vấn đề cấp bách hơn cả địa lý là định hướng chiến lược. Papua New Guinea từ trước đến nay luôn hướng về Melanesia, Châu Đại Dương, và Thái Bình Dương, thay vì liên kết với Đông Nam Á. Nước này là thành viên của Diễn đàn Quần đảo Thái Bình Dương và tham gia vào một loạt các sáng kiến kinh tế Thái Bình Dương, bao gồm Hiệp định Thương mại, Kinh tế, và Thương mại Khu vực Nam Thái Bình Dương, và Hiệp định không đối ứng về Thương mại và Quan hệ Thương mại giữa Australia và Papua New Guinea. Còn Timor-Leste tuy có mối quan hệ gần gũi hơn với ASEAN nhưng vẫn là một nhân tố nhỏ với sự tham gia hạn chế trong tư cách là quan sát viên ASEAN, và vẫn chưa thể hiện sự hội tụ chiến lược với các ưu tiên dài hạn của khối.
Việc kết nạp các thành viên không có sự liên kết rõ ràng có nguy cơ làm loãng mục đích chiến lược của ASEAN. Bất kỳ sự mở rộng nào cũng phải được thúc đẩy bởi các tiêu chí chiến lược và kinh tế nhằm thúc đẩy các mục tiêu cốt lõi, lợi ích thiết yếu, tầm nhìn về kiến trúc an ninh khu vực của khối, cũng như các nguyên tắc nền tảng được ghi trong Hiến chương và các Kế hoạch chi tiết về Chính trị-An ninh, Kinh tế, và Văn hóa-Xã hội 2016-2025. Cả hai ứng viên đều chưa đáp ứng điều kiện này.
ASEAN đang phải đối mặt với sự đánh đổi đầy thách thức giữa gắn kết và mở rộng. Hiện tại, khối này phải ưu tiên gắn kết để chứng minh uy tín và sự phù hợp. Việc mở rộng có thể diễn ra, nhưng cần dựa trên các tiêu chí rõ ràng và đòi hỏi những cải cách toàn diện về quản trị, kinh tế, và định hướng chiến lược của các thành viên để đảm bảo ASEAN không chỉ bao trùm mà còn hiệu quả. Nếu không xây dựng sự đoàn kết, sức mạnh kinh tế, và tầm nhìn chiến lược chung trước tiên, việc kết nạp thêm thành viên sẽ chỉ làm sâu sắc thêm chia rẽ và làm suy yếu một ASEAN vốn đã bị nhiều người cho là ngày càng phân mảnh và thiếu quyết đoán.
David Cohen là giám đốc Trung tâm Phát triển Bền vững tại Đông Nam Á của Đại học Stanford. Ông cũng là giám đốc sáng lập Trung tâm Nhân quyền và Công lý Quốc tế tại Đại học Stanford, nơi ông giữ chức giáo sư về Nhân quyền và Công lý Quốc tế.
Alexandra Koch là học giả tại Trường Luật Stanford và cựu Cán bộ Đối ngoại tại Bộ Ngoại giao Mỹ. Trước đây, bà từng lãnh đạo hoạch định chính sách tại Nhóm Chính sách và Luật pháp Quốc tế Công (PILPG), nơi bà tư vấn cho các chính phủ và các chủ thể phi nhà nước về đàm phán hòa bình, thiết kế hiến pháp hậu xung đột, và công lý chuyển tiếp.
