Nguồn: Alicia R. Chen, “Foreign Aid With Chinese Characteristics,” Foreign Affairs, 03/12/2025
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Bắc Kinh đang tìm kiếm ảnh hưởng ở đâu – và không ở đâu?
Đầu năm nay, sau khi Tổng thống Mỹ Donald Trump chính thức đóng cửa Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ (USAID), chương trình viện trợ song phương lớn nhất thế giới, nhiều nhà quan sát bày tỏ lo ngại rằng Trung Quốc sẽ nhảy vào lấp đầy khoảng trống địa chính trị. Suy cho cùng, USAID đã đóng vai trò là công cụ chủ chốt trong ngoại giao Mỹ trong hơn sáu thập kỷ, và sự rút lui của Mỹ tạo cơ hội cho Trung Quốc mở rộng ảnh hưởng kinh tế và giành được ảnh hưởng ở nhiều nơi trên thế giới.
Suốt hai thập kỷ qua, Trung Quốc đã mở rộng đáng kể quy mô và loại hình viện trợ nước ngoài mà họ quản lý. Từ năm 2000 đến năm 2023, chỉ có 17 quốc gia trên thế giới không nhận được khoản vay hoặc viện trợ nào từ chính phủ Trung Quốc hoặc một tổ chức nhà nước nào của Trung Quốc. Sáng kiến Vành đai và Con đường, được Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình khởi xướng vào năm 2013, đã chi tiêu tổng cộng hơn 1 nghìn tỷ đô la. Sự hiện diện ngày càng rộng khắp toàn cầu này khiến ác nhà hoạch định chính sách phương Tây quan ngại về tham vọng của Bắc Kinh, nhưng nhiều nhà quan sát vẫn chưa hiểu hết chiến lược của Bắc Kinh.
Nhìn bề ngoài, chương trình phát triển của Trung Quốc có vẻ là một bộ máy hoạt động khá tùy tiện. Tuy nhiên, nếu xem xét kỹ cách Trung Quốc triển khai nguồn lực tài chính khổng lồ của mình, chúng ta sẽ nhận ra sự hỗ trợ của nước này được nhắm mục tiêu chiến lược vào các quốc gia dẫn đầu các tổ chức khu vực. Ví dụ, khi các quốc gia giữ chức chủ tịch các nhóm như Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) hay Liên minh Châu Phi (AU), viện trợ từ các cơ quan chính phủ Trung Quốc cho chính phủ của họ cũng tăng vọt. Mô hình này không áp dụng cho các nền tảng toàn cầu như Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc. Nói cách khác, Trung Quốc không tìm cách thống trị mọi diễn đàn, nhưng lựa chọn địa điểm một cách cẩn thận, và chỉ chọn những nơi quan trọng nhất cho các mục tiêu chiến lược dài hạn của mình.
Các nhà hoạch định chính sách muốn cải cách các chương trình viện trợ nước ngoài của mình, hoặc đưa ra phản ứng hiệu quả trước những nỗ lực của Trung Quốc cần hiểu rõ hơn về chiến lược này – và cùng với đó là cách thức tăng cường ảnh hưởng trong một thế giới đa cực.
TẬP TRUNG TÀI TRỢ CHO LÃNH ĐẠO KHU VỰC
Dù Trung Quốc đã cung cấp viện trợ nước ngoài từ những năm 1950, chương trình phát triển toàn cầu của nước này tăng tốc đáng kể sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. Từ năm 2000 đến năm 2021, Trung Quốc đã tài trợ phát triển nước ngoài khoảng 68 tỷ đô la mỗi năm. Ngược lại, mức trung bình của Mỹ trong giai đoạn này chỉ khoảng 39 tỷ đô la mỗi năm.
Dù chương trình phát triển của Trung Quốc có phạm vi toàn cầu, nghiên cứu của tôi chỉ ra rằng Bắc Kinh cung cấp nhiều viện trợ hơn cho các quốc gia khi họ nắm giữ vai trò lãnh đạo trong các tổ chức khu vực. Ví dụ, khi xem xét viện trợ kinh tế của Trung Quốc cho các quốc gia ở Đông Nam Á và Châu Phi từ năm 2000 đến năm 2017, tôi thấy rằng khi một quốc gia làm chủ tịch ASEAN hoặc AU, quốc gia đó nhận được nguồn tài trợ từ các cơ quan chính phủ Trung Quốc gấp bảy lần so với những năm không làm chủ tịch tổ chức. Sự gia tăng này tương đương với trung bình 90 triệu đô la tiền tài trợ bổ sung. Ngược lại, khi một quốc gia đảm nhận vai trò luân phiên trong Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc, vốn thường dẫn đến sự gia tăng viện trợ từ các nước phương Tây, thì viện trợ của Trung Quốc lại trì trệ. Điều này cho thấy Bắc Kinh đang theo đuổi một chiến lược có chủ đích, tập trung vào khu vực.
Đối với nhiều nhà quan sát ở Washington, các tổ chức khu vực trông thật nhỏ bé so với các thể chế toàn cầu như Liên Hiệp Quốc. Nhưng Bắc Kinh cho rằng những thể chế này là nền tảng quan trọng cho ngoại giao và điều phối kinh tế, đặc biệt là ở cái gọi là phương Nam toàn cầu. Trung Quốc từ lâu đã tự định vị mình là lãnh đạo của khối này, và thường xuyên chỉ trích sự bất bình đẳng của trật tự do phương Tây dẫn dắt. Như một nhà ngoại giao cấp cao của Trung Quốc mô tả vào năm 2016, hệ thống do Mỹ thống trị giống như “một bộ đồ không còn vừa vặn nữa.” Bằng cách đầu tư vào các khối khu vực như ASEAN và AU, Bắc Kinh đang tiếp tục vun đắp bản sắc này và thể hiện mình là người lãnh đạo của một trật tự mới.
Việc đảm bảo ảnh hưởng tại các diễn đàn khu vực cũng giúp Trung Quốc làm chệch hướng chỉ trích và thúc đẩy các chuẩn mực ưa thích của mình, vốn thường đi ngược lại các ưu tiên của phương Tây. Bằng cách khen thưởng chủ tịch – nước đóng vai trò trung tâm trong việc thiết lập chương trình nghị sự của tổ chức – Bắc Kinh có thể lái các cuộc thảo luận khu vực khỏi các vấn đề gây tranh cãi, và hướng tới các chủ đề có lợi cho các mục tiêu địa chính trị của họ. Ví dụ, với ASEAN, chủ tịch định hình cách tổ chức này phản ứng với các điểm nóng khu vực như tranh chấp ở Biển Đông. Khi Campuchia làm chủ tịch ASEAN vào năm 2012, họ đã chặn việc thông qua tuyên bố chung của hội nghị thượng đỉnh ASEAN vì một phần trong tuyên bố này chỉ trích hành vi xâm lược của Trung Quốc ở Biển Đông. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử của tổ chức, ASEAN không ra được thông cáo chung sau thượng đỉnh. Hai tháng sau, Thủ tướng Trung Quốc Ôn Gia Bảo cam kết các khoản vay và viện trợ mới trị giá 500 triệu đô la cho Phnom Penh. Khi công bố các thỏa thuận, Bộ trưởng Tài chính Campuchia thậm chí còn thừa nhận rằng Bắc Kinh đã “đánh giá cao” vai trò chủ tịch ASEAN của Campuchia trong việc duy trì “sự hợp tác tốt đẹp giữa Trung Quốc và ASEAN.”
Gần đây hơn, tại hội nghị thượng đỉnh AU năm 2024 ở Addis Ababa, các quốc gia thành viên đã nhất trí cấm buôn bán da lừa gây tranh cãi trên toàn Châu Phi. Da lừa được sử dụng trong y học cổ truyền Trung Quốc, và nhu cầu từ Trung Quốc đã dẫn đến sự gia tăng đột biến trong hoạt động buôn bán, gây ảnh hưởng nghiêm trọng lên phụ nữ ở các cộng đồng nông dân Châu Phi, những người phụ thuộc vào lừa để vận chuyển. Tuy nhiên, đáng chú ý là AU – khi đó do Mauritania làm chủ tịch – đã tránh đổ lỗi cho Trung Quốc về vấn đề này và khẳng định lệnh cấm chỉ nhằm mục đích bảo vệ tài nguyên của Châu Phi. Cuối năm đó, tại hội nghị thượng đỉnh Diễn đàn hợp tác Trung Quốc-Châu Phi năm 2024, Tập Cận Bình đã nâng mối quan hệ của Trung Quốc với Mauritania lên quan hệ đối tác chiến lược và khen ngợi Tổng thống Mohamed Ould Ghazouani về vai trò lãnh đạo của ông trên cương vị chủ tịch luân phiên của AU. Bên lề thượng đỉnh, Trung Quốc cũng mở rộng hỗ trợ kinh tế cho Mauritania, bao gồm một thỏa thuận hoán đổi tiền tệ trị giá 281 triệu đô la.
CÁC CON ĐƯỜNG VIỆN TRỢ KHÁC NHAU
Tuy nhiên, sự gia tăng đột biến trong viện trợ của Trung Quốc cho các chủ tịch khu vực chỉ giới hạn ở viện trợ giữa chính phủ với chính phủ – cho thấy không phải tất cả tiền của Trung Quốc đều mang tính chính trị như nhau. Phát hiện này có thể gây ngạc nhiên cho một số nhà quan sát. Nhiều nước phương Tây chủ yếu cung cấp viện trợ thông qua các cơ quan chính phủ như USAID, nhưng trong trường hợp của Trung Quốc, viện trợ từ các cơ quan chính phủ chỉ chiếm khoảng 10% tổng danh mục viện trợ nước ngoài của nước này. Cơ quan Trung Quốc có vai trò tương tự USAID – Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Trung Quốc – cùng với các bộ khác, đáng chú ý nhất là Bộ Thương mại, tham gia cung cấp viện trợ với tổng ngân sách hàng năm khoảng 3 tỷ đô la vào năm 2023, chỉ bằng một phần nhỏ so với ngân sách 42 tỷ đô la của USAID trong cùng kỳ. Thay vào đó, phần lớn nguồn tài trợ của Trung Quốc đến từ các ngân hàng chính sách và ngân hàng thương mại do nhà nước sở hữu, những ngân hàng phải cân bằng giữa các nhiệm vụ chiến lược với yêu cầu cấp thiết là thu hồi các khoản vay. Vì các ngân hàng này thuộc sở hữu nhà nước, nên nhiều nhà quan sát cho rằng tất cả các khoản tài trợ của Trung Quốc đều phản ánh chiến lược của chính phủ.
Tuy nhiên, các khoản vay từ các ngân hàng chính sách và ngân hàng thương mại Trung Quốc, cũng như các khoản tiền mà Trung Quốc chuyển cho các bên nhận phi chính phủ nước ngoài, không tuân theo cùng một mô hình như viện trợ của các cơ quan chính phủ Trung Quốc. Phát hiện này cho thấy rằng việc chú ý đến các thực thể cụ thể đang cấp và nhận viện trợ là rất quan trọng. Các cơ quan chính phủ Trung Quốc nhiều khả năng sẽ triển khai viện trợ theo những cách được thiết kế để mang lại lợi ích địa chính trị, chẳng hạn như hỗ trợ khu vực. Các giao dịch chính trị này diễn ra giữa các tác nhân chính phủ, vì các cơ quan chính phủ trao cho các nhà lãnh đạo quyền kiểm soát tùy ý lớn hơn, nghĩa là các khoản tiền này có thể dễ dàng được sử dụng để đảm bảo hỗ trợ ngoại giao hoặc nhượng bộ chính trị. Ngược lại, các ngân hàng chính sách và thương mại của Trung Quốc hoạt động gần giống với các đối tác phương Tây của họ, đưa ra quyết định cho vay dựa trên uy tín tín dụng và khả năng tài chính. Điểm mấu chốt là các hình thức hỗ trợ có hậu quả chính trị nhất của Trung Quốc đến từ các cơ quan chính phủ của nước này – vốn chỉ chiếm một phần rất nhỏ trong danh mục đầu tư tổng thể của Trung Quốc – cho thấy rằng không phải tất cả các hoạt động tài chính của Trung Quốc đều hoạt động như một công cụ trong ngoại giao kinh tế của Bắc Kinh.
MỘT THẾ GIỚI ĐÃ THAY ĐỔI
Mỹ và các nền dân chủ tự do khác đang tìm cách cạnh tranh với Trung Quốc trên trường quốc tế cần rút ra một số bài học từ những phát hiện này. Trước tiên, họ phải nhận ra rằng chiến trường địa chính trị đang thay đổi. Trong khi nhiều nước phương Tây tiếp tục tập trung vào việc bảo vệ các chuẩn mực tự do trong các thể chế toàn cầu, thì Trung Quốc đã âm thầm giành được sức hút trong các tổ chức khu vực. Các tổ chức khu vực đóng một vai trò quan trọng trong các vấn đề quốc tế: chúng giúp thiết kế và giám sát các kế hoạch quốc gia hướng tới phát triển bền vững, và ngày càng đóng vai trò trung tâm trong việc quản lý khủng hoảng và ngăn ngừa xung đột. Các tổ chức này thường là nơi những dấu hiệu ban đầu về sự bất đồng chính kiến được thể hiện và giúp thiết lập các chuẩn mực định hướng cho các phản ứng quốc tế. Gần đây, Liên Hiệp Quốc đã tăng cường sự tham gia và hợp tác với các diễn đàn như vậy, sau khi nhận ra tầm quan trọng của chúng đối với cả phát triển và hòa bình. Và nhiều quan chức phương Tây cũng đang xem xét lại cách xây dựng lại lòng tin với các tổ chức như vậy sau khi chứng kiến phản ứng phân mảnh của phương Nam toàn cầu đối với cuộc xâm lược Ukraine của Nga.
Nói cách khác, các nhà lãnh đạo không còn có thể xem các tổ chức khu vực là những diễn đàn bên lề. Trong một thế giới đa cực, ASEAN, AU, và các tổ chức tương tự khác đang nổi lên như những đầu mối quan trọng để điều phối ngoại giao và kinh tế. Các khu vực mà chúng đại diện chiếm tỷ trọng ngày càng tăng trong dân số thế giới và thường là điểm nóng về các vấn đề thương mại và an ninh. Quyết định của các tổ chức khu vực ngày càng có ý nghĩa quan trọng đối với các nhà hoạch định chính sách. Việc hợp tác với các tổ chức này theo các điều kiện của riêng chúng và đầu tư vào năng lực cũng như uy tín của chúng là điều cần thiết để đảm bảo chúng luôn cởi mở, bao trùm và dựa trên luật lệ.
Cần có sự hiểu biết sâu sắc hơn về các chương trình viện trợ của Trung Quốc. Không phải mọi khoản tài trợ của Trung Quốc đều có vấn đề, hoặc cho thấy sự can dự của Bắc Kinh, và không phải mọi khoản viện trợ đều là một chiêu trò chính trị. Việc phân biệt giữa các loại hình nhà tài trợ và người nhận tài trợ có thể làm rõ Bắc Kinh thường tìm kiếm ảnh hưởng ở đâu và không ở đâu – theo đó giúp các nhà hoạch định chính sách hiểu được khi nào thì họ xần phản đối các nỗ lực của Trung Quốc và khi nào hai bên có thể hợp tác phát triển.
Thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh với vị thế bá chủ không thể bị thách thức của Mỹ đã kết thúc, và một giai đoạn cạnh tranh toàn cầu mới đang mở ra. Khi Mỹ rút viện trợ nước ngoài, việc hiểu rõ những chi tiết tinh tế trong chính sách kinh tế của Trung Quốc trở nên quan trọng hơn bao giờ hết. Các nhà hoạch định chính sách phải phân tích dòng tiền Trung Quốc chảy vào đâu và như thế nào. Làm như vậy sẽ cho phép Mỹ và các đồng minh hiểu sâu về trọng tâm chiến lược của Bắc Kinh – và thậm chí có thể bắt đầu xây dựng một phản ứng có mục tiêu và hiệu quả hơn.
Alicia R. Chen là Nghiên cứu sinh Tiến sĩ ngành Khoa học Chính trị tại Đại học Stanford. Cô đã giành Giải thưởng Chính sách dành cho Học giả Mới nổi của Perry World House-Foreign Affairs năm 2025.
