#242 – Điều gì tạo ra các chính phủ tốt hay tồi?

Print Friendly, PDF & Email

article498.w_l

Nguồn: Francis Fukuyama, “Good Government, Bad Government”, The American Interest, 20 October 2014.

Biên dịch: Phạm Thị Thoa | Hiệu đính: Lê Hoàng Giang

Tại sao cuộc khủng hoảng đồng euro lại khởi đầu ở Hy Lạp – nước đã không thể kiểm soát chi tiêu công trong suốt giai đoạn bùng nổ tăng trưởng trước năm 2010 – trong khi Đức lại có khả năng giữ cho ngân sách nằm trong khuôn khổ? Những nghiên cứu so sánh kĩ lưỡng về những động lực của quá trình xây dựng nhà nước (state- buiding) và hiện đại hóa khu vực công cho thấy rằng trong khi một số nước phát triển (được định nghĩa là các nước có thu nhập bình quân đầu người vượt một ngưỡng tiêu chuẩn) đã có thể bước vào thế khỉ 21 với một chính phủ khá hiệu quả và trong sạch, các quốc gia khác lại bị hủy hoại bởi chủ nghĩa bảo trợ (clientelism), tham nhũng, vận hành kém, và mức độ tin tưởng vào chính phủ nói riêng và toàn xã hội nói chung rất thấp. Giải thích được sự khác biệt này có thể sẽ đem lại một số nhìn nhận thấu đáo về những chiến lược mà các nước đang phát triển hiện nay có thể dùng để đối phó với các vấn đề tham nhũng và chủ nghĩa bảo trợ.

Mọi xã hội đều khởi đầu từ cái mà Weber gọi là nhà nước thân hữu (patrimonial states), tức những chính phủ được vận hành bởi bạn bè hoặc gia đình của nhà cầm quyền hoặc tầng lớp tinh hoa chi phối xã hội ấy. Những nhà nước này chỉ dành sự tiếp cận quyền lực chính trị và các cơ hội kinh tế cho những cá nhân được nhà cầm quyền ưu ái; hầu như không có nỗ lực đối xử công bằng với các công dân dựa trên cơ sở luật lệ áp dụng chung.[1] Chính phủ hiện đại – tức một hệ thống công chức nhà nước mang tính công bằng và phổ quát – chỉ có thể phát triển dần theo thời gian, và thậm chí trong nhiều trường hợp còn không thể phát triển.

Không khó để chọn ra các nước đã từng thực hiện quá trình hiện đại hóa này ở những mức độ thành công hay thất bại khác nhau. Đức đã phát triển được cốt lõi của một nhà nước hiện đại trong những thập niên đầu của thế kỉ 19. Nhật Bản đã xây dựng một bộ máy công chức hiện đại gần như từ con số không chỉ một thời gian ngắn sau cuộc cải cách Minh Trị Duy Tân. Ngược lại, Ý và Hy Lạp lại chưa bao giờ phát triển được chính phủ hiện đại vững chắc và cho đến hiện tại vẫn tiếp tục tồn tại chủ nghĩa bảo trợ. Anh và Hoa Kỳ là những trường hợp trung gian: Cả hai đều có bộ máy công chức mang nặng tính bảo hộ vào nửa đầu thế kỷ 19, riêng ở Hoa Kỳ đã tồn tại chủ nghĩa bảo trợ toàn diện. Anh đã cải cách hệ thống một cách tương đối quyết đoán từ sau Báo cáo Northcote–Trevelyan từ những năm 1850, còn Hoa Kỳ đã từng bước sửa đổi khu vực công từ đầu những năm 1880 đến những năm 1930.

Các nhà nước thân hữu có thể có tính ổn định cao. Chúng được xây dựng dựa trên các đơn vị cấu thành cơ bản của đời sống xã hội loài người, đó là khuynh hướng sinh học của con người muốn ưu tiên gia đình hay bạn bè đã từng trao đổi những ân huệ có đi có lại với họ. Tầng lớp tinh hoa tạo dựng quyền lực thông qua việc quản lý những đường dây bảo trợ, ở đó người được bảo trợ (client) sẽ theo người bảo trợ (patron) để nhận được lợi ích cho bản thân mình. Tất cả những điều này được củng cố bởi lễ nghi, tôn giáo và những tư tưởng biện minh cho một hình thức thống trị đặc thù của tầng lớp tinh hoa. Những nhóm tinh hoa này được tổ chức tốt hơn rất nhiều so với những nhóm khác trong xã hội – cụ thể là những nông dân phân tán và nghèo đói trong các xã hội nông nghiệp – và có thể dễ dàng tiếp cận hơn đối với vũ khí và huấn luyện sử dụng vũ lực. Khi quy mô xã hội mở rộng, những mạng lưới bảo trợ không chính thức được chuyển đổi thành các hệ thống thứ bậc mang tính chất bảo trợ được tổ chức một cách chính thức. Nhưng nguyên tắc tổ chức cơ bản của chính trị – long tốt có qua có lại (reciprocal altruism) – vẫn không thay đổi. Một khi đã đạt được quyền lực chính trị, giới tinh hoa vận hành hệ thống này có thể bị thay thế bởi một nhóm tinh hoa khác được tổ chức tốt hơn, nhưng hiếm khi tầng lớp bình dân lại có thể làm được điều này. Những loại nhà nước tiền-hiện đại này đã tồn tại thành công qua nhiều thế kỷ và đến giờ vẫn tiếp tục tồn tại trên khắp thế giới.

Những con đường dẫn đến một chính phủ hiện đại

Vậy bằng cách nào xã hội có thể tiến hành quá độ thành công từ nhà nước thân hữu sang nhà nước hiện đại? Một số ít trường hợp thành công được nêu ra sau đây đã cho thấy rằng có ít nhất là 2 phương thức đáng chú ý.

Phương thức đầu tiên là thông qua cạnh tranh quân sự. Trung Hoa cổ đại, Phổ và Nhật Bản đều tham gia vào những cuộc đấu tranh kéo dài với các láng giềng, và trong những cuộc đấu tranh như vậy việc tổ chức chính phủ hiệu quả đóng vai trò trọng yếu đối với sự tồn vong quốc gia. Cạnh tranh quân sự tạo ra những nhu cầu cấp bách hơn nhiều so với những động lực kinh tế: Xét cho cùng thì sẽ chẳng có gì đáng giá nếu toàn bộ gia đình của ta bị tàn sát sau chiến tranh. Nhu cầu xây dựng một quân đội thúc đẩy việc tuyển mộ người có thực lực; nó đặt ra nhu cầu thêm những loại thế thuế mới và tăng ngân sách – nhờ đó nâng cao năng lực quốc gia; nó đòi hỏi phải có tổ chức hệ thống quan chức nhà nước vừa để thu thuế cũng như để quản lý chuỗi tài chính và hậu cần để tiếp tế cho quân đội ngoài chiến trường; và nó cũng làm xáo trộn mối quan hệ qua lại giữa tầng lớp tinh hoa thông qua việc bắt buộc phải tuyển mộ thường dân để phục vụ và cũng thường là để lãnh đạo quân đội.

Do quá trình xây dựng quốc gia có ý nghĩa quyết định đối với việc xây dựng nhà nước thành công nên chiến tranh cũng đóng một vai trò quan trọng. Chủ nghĩa quốc gia từng trở thành nguyên tắc chủ đạo vào thời điểm Cách mạng Pháp diễn ra, bản sắc quốc gia được định hình thông qua việc điều chỉnh các ranh giới chính trị cho phù hợp với các cộng đồng văn hóa, sắc tộc và ngôn ngữ đương thời. Điều này thường đòi hỏi việc vẽ lại bản đồ bằng quân sự, hoặc sự tàn sát, dịch chuyển, hay đồng hóa bằng vũ lực dân cư sinh sống tại khu vực đó.

Hiện đại hóa nhà nước thông qua chiến tranh không phải là điều mới. Trung Quốc là xã hội đầu tiên tạo dựng nên một nhà nước thống nhất, phổ quát và công bằng. Chính người Trung Hoa cổ đại đã khởi xướng chế độ trọng dụng nhân tài và khoa cử toàn dân vào thế kỷ thứ 3 TCN, một tập quán phải đến thế kỷ 19 mới được thi hành rộng rãi ở châu Âu. Cả người Mamluk và Ottoman đều đã đạt đến một hình thái quản lý công tương đối hiện đại thông qua cái mà ngày nay được xem là một thiết chế nô lệ quân sự kì dị: Trai tráng bị bắt giữ ở các vùng đất ngoại bang, bị cách ly khỏi gia đình từ bé và được rèn luyện để trở thành chiến binh và người quản lý.

Phổ cũng cảm thấy áp lực của cạnh tranh quân sự và đã từng bước tạo ra các thành tố của bộ máy công chức tự chủ hiện đại mà vẫn còn tồn tại đến nay. Quá trình này bắt đầu từ khi Friedrich Wilhelm xứ Brandenburg (còn được gọi là Tuyển hầu tước Vĩ đại – der Große Kurfürst hay the Great Elector) quyết định không giải tán quân đội sau Hòa ước Oliva (1660) mà giữ lại lực lượng quân sự thường trực, và để có được ngân sách cho lực lượng này nhà nước buộc phải tái thiết lại toàn bộ hệ thống hành chính. Thất bại trước Napoleon năm 1806 buộc Phổ phải mở cửa bộ máy công chức cho tầng lớp trung lưu với cải cách Stein – Hardenberg. Sự thiết lập bộ máy công chức ưu tú dựa trên năng lực đã tạo ra một liên minh chính trị chuyên chế ủng hộ sự tự quản kéo dài của bộ máy này. Về sau, khi một chính trị gia hoặc một đảng chính trị cố gắng đưa người vào một vị trí bổ nhiệm, những người ủng hộ bộ máy này sẽ phản đối mạnh mẽ và vị chính trị gia bị buộc phải lùi bước. Ở Phổ, sự tự quản này bị đẩy xa đến mức mà những nhà lãnh đạo được bầu một cách dân chủ đã cảm thấy không thể khuất phục được nhánh quân đội của bộ máy này. Bismarck đã dựng nên nước Đức hiện đại thông qua chiến tranh và giải phóng chủ nghĩa dân tộc hung hăng vốn đã đạt tới đỉnh điểm trong hai cuộc chiến tranh thế giới ở thế kỉ 20. Do vậy sự tiên tiến của nhà nước và bản sắc dân tộc đã được trả bằng một cái giá vô cùng đắt.

Phương thức thứ hai để đạt được hiện đại hóa nhà nước là thông qua tiến trình cải cách chính trị hòa bình, dựa trên cơ sở hình thành một liên minh của các nhóm xã hội quan tâm tới việc tạo ra một nhà nước hiệu quả và trong sạch. Ẩn sau sự hình thành một liên minh như vậy là quá trình hiện đại hóa kinh tế-xã hội. Tăng trưởng kinh tế đã định hướng sự huy động xã hội thông qua sự phân công lao động ngày càng rộng khắp. Công nghiệp hóa dẫn đến đô thị hóa, sự đòi hỏi mức độ giáo dục cao hơn, chuyên môn hóa theo ngành nghề và hàng loạt các sự thay đổi khác, tất cả sản sinh ra những chủ thể xã hội mới vốn không tồn tại trong xã hội nông nghiệp. Những chủ thể này không có nhiều lợi ích trong hệ thống thân hữu đang tồn tại; họ có thể được kết nạp vào hệ thống hoặc có thể tổ chức một liên minh bên ngoài để thay đổi những quy luật vận hành hệ thống.

Viễn cảnh thứ hai đã diễn ra ở Anh và Hoa Kỳ. Cả 2 nước đều được công nghiệp hóa từ rất sớm, nhờ đó hình thành tầng lớp trung lưu mới đi đầu trong việc thúc đẩy cải cách dịch vụ công, được biểu hiện thông qua luật pháp là cải cách Northcole-Trevelyan và Đạo luật Pendleton. Quá trình cải cách ở Anh diễn ra nhanh hơn nhiều so với Mỹ vì nhiều lý do: Đầu tiên, tầng lớp tinh hoa ở Anh đoàn kết hơn và có khả năng kiểm soát đáng kể đối với quá trình này; thứ hai, hệ thống Westminster đặt ra rất ít trở ngại hơn đối với những động thái chính trị có tính quyết định so với hệ thống kiềm chế và đối trọng phức tạp của Mỹ. Tòa án, sự phản đối ở cấp tiểu bang, và khó khăn trong việc đạt được tỷ lệ phiếu thuận chiếm đa số chắc chắn trong quá trình lập pháp đều làm chậm tiến trình cải cách ở Mỹ, nhưng lại ít có tác động trong trường hợp của Anh. Tuy vậy, khác biệt quan trọng nhất lại là việc chủ nghĩa bảo trợ đã bám rễ vào nền chính trị Mỹ trước cải cách và do đó nó rất khó bị xóa bỏ.

Điều này lại dẫn đến vấn đề chủ nghĩa bảo trợ (clientelism) và tại sao ở một số nước nó lại mạnh mẽ và phổ biến hơn nhiều so với ở các nước khác. Đáp án mà những trường hợp trên chỉ ra cho thấy về cơ bản, vấn đề này liên quan đến thứ tự thời gian các thể chế hiện đại được đưa vào nhà nước, và cụ thể là giai đoạn mà quyền bầu cử dân chủ bắt đầu xuất hiện.[2] Chủ nghĩa bảo trợ, tức sự trao đổi phiếu bầu và ủng hộ chính trị để đổi lấy lợi ích cá nhân thay vì những chính sách có hệ thống, khác với những hệ thống ô dù (patronage systems) của tầng lớp tinh hoa mà ở đó phạm vi của việc tuyển dụng nhờ thân thích bị giới hạn hơn và thiếu tổ chức hơn nhiều. Chủ nghĩa bảo trợ nảy sinh khi dân chủ xảy đến trước thời điểm một nhà nước hiện đại có đủ thời gian để củng cố thành một thể chế tự trị với một liên minh chính trị ủng hộ của riêng mình.

Chủ nghĩa bảo trợ là một hình thức huy động chính trị hiệu quả trong những xã hội có mức thu nhập và giáo dục thấp, và vì vậy tốt nhất nên hiểu nó như là tiền thân của dân chủ. Vào những năm 1830 ở Mỹ hay từ năm 1844 đến năm 1864 ở Hy Lạp, và trong thời kỳ hậu 1946 ở Ý quyền bầu cử đã được mở rộng trước khi nhà nước hiện đại được thành lập. Đảng chính trị ở cả 3 nước đều sử dụng bộ máy công chức như những nguồn mang lợi ích cho người được bảo trợ chính trị, gây nên những hậu quả cực kỳ nghiêm trọng có thể thấy trước được đối với năng lực nhà nước. Nguyên tắc để chính phủ hoạt động hiệu quả là dựa trên thực lực; nguyên tắc để có được dân chủ là sự tham gia của đại chúng. Hai nguyên tắc này có thể kết hợp được cùng nhau, nhưng giữa chúng sẽ luôn tồn tại một mâu thuẫn tiềm ẩn.

Sự tác động qua lại giữa các mặt khác nhau của phát triển tất nhiên sẽ phức tạp hơn nhiều và có thể được minh họa bằng những hình sau.[3]

Hình 1 minh họa con đường phát triển của Phổ/Đức. Phổ bắt đầu xây dựng nhà nước bền vững không phải vì phát triển kinh tế mà vì sự tồn vong quốc gia. (Đường chấm cho thấy rằng  quá trình xây dựng nhà nước có tác động trái chiều đến trách nhiệm giải trình). Dù quá trình xây dựng nhà nước diễn ra dưới 1 chính phủ chuyên chế, nó vẫn có tác động tích cực đến sự phát triển của nền pháp quyền. Bộ máy công chức hoạt động dựa trên pháp luật; và trong khi nhà nước không thừa nhận nguyên tắc trách nhiệm giải trình mang tính dân chủ, chủ quyền của nó lại ngày càng dựa trên quan điểm rằng bộ máy công chức là người bảo vệ lợi ích công.

Sự kết hợp của một nhà nước hiện đại và nền pháp quyền sau đó lại dọn đường cho kinh tế tăng trưởng mạnh mẽ bắt đầu từ khoảng giữa thế kỷ 19. Nhà sử học kinh tế Alexander Gerschenkron lưu ý rằng ở nước Đức phát triển muộn, nhà nước có vai trò quan trọng hơn nhiều trong việc tạo điều kiện cho tăng trưởng kinh tế so với nhà nước ở Anh. Một chi tiết không kém phần quan trọng chính là Đức có một nhà nước có năng lực tốt ngay từ đầu quá trình công nghiệp hóa.[4] Tăng trưởng kinh tế dẫn đến sự xuất hiện của giai cấp công nhân và sự huy động giai cấp này dưới ngọn cờ của Đảng Dân chủ Xã hội Đức. Con đường đi đến dân chủ tự do của Đức đã đi qua chiến tranh, cách mạng và đàn áp đầu thế kỷ 20. Sự phát triển sớm của một nhà nước tự trị vững mạnh có ảnh hưởng rất tiêu cực đối với trách nghiệm giải trình mang tính dân chủ, góp phần đẩy nước Đức vào Thế chiến thứ nhất và phá hoại nền dân chủ Weimar. Một nền dân chủ tự do được thể chế hóa hoàn toàn chỉ ra đời khi Cộng hòa Liên bang Đức được thành lập năm 1949.

Con đường đi đến hiện đại hóa chính trị của Hoa Kỳ lại rất khác biệt. Hoa Kỳ kế thừa nền pháp quyền mạnh mẽ của Anh dưới hình thức Thông Luật (Common Law), một thiết chế đã tồn tại trên khắp các thuộc địa của vương quốc Anh từ rất lâu trước khi dân chủ ra đời. Pháp quyền, vốn bảo hộ mạnh mẽ quyền sở hữu tư nhân, đặt nền móng cho sự tăng trường kinh tế nhanh chóng vào thế kỷ 19. Tuy vậy, việc ban hành luật bỏ phiếu phổ thông chỉ dành cho đàn ông da trắng ở thời kỳ đầu lại có tác động tiêu cực rõ ràng đến quá trình xây dựng nhà nước của Mỹ, thông qua việc khiến chủ nghĩa bảo trợ lan rộng đến hầu như tất cả các cấp chính quyền (đường chấm ở hình 2). Nhưng tăng trưởng cũng tạo nên những nhóm xã hội mới, được huy động thông qua xã hội dân sự và đóng vai trò như những bè phái mới trong những đảng chính trị sẵn có. Và một liên minh cải cách sau đó đã đi đầu trong việc thúc đẩy hiện đại hóa nhà nước Hoa Kỳ.

Cuối cùng, hình 3 mô tả con đường của Hy Lạp và miền Nam nước Ý. Xuất phát điểm của sự phát triển ở đây không phải là xây dựng nhà nước hay tăng trưởng kinh tế, mà là sự huy động xã hội (có thể được xem là một quá trình hiện đại hóa không đi kèm với phát triển) và dân chủ hóa từ sớm. Sự yếu kém và thiếu hụt cơ hội trong nền kinh tế tư bản khiến nhà nước trở thành đối tượng để thôn tính, đầu tiên là bởi những nhóm xã hội tinh hoa và sau đó là bởi những đảng chính trị lớn, khi nền dân chủ trở nên vững mạnh. Chủ nghĩa bảo trợ trên quy mô rộng rãi đã làm suy yếu năng lực nhà nước, từ đó kìm hãm hơn nữa các triển vọng tăng trưởng kinh tế (đường chấm trong hình).

Tham nhũng và tầng lớp trung lưu

Ở Anh và Mỹ, hiện đại hóa kinh tế đưa đến huy động xã hội, từ đó tạo ra các điều kiện cần thiết để xóa bỏ sự bảo trợ và chủ nghĩa bảo trợ. Ở cả hai nước, chính tầng lớp trung lưu mới xuất hiện đã đặt dấu chấm hết cho hệ thống bảo trợ. Điều này có thể khiến một số người tin rằng chính bản thân hiện đại hóa kinh tế-xã hội và sự xuất hiện tầng lớp trung lưu sẽ tạo ra chính phủ hiện đại. Nhưng tình huống của Hy Lạp và Ý, những xã hội giàu có và hiện đại nhưng tại đó chủ nghĩa bảo trợ vẫn tiếp tục diễn ra, đã chứng minh quan điểm này là sai. Không có cơ chế tự động nào có thể sản sinh ra một chính phủ trong sạch và hiện đại, bởi vẫn cần rất nhiều nhân tố khác để giải thích cho các kết quả này.

Chất lượng của tăng trưởng kinh tế là một trong những nhân tố đó. Ở Hy Lạp và Nam Ý, quá trình công nghiệp hóa diễn ra trễ hơn, và đô thị hóa cũng khác biệt về đặc tính so với ở Anh và Mỹ. Ở 2 nước này công nghiệp hóa tạo ra những nhóm nghề nghiệp và quan hệ xã hội mới; còn ở Hy Lạp và Nam Ý, dân cư từ các miền quê chỉ đơn thuần di cư vào thành phố, mang theo thói quen và cách sống nông thôn. Ở một nền kinh tế tư bản thịnh vượng, cách tốt nhất để thúc đẩy lợi ích cá nhân thường là thông qua các chính sách công lớn như giảm thuế, các hình thức quy định khác nhau và tiêu chuẩn nhất quán cho cả nội thương và ngoại thương. Ngược lại, khi quan hệ xã hội (Gemeinschaft) được bảo tồn nguyên vẹn bởi sự nông thôn hóa các thành phố,  việc duy trì hình thức tổ chức xã hội theo chủ nghĩa bảo trợ lại trở nên dễ dàng hơn nhiều. Lợi ích cá nhân vốn là bản chất của chủ nghĩa bảo trợ sẽ quan trọng hơn các chính sách.[5]

Thứ hai, không có gì đảm bảo các thành viên trong tầng lớp trung lưu sẽ ủng hộ một liên minh chủ trương cải cách chống chủ nghĩa bảo trợ. Ngay cả trong lòng nước Mỹ, không phải tất cả các chủ thể xã hội mới được quá trình công nghiệp hóa tạo ra đều tham gia vào Phong trào Cấp tiến (Progressive Movement). Ngành đường sắt đã tìm ra cách lợi dụng hệ thống bảo trợ sẵn có để phục vụ lợi ích của mình; trong nhiều trường hợp chính những khách hàng của ngành này – lái thương, các nhà xuất nhập khẩu và nông dân – là những người đi đầu trong việc chống lại thứ mà họ xem là quan hệ nồng ấm giữa ngành đường sắt và các chính trị gia. Ở khía cạnh nào đó đã có sự cạnh tranh giữa tầng lớp trung lưu mới bắt đầu được tổ chức có lợi ích đối lập với chế độ bảo trợ và những bộ máy thành thị sẵn có trong việc tranh thủ sự ủng hộ của những nhóm xã hội mới như người nhập cư.

Ở Hy Lạp và Ý, trận chiến để lôi kéo tầng lớp trung lưu vào liên minh chủ trương cải cách đã thất bại gần như trước khi nó kịp bắt đầu. Ở nước Ý, tầng lớp trung lưu phía Bắc ủng hộ cải cách đã có thể lãnh đạo một liên minh nhằm thay đổi bản chất chính trị ở phía Nam. Nhưng bởi sự yếu kém của nhà nước đương nhiệm, những nhóm này nhận thấy công cuộc này quá tham vọng, và sẽ dễ dàng hơn nhiều nếu duy trì hòa bình và ổn định bằng cách lợi dụng tầng lớp tinh hoa bản địa và hệ thống những người được họ bảo trợ. Ở cả 2 nước, ít bị ảnh hưởng bởi chủ nghĩa bảo trợ nhất là phe Cực Tả, những người Cộng sản Hy Lạp và Ý. Nhưng cả 2 đảng đều lên kế hoạch lật đổ toàn bộ hệ thống chính trị dân chủ và do đó vấp phải sự phản đối mạnh mẽ từ các cường quốc ngoại bang trong đó có Anh và Hoa Kỳ. (Ở Ý, những người cộng sản đã thành công trong việc lên nắm chính quyền địa phương ở Turin và Bologna, và các chính quyền ở địa phương này được ghi nhận là đã hoạt động tương đối trong sạch và hiệu quả). Dù những người Cấp tiến ở Mỹ cũng có xu hướng thiên về cánh Tả, họ lại có nhiều lợi ích trong việc duy trì hệ thống đã tồn tại ở Mỹ và vì vậy có nhiều cơ hội để nắm quyền ở cấp quốc gia.

Thứ ba, các nhân tố văn hóa có thể được dùng để lý giải sự khác biệt về kết quả giữa một bên là Đức, Anh, Mỹ và bên kia là Hy Lạp và Ý. Lợi ích riêng chỉ giải thích phần nào nguyên nhân khiến cho các nhóm xã hội khác nhau thúc đẩy sự thay đổi, chứ không khái quát được những triết lý đạo đức ở mức độ cao hơn thường đi kèm với những phong trào này. Tại mỗi quốc gia, những cá nhân lãnh đạo phong trào cải cách đều bị thúc đẩy bởi đức tin cá nhân, điển hình như Tuyển hẩu tước Vĩ đại và cháu của ông là Friedrich Wilhelm I của Phổ. Thuyết Calvin đã là động lực thuyết phục hai vị lãnh đạo này chiêu mộ những người đồng đạo ở nước ngoài và cho họ thấy một tầm nhìn có hệ thống về một xã hội đạo đức và khổ hạnh được dẫn dắt bởi một nhà nước liêm chính.

Nhà nước Hà Lan, vốn đã tích lũy một lượng của cải và quyền lực khổng lồ vào thế kỷ 17 sau khi giành độc lập từ nước Tây Ban Nha Công giáo, cũng đã thấm đẫm tư tưởng thần học Calvin.[6] Rất lâu trước khi Nội chiến Anh bùng nổ, Thanh giáo (Puritanism) là động lực quan trọng của cải cách tại nước này và đã tiếp tục định hình cách ứng xử của tầng lớp trung lưu mới vào thế kỷ 19. Điều này cũng đúng với các nhà cải cách của Kỷ nguyên Cấp tiến xuất thân thượng lưu trong xã hội Mỹ cuối thế kỷ 19, những người không chỉ đơn thuần cho rằng các nhà lãnh đạo chính trị và chính trị bảo trợ sẽ ngăn cản việc kiếm tiền. Họ đã cảm thấy phẫn nộ về mặt đạo đức khi các cơ quan công vụ bị biến chất để phục vụ cho mục đích cá nhân. Trong khi có thể không tin tưởng vào bộ máy nhà nước, người Mỹ lại tin rằng chính phủ dân chủ của họ có tính chính danh vững chắc, và việc quá trình dân chủ bị thao túng bởi các lợi ích tiền bạc và các chính trị gia biến chất là một đòn đánh vào chính các nguyên tắc của nền dân chủ. Các cá nhân lãnh đạo như Gifford Pinchot, người tiên phong của Cục Kiểm lâm Mỹ, đã bị thúc đẩy bởi một dạng niềm tin vào đạo Tin Lành mà giờ đây hầu như đã biến mất khỏi đời sống quần chúng Mỹ đương đại.

Đặt lòng trung thành với nhà nước lên trên lòng trung thành với gia đình, vùng miền hay bộ tộc đòi hỏi rất nhiều ở con người ta về lòng tin và vốn xã hội (social capital). Trong lịch sử, Anh và Mỹ là những xã hội mà người dân sẵn sàng cống hiến cả hai yếu tố trên, ít nhất là khi so sánh với Hy Lạp và Nam Ý. Phong trào xã hội sẽ không thể được hình thành nếu không có động cơ thúc đẩy con người ta tham gia vào các tổ chức xã hội dân sự, và họ sẽ không có động lực trừ khi hiện hữu một số hình mẫu lí tưởng về trách nhiệm công dân đối với một cộng đồng lớn hơn ngay giữa những đồng bào của họ.

Nguồn vốn xã hội ở Anh và Mỹ rất đa dạng. Một trong số đó liên quan hình thái nhiều phe nhánh của Đạo Tin Lành, được nhắc đến phần trước, vốn đã bám rễ ở cả hai nước và khuyến khích tổ chức đời sống tôn giáo một cách tự phát, không phụ thuộc vào các thể chế tập trung và có thứ bậc. Nhưng nguồn thứ hai lại liên quan đến bản sắc dân tộc bền vững được hình thành dựa trên các thiết chế – trong trường hợp của Anh là Thông Luật, Nghị viện và chế độ quân chủ; còn với Mỹ là truyền thống Thông Luật tương tự Anh và các thể chế bắt nguồn từ hiến pháp. Cho đến thế kỷ 19, chính phủ của cả 2 nước đều đã được xem là biểu hiện hợp pháp của chủ quyền quốc gia và là đối tượng nhận được lòng trung thành đáng kể.

Với Hy Lạp và Ý, ý thức về bản sắc dân tộc lại luôn luôn ở trạng thái hỗn loạn hơn. Xã hội Hy Lạp rất đồng nhất ở cấp độ sắc tộc, văn hóa và tôn giáo, nhưng chính quyền nước này thường bị xem là một công cụ của các cường quốc ngoại bang và do đó không mang tính hợp pháp. Từ đó, lòng trung thành chỉ giới hạn trong vòng tròn hẹp các thành viên gia đình gần gũi với nhau; còn chính phủ là một khách thể bị ngờ vực.

Nước Ý, đặc biệt là miền Nam, đã luôn là sân chơi của những thế lực ngoại quốc khác nhau muốn dùng người Ý chống lại người Ý. Nước Ý thống nhất từ năm 1861 đã gộp các khu vực có nền văn hóa và trình độ phát triển khác nhau lại, và đã không thể tạo lập được một quyền lực chính trị trung ương đủ sức để hợp nhất miền Nam với miền Bắc. Đến tận ngày nay, lòng trung thành đối với vùng miền thường lấn át bản sắc dân tộc mà sự tồn tại của Đảng Liên minh Miền Bắc (Lega Nord) là một minh chứng. Miền nam nước này đã có những anh hùng được truyền cảm hứng từ ý thức mạnh mẽ về nghĩa vụ công dân như Alberto dalla Chiesa và Giovanni Falcone. Và ở các thành phố phía Bắc, tàn dư của truyền thống cộng hòa dân sự mạnh mẽ vẫn tồn tại. Tuy nhiên đặc biệt là ở Nam Ý, sự thiếu vắng các thể chế chính phủ hợp pháp đã khiến niềm tin bị thu hẹp lại chỉ giữa gia đình và bạn bè, một xu hướng đã được thể chế hóa qua các tổ chức như Mafia.

Nhưng trước khi người Mỹ, người Anh và người Đức trở nên quá tự mãn về hệ thống chính trị của họ, cần phải lưu ý rằng vấn đề của chủ nghĩa thân hữu vẫn chưa bao giờ được giải quyết hoàn toàn trong bất kỳ hệ thống chính trị nào. Sự dựa dẫm vào gia đình và bạn bè là khuynh hướng tự nhiên của con người trong các mối quan hệ xã hội, và nó sẽ luôn quay lại dưới các dạng khác nhau nếu thiếu một động cơ mạnh mẽ khiến người ta hành động khác đi. Kiểu nhà nước hiện đại, công bằng buộc con người phải hành động theo các cách thức mâu thuẫn sâu sắc với bản tính tự nhiên, và do đó luôn nằm dưới nguy cơ bị thoái hóa và tái phạm. Tầng lớp tinh hoa ở bất kỳ xã hội nào cũng sẽ tìm cách sử dụng khả năng tiếp cận hệ thống chính trị vượt trội của họ để củng cố thêm địa vị của chính mình, của gia đình và bạn bè trừ khi các thế lực có tổ chức khác trong hệ thống chính trị kiên quyết ngăn cản họ làm vậy.

Điều này cũng đúng với một nền dân chủ tự do phát triển, tương tự như trong mọi trật tự chính trị khác. Những cải cách ở Thời kỳ Cấp tiến của Mỹ đã xóa bỏ một hình thái đặc thù của chủ nghĩa bảo trợ: khả năng việc tìm kiếm sự ủng hộ của các đảng chính trị thông qua sự phân bổ việc làm trong bộ máy công chức ở các cấp liên bang, tiểu bang và địa phương. Nhưng nó đã không chấm dứt được thói quen phân phát những loại ưu đãi khác như trợ giá, giảm thuế và những lợi ích khác cho những người ủng hộ về chính trị. Một trong những vấn đề lớn gây nhức nhối trong chính trị Mỹ những năm gần đây chính là tác động của các nhóm lợi ích có khả năng mua chuộc một cách hiệu quả các chính trị gia thông qua đóng góp cho các chiến dịch tranh cử và vận động hành lang. Hầu hết những hoạt động này đều hoàn toàn hợp pháp, do vậy ở một khía cạnh nào đó Hoa Kỳ đã tạo ra một hình thức mới của chủ nghĩa bảo trợ, được thực hành ở quy mô rộng hơn nhiều và với một lượng tiền khổng lồ.

Đây không chỉ là vấn đề của nước Mỹ. Như đã đề cập từ trước, Nhật Bản có truyền thống sở hữu một bộ máy công chức mạnh và tự chủ, và việc làm trong bộ máy này chưa bao giờ là đối tượng của tham nhũng. Thế nhưng tiền thưởng từ ngân sách đã là phương tiện cho cái gọi là chính trị tiền tệ ở Nhật trong nhiều thập kỷ, và Đảng Dân chủ Tự do (Liberal Democratic Party) đã duy trì vị trí thống trị trong nhiều thập niên thông qua việc phân phát lợi ích chính trị một cách khéo léo. Khả năng của các nhóm lợi ích ở Nhật, đơn cử như ngành công nghiệp năng lượng điện, trong việc tác động lên các nhà quản lý đã quá rõ ràng qua cuộc khủng hoảng bao trùm lên nước này sau trận động đất Tohoku và thảm họa hạt nhân Fukushima năm 2011.

“Cho chiến tranh một cơ hội”?

…..

Download phần còn lại của văn bản tại đây: Dieu gi tao ra chinh phu tot hay toi.pdf

———–

[1] Cụm từ “tiếp cận hạn chế” (limited access) xuất hiện lần đầu trong cuốn sách Violence and Social Orders (Cambridge University Press, 2009) của các tác giả Douglass C. North, John Wallis và Bary R. Weingast. Sự phân biệt giữa tiếp cận hạn chế (limited access) và tiếp cận mở (open access) mà cuốn sách đưa ra là một cách tư duy hữu ích về sự quá độ từ nhà nước thân hữu sang nhà nước hiện đại. Nhưng nó lại không cung cấp một lý thuyết động lực giải thích cách thức mà sự quá độ giữa 2 nhà nước này diễn ra. Những “điều kiện ngưỡng cửa” mà nó đặt ra, như đặt quyền lực của luật pháp lên trên tầng lớp tinh hoa hay đặt các lực lượng quân đội sự dưới sự kiểm soát của thường dân, chỉ đặt ra thêm câu hỏi về việc làm thế nào để đạt được những điều kiện đó, hay tại sao chính những điều kiện này chứ không phải những điều kiện cũng có vẻ quan trọng khác lại mang tính quyết định đối với sự quá độ.

[2] Khi nghiên cứu về sự tăng trưởng của khu vực nhà nước ở Đông Âu sau khi chủ nghĩa xã hội sụp đổ, Conor O’Dwyer đã thêm một nhân tố vào cơ cấu của Shefter: bản chất của cạnh tranh đảng phái. Khi sự cạnh tranh này diễn ra mạnh mẽ, những đảng phái giám sát lẫn nhau, và ngăn chặn sự gia tăng những bổ nhiệm mang tính đỡ đầu; khi các đảng phái này chia rẽ và suy yếu, sự bảo trợ lại có xu hướng gia tăng. Điều này giải thích tại sao nhà nước Ba Lan và Slovak mở rộng nhanh chóng trong khi nhà nước Czech lại không được như vậy. Xem O’Dwyer, Runaway State-Building: Patronage Politics and Democratic (Johns Hopkins University Press, 2006).

[3] Bản gốc bài viết trên tạp chí The American Interest không có hình – NBT

[4] Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Harvard University Press, 1962).

[5] Quan điểm này được đưa ra trong Mushtaq H. Khan, “Markets, States, and Democracy: Patron-Client Networks and the Case for Democracy in Developing Countries”, Democratization (December 2005).

[6] Xem Philip S. Gorski, The Disciplinary Revolution: Calvinism and the Rise of the State in Early Modern Europe (University of Chicago Press, 2003).

This entry was posted in Biên dịch, Chính sách công, Chính trị học đại cương, Lịch sử and tagged , , . Bookmark the permalink.