Nguồn: Lê Hồng Hiệp, “Can ASEAN Overcome the ‘Consensus Dilemma’ over the South China Sea?“, ISEAS Perspective, No 58, 24/10/2016.
Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) sẽ kỷ niệm lần thứ 50 ngày thành lập vào năm tới. Vì vậy, có thể đã đến lúc tổ chức này nên suy ngẫm về tương lai của mình. Một câu hỏi đặc biệt quan trọng là làm thế nào để ASEAN trở nên hiệu quả hơn trong việc giải quyết những thách thức an ninh đang nổi lên. Đáng lo ngại hàng đầu chính là việc hiện tại ASEAN không thể hình thành được một lập trường chung về vấn đề tranh chấp Biển Đông, mà nguyên nhân chủ yếu chính là vì nguyên tắc đồng thuận của Hiệp hội này.
Bài viết này tập trung phân tích việc nguyên tắc đồng thuận đang làm xói mòn vai trò và tính hiệu quả của ASEAN như thế nào, đặc biệt là trong giải quyết vấn đề tranh chấp Biển Đông. Bài viết đề xuất rằng nhằm giải quyết vấn đề này, ASEAN cần cân nhắc các cải cách về mặt quy trình ra quyết định cũng như các cải tiến về mặt thể chế.
Cụ thể, trong trường hợp không thể đạt được đồng thuận, ASEAN cần áp dụng biện pháp đưa ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số, hoặc cân nhắc các cải cách về mặt thể chế nhằm cho phép một mức độ linh hoạt nhất định giúp các quốc gia thành viên có thể giải quyết hiệu quả hơn các vấn đề an ninh khu vực quan trọng. Các cải cách về mặt thể chế khả dĩ có thể bao gồm việc thành lập một Ủy ban ASEAN về Quản lý Tranh chấp Biển Đông, một nhóm tham vấn (caucus) nội bộ ASEAN về vấn đề này, hoặc một nhóm tham vấn gồm các quốc gia khu vực bên trong cũng như bên ngoài ASEAN quan tâm đến vấn đề tranh chấp Biển Đông.
Tầm quan trọng của nguyên tắc đồng thuận
Do sự đa dạng rất lớn của các quốc gia thành viên nên ASEAN đã coi nguyên tắc tham vấn là đồng thuận như là một nguyên tắc nền tảng trong hoạt động của mình. Được chính thức đưa vào Hiến chương ASEAN tại Điều 20, nguyên tắc này giúp đảm bảo sự bình đẳng về mặt chủ quyền giữa các quốc gia thành viên và ngăn ngừa việc bất cứ quốc gia thành viên nào bị gạt ra lề trong các quyết định quan trọng của nhóm. Hơn nữa, do các quốc gia trong khu vực đa phần có các khiếm khuyết về mặt dân chủ nên họ thường đề phòng hơn trước các can thiệp từ bên ngoài vào các vấn đề nội bộ của mình. Chính vì vậy, nguyên tắc đồng thuận cho phép họ có thể tham gia vào các hoạt động khu vực mà không sợ phải hi sinh lợi ích chính trị trong nước của mình.
Mặc dù nguyên tắc đồng thuận đã giúp ASEAN duy trì sự đoàn kết và làm cho các quốc gia thành viên cảm thấy thoải mái hơn khi tham gia vào Hiệp hội, nó cũng làm suy yếu khả năng của ASEAN trong việc hành động một cách hiệu quả nhằm giải quyết một số vấn đề an ninh. Ví dụ, ASEAN đã không thể đưa ra được một phản ứng thống nhất trước các cuộc tấn công khủng bố ngày 11 tháng 9 năm 2001 vào Hoa Kỳ cũng như cuộc chiến chống khủng bố do Hoa Kỳ dẫn dắt sau đó, đặc biệt là ở khu vực Trung Đông.
Vào tháng 3 năm 2010, khi các ngư lôi của Bắc Triều Tiên đánh đắm tàu chiến Cheonan của Hàn Quốc, ASEAN cũng đã không đưa ra được một phản ứng thống nhất. Tương tự, phản ứng của ASEAN đối với các vụ thử hạt nhân của Bắc Triều Tiên cũng thường rất yếu ớt. Ví dụ, vào đầu năm 2016, khi Bắc Triều Tiên thử một quả bom hydro, các ngoại trưởng ASEAN đã không thể lên án hoặc bày tỏ sự quan ngại đối với hành động này của Bắc Triều Tiên trong bản tuyên bố chung của mình. Trong đa phần các trường hợp, sự đồng cảm và một vài quốc gia ASEAN dành cho Bắc Triều Tiên giúp lý giải tại sao Hiệp hội không thể đưa ra được những phản ứng cứng rắn hơn đối với Bình Nhưỡng.
Khó khăn của ASEAN trong việc đạt được đồng thuận dường như ngày càng gia tăng sau khi Hiệp hội này mở rộng số thành viên từ 6 lên 10 quốc gia. Số lượng thành viên lớn hơn khiến cho Hiệp hội ngày càng gặp khó khăn trong việc tìm được tiếng nói chung giữa các thành viên vốn có lợi ích quốc gia không đồng nhất. Cùng lúc đó, số thành viên gia tăng cũng tạo điều kiện cho sự can thiệp của các cường quốc bên ngoài vào quy trình đưa ra quyết định của nhóm. Do nguyên tắc đồng thuận về cơ bản cho phép bất cứ thành viên nào cũng có quyền phủ quyết các quyết định của cả nhóm, một cường quốc bên ngoài có thể dễ dàng lợi dụng ảnh hưởng của mình đối với một thành viên ASEAN bất kỳ để ngặn chặn các quyết định mà cường quốc đó coi là gây bất lợi cho lợi ích quốc gia của mình.
Nguyên tắc đồng thuận và tranh chấp Biển Đông
Trong những năm vừa qua, việc đối phó với tranh chấp Biển Đông cũng như sự quyết đoán ngày càng gia tăng của Trung Quốc ở đó đã gây chia rẽ ASEAN. Tại Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN (AMM) lần thứ 45 do Campuchia chủ trì vào tháng 7 năm 2012, Campuchia đã từ chối đáp ứng yêu cầu của các thành viên khác về việc đề cập trong thông cáo chung của hội nghị các sự cố trên Biển Đông xảy ra trước đó. Sự cương quyết của Campuchia đã khiến cho hội nghị không thể đạt được một tuyên bố chung lần đầu tiên trong lịch sử của mình. Gần đây hơn, tại cuộc họp thường niên lần thứ 49 tổ chức vào tháng 7 năm 2016, các ngoại trưởng ASEAN cũng không thể đạt được đồng thuận về việc đưa vào thông cáo chung của mình các ý kiến đề cập tới phán quyết lịch sử được đưa ra hai tuần trước đó bởi một tòa trọng tài quốc tế về vụ kiện giữa Philippines và Trung Quốc về tranh chấp Biển Đông.
Nếu ASEAN tiếp tục không thể giải quyết được các căng thẳng ngày càng gia tăng ở Biển Đông, khả năng của ASEAN nhằm “duy trì và nâng cao hòa bình” như Hiến chương tổ chức này đề cập sẽ bị nghi ngờ. Quan trọng hơn, nếu không thể hành động để giải quyết một vấn đề quan trọng đến vậy đối với hòa bình và an ninh khu vực, ASEAN sẽ khuyến khích một số quốc gia thành viên và các đối tác tìm kiếm các dàn xếp bên ngoài ASEAN nhằm giải quyết vấn đề này, điều rốt cuộc sẽ gây phương hại tới sự đoàn kết và vai trò trung tâm của Hiệp hội.
Do nguyên tắc đồng thuận chính là gốc rễ sự tê liệt của Hiệp hội, ASEAN cần phải thảo luận cách thức định hình lại nhằm triển khai tốt hơn nguyên tắc đồng thuận để đảm bảo rằng lợi ích của các quốc gia có thể được hài hòa với lợi ích toàn khối, qua đó giúp duy trì vai trò trung tâm của ASEAN trong cấu trúc an ninh khu vực. Nhu cầu cấp bách này đã được nhiều học giả, thậm chí các lãnh đạo quốc gia, nhấn mạnh trong thời gian qua.
Ví dụ, Tang Siew Mun cho rằng ASEAN phải đánh giá lại cơ chế ra quyết định dựa trên đồng thuận của mình bằng cách xóa bỏ quyền phủ quyết của các quốc gia thành viên và xem xét áp dụng nguyên tắc “ASEAN trừ X” vào các vấn đề chính trị. Tương tự, Robert Manning cho rằng ASEAN nên áp dụng cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số, cụ thể là đa số hai phần ba, nhằm duy trì “sự phù hợp của mình cũng như tạo ra một Châu Á – Thái Bình Dương an ninh hơn và thịnh vượng hơn”. Đáng chú ý, tại Bài giảng Singapore lần thứ 38 vào cuối tháng 8 năm 2016, Chủ tịch nước Việt Nam Trần Đại Quang cũng cho rằng mặc dù đồng thuận là một nguyên tắc nền tảng của ASEAN nhưng một số vấn đề mới nổi lên khiến cho ASEAN cần phải thiết lập các cơ chế bổ sung để cho phép một mức độ linh hoạt nhất định trong việc quản lý các thách thức này.
Giải quyết thế lưỡng nan về đồng thuận của ASEAN trong vấn đề Biển Đông
Phần tiếp theo của bài viết sẽ thảo luận các cách thức xử lý giúp ASEAN vượt qua được thế “lưỡng nan về đồng thuận”, đặc biệt là trong vấn đề tranh chấp Biển Đông.
Cải cách quy trình: Hướng tới cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số
Áp dụng cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số không phải là một đề xuất mới đối với ASEAN. Ví dụ, một Ủy ban Tư vấn cao cấp (Wise Man’s Commission) do ASEAN chỉ định vào những năm 1990 và một Nhóm các Cá nhân Ưu tú (Eminent Persons Group – EPG) giúp tư vấn về Hiến chương ASEAN đều đã đề xuất cơ chế này. Cụ thể, trong báo cáo năm 2006 của mình, nhóm EPG cho rằng cơ chế ra quyết định dựa trên đồng thuận của ASEAN “đã phục vụ rất tốt các lợi ích của ASEAN và nên được duy trì như là một nguyên tắc dẫn đường”, nhưng “nguyên tắc này nên hỗ trợ chứ không phải ngăn cản sự gắn kết và hiệu quả của ASEAN”. Do phạm vi hoạt động của ASEAN ngày càng mở rộng, nhóm EPG đã đề xuất ASEAN nên cân nhắc các cơ chế ra quyết định thay thế và linh hoạt hơn, bao gồm cả việc bỏ phiếu.
Ngoài ra, bên cạnh công thức “ASEAN trừ X” trong lĩnh vực kinh tế, cũng đã có một vài tiền lệ về cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số trong lĩnh vực chính trị – an ninh. Ví dụ Khoản 8 Điều 8 của Hiệp ước về Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân năm 1995, trong đó quy định về việc thành lập và hoạt động của Ủy ban về Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân, đã quy định rằng:
Trừ khi được quy định khác theo Hiệp ước này, các quyết định của Ủy ban sẽ được đưa ra theo đồng thuận, hoặc nếu không đạt được đồng thuận, thì bởi đa số hai phần ba số quốc gia thành viên có mặt và bỏ phiếu.
Như vậy, có thể nói việc áp dụng cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số trong các lĩnh vực chính trị và an ninh không nên được coi như là một “nhiệm vụ bất khả thi” đối với ASEAN. Vấn đề là làm thế nào có thể thiết kế được một cơ chế bỏ phiếu đủ hấp dẫn và có thể được tất cả các quốc gia thành viên của ASEAN chấp nhận.
Trước tiên, một cơ chế bỏ phiếu dựa trên “siêu đa số” (supermajority) hai phần ba nên được coi là một điểm khởi đầu hợp lý nhằm đưa vào thảo luận. Theo đó, mỗi quốc gia thành viên sẽ được hưởng một phiếu có giá trị ngang nhau và bất cứ quyết định nào được đưa ra cũng cần phải được hậu thuẫn bởi ít nhất 7 trong số 10 quốc gia thành viên. Trong trường hợp đa số hai phần ba được coi là một ngưỡng quá thấp, ASEAN có thể cân nhắc một ngưỡng cao hơn. Ví dụ, khi quyết định về các vấn đề cực kỳ quan trọng, ASEAN có thể áp dụng cơ chế bỏ phiếu theo đa số ba phần tư. Theo đó các quyết định cần được hậu thuẫn bởi ít nhất 8 trong số 10 quốc gia thành viên.
Thứ hai, nếu ASEAN áp dụng cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số, một vài quốc gia tại một thời điểm nào đấy có thể coi quy định này như một gánh nặng đối với lợi ích quốc gia của mình. Vì vậy, Hiến chương ASEAN cần bổ sung các điều khoản quy định về việc các quốc gia thành viên xin rút khỏi Hiệp hội. Hiện tại, Hiến chương ASEAN thiếu các điều khoản như vậy mặc dù vẫn có các quy định về việc tiếp nhận thành viên mới. Khó có khả năng một quốc gia ASEAN nào đó sẽ viện dẫn các điều khoản này để xin rút khỏi ASEAN nhưng Hiến chương, trong vai trò là một đạo luật cơ bản của ASEAN, nên quy định một cách toàn diện về vấn đề thành viên của mình.
Thứ ba, trong trường hợp không thể đạt được đồng thuận về vấn đề nào đó, cần có sự phân biệt rõ ràng giữa hai loại vấn đề:
- Loại thứ nhất là các vấn đề có tác động rõ ràng đối với chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và sự tự chủ trong nước của một quốc gia thành viên bất kỳ; và
- Loại thứ hai là những vấn đề có tác động rõ ràng đối với hòa bình và an ninh của khu vực.
Các quốc gia thành viên của ASEAN phải tìm kiếm đồng thuận trong các vấn đề thuộc loại thứ nhất, trừ khi quốc gia bị tác động trực tiếp có quyết định khác. Còn đối với các vấn đề thuộc loại thứ hai, ASEAN cần áp dụng nguyên tắc ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số. Theo đó, nếu một vấn đề đang được cân nhắc không có tác động rõ ràng tới chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ hoặc sự tự chủ chính trị của một quốc gia thành viên bất kỳ nhưng lại có tác động quan trọng tới hòa bình và an ninh của khu vực, thì quốc gia thành viên đó không nên được phép phủ quyết chống lại lợi ích của chín thành viên còn lại và gây phương hại tới hòa bình và an ninh khu vực.
Cải cách thể chế: Tập trung vào vấn đề Biển Đông
Trong trường hợp ASEAN không thể đạt được “đồng thuận chống lại đồng thuận” để hướng tới một cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số, các quốc gia thành viên ASEAN có thể cần tìm kiếm các dàn xếp thể chế mới nhằm vượt qua được sự bế tắc mà nguyên tắc đồng thuận đang gây ra, qua đó có thể giải quyết hiệu quả hơn các vấn đề an ninh khẩn cấp, đặc biệt là vấn đề tranh chấp Biển Đông.
Trước tiên, ASEAN nên cân nhắc thành lập một Ủy ban ASEAN về Quản lý Tranh chấp Biển Đông. Ủy ban này nên là một cơ quan thường trực bao gồm 4 quốc gia ASEAN trực tiếp tham gia tranh chấp Biển Đông cũng như các quốc gia thành viên ASEAN khác quan tâm tới vấn đề này. Tương tự như Ủy ban về Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân, ủy ban này nên đưa ra các quyết định dựa trên nguyên tắc đồng thuận, hoặc trong trường hợp không thể đạt được đồng thuận, thì dựa trên đa số hai phần ba số thành viên có mặt và bỏ phiếu, và nếu không có một quốc gia nào trong số bốn quốc gia trực tiếp tham gia tranh chấp phản đối. Mục đích chính của ủy ban này là giúp điều phối lập trường của ASEAN về vấn đề Biển Đông và đóng vai trò như một điểm liên lạc tập trung giúp ASEAN phối hợp với Trung Quốc trong vấn đề quản lý tranh chấp. Ủy ban cũng có thể giúp tạo thuận lợi cho các hoạt động hợp tác trên Biển Đông giữa các quốc gia ASEAN với nhau cũng như giữa ASEAN và Trung Quốc. Theo đó, ủy ban cũng nên được giao nhiệm vụ đưa ra các phản ứng chung của ASEAN đối với các sự cố trên Biển Đông, và soạn thảo các nội dung về tranh chấp Biển Đông trong các tuyên bố chung cũng như các văn bản phù hợp khác của ASEAN. Nếu được thành lập, ủy ban này sẽ là một bước tiến thể chế quan trọng giúp ASEAN quản lý tốt hơn tranh chấp Biển Đông.
Thứ hai, nếu ủy ban trên không được thành lập, các quốc gia yêu sách Biển Đông của ASEAN có thể xem xét phục hồi lại nhóm tham vấn của mình về Biển Đông. Đây vốn là cơ chế từng giúp các nước Brunei, Malaysia, Philippines và Việt Nam trao đổi quan điểm và thiết lập các lập trường chung về tranh chấp Biển Đông trước khi diễn ra các cuộc họp của ASEAN. Lập trường chung của nhóm sau đó sẽ được đệ trình lên ASEAN dưới giả định rằng ASEAN sẽ ủng hộ lập trường này và dùng nó như một cơ sở tham chiếu nhằm định hình lập trường của toàn khối ASEAN về vấn đề đó. Tuy nhiên, đáng tiếc là do những khác biệt ngày càng tăng trong cách tiếp cận của các quốc gia ASEAN về vấn đề Biển Đông nên gần đây nhóm đã không thể đạt được mục đích ban đầu của mình.
Nếu nhóm tham vấn được khôi phục, và nhất là nếu nó được thể chế hóa và mở rộng để bao gồm các quốc gia ASEAN không tham gia tranh chấp Biển Đông nhưng quan tâm tới vấn đề này, thì nó có thể đóng một vai trò phù hợp, mặc dù ít chính thức hơn, nhằm giúp ASEAN giải quyết hiệu quả hơn vấn đề tranh chấp Biển Đông. Nhóm tham vấn nên áp dụng cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số giống như Ủy ban ASEAN về Quản lý Tranh chấp Biển Đông đã được đề xuất ở trên. Về mặt chức năng, mục đích chính của nhóm tham vấn sẽ là giúp định hình một lập trường chung giữa các quốc gia thành viên của nhóm và qua đó giúp tạo thuận lợi cho việc đạt được đồng thuận chung trong toàn bộ khối ASEAN về vấn đề tranh chấp Biển Đông. Ngoài ra, trong những trường hợp nhất định, nhóm cũng có thể đưa ra các tuyên bố riêng rẽ về tranh chấp Biển Đông trong các cuộc họp liên quan đến ASEAN nếu ASEAN không thể đưa ra được một tuyên bố chung đủ đáp ứng các kỳ vọng của nhóm. Hạn chế chủ yếu của giải pháp này là nó có xu hướng làm xói mòn sự đoàn kết của ASEAN, và vì nó có thể không bao gồm toàn bộ các thành viên của ASEAN nên có thể không được coi là một dàn xếp chính thức do ASEAN bảo trợ.
Cuối cùng, trong trường hợp tất cả các giải pháp trên đều không thể thực hiện được, các quốc gia cùng chí hướng trong khu vực, cho dù có tham gia tranh chấp Biển Đông và có là thành viên ASEAN hay không, đều nên hợp tác với nhau nhằm thiết lập một nhóm tham vấn gồm các quốc gia có những quan ngại chung về tranh chấp Biển Đông. Hoạt động bên ngoài khuôn khổ của ASEAN, nhóm tham vấn này sẽ giúp điều phối lập trường của các thành viên về vấn đề tranh chấp Biển Đông, đặc biệt là tại các diễn đàn toàn khu vực như Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) hay Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á (EAS). Do các thành viên của nhóm tham vấn có lợi ích và tư duy gần nhau về vấn đề Biển Đông, họ có thể đạt được đồng thuận một cách dễ dàng hơn.
Về dài hạn, nếu điều kiện cho phép và nếu các quốc gia thành viên mong muốn, nhóm tham vấn này có thể tiến hóa thành một dàn xếp an ninh khu vực bổ sung cho các cơ chế an ninh do ASEAN dẫn dắt. Mặc dù một nhóm tham vấn với bản chất như vậy có thể làm suy yếu sự thống nhất và vai trò trung tâm của ASEAN, nhưng có lẽ đó lại là biện pháp khả dĩ duy nhất giúp các quốc gia liên quan có thể giải quyết tranh chấp Biển Đông một cách thực sự hiệu quả hơn nếu ASEAN vẫn tiếp tục không thể vượt qua được các bế tắc do nguyên tắc đồng thuận gây ra.
Kết luận
Nguyên tắc thẩm vấn và đồng thuận cho đến nay đã đóng một vai trò rất quan trọng đối với thành công của ASEAN. Tuy nhiên, do bối cảnh khu vực đã thay đổi nhanh chóng, đặc biệt là với sự trỗi dậy của Trung Quốc, nguyên tắc này đang khiến cho ASEAN trở nên kém hiệu quả trong việc giải quyết các vấn đề an ninh khu vực cấp bách, trong đó có vấn đề tranh chấp Biển Đông
Để vượt qua được thử thách này, ASEAN nên cân nhắc các cải cách về mặt quy trình ra quyết định hoặc các cải tiến về mặt thể chế. Ví dụ, ASEAN có thể áp dụng cơ chế bỏ phiếu theo đa số nhằm giải quyết một số vấn đề nhất định nếu không thể đạt được đồng thuận. Trong trường hợp không thể thực hiện được giải pháp này, các đổi mới về mặt thể chế ít nhất cũng giúp mang lại một mức độ linh hoạt nhất định nhằm giúp giải quyết các vấn đề an ninh khu vực cấp bách, trong đó có vấn đề Biển Đông. Những cải cách thể chế này có thể dưới hình thức một Ủy ban ASEAN về Quản lý Tranh chấp Biển Đông, một nhóm tham vấn nội bộ ASEAN về vấn đề này, hoặc một nhóm tham vấn của các quốc gia khu vực bên trong cũng như bên ngoài ASEAN có chung mối quan ngại về tranh chấp Biển Đông.
Tuy vậy, ASEAN vẫn có lợi ích rất lớn trong việc duy trì nguyên tắc đồng thuận trong càng nhiều vấn đề quan trọng càng tốt, và nhất là nếu tranh chấp Biển Đông không còn là một mối đe dọa nguy hiểm đối với hòa bình khu vực. Để đạt được mục đích này, cần phải có các hoạt động tăng cường xây dựng lòng tin, hợp tác, và đối thoại giữa các quốc gia thành viên ASEAN, cũng như giữa ASEAN và Trung Quốc. Tất cả các thành viên ASEAN nên nỗ lực để đạt được một sự cân bằng giữa lợi ích quốc gia và các lợi ích chung lớn hơn của toàn bộ khu vực.
Trong khi đó, Trung Quốc cũng nên nhạy cảm hơn và quan tâm hơn tới các lo ngại an ninh của các thành viên ASEAN, và nên hành động một cách phù hợp để biến Biển Đông thành một khu vực của hòa bình và thịnh vượng chứ không phải là một đấu trường của sự căng thẳng và đối đầu.
Lê Hồng Hiệp là nghiên cứu viên chính tại Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS – Yusof Ishak Institute), Singapore. Tác giả xin cảm ơn Hoàng Thị Hà, Tang Siew Mun và Termsak Chalermpalanupap vì các ý tưởng, nhận xét và góp ý hữu ích cho bài viết.
[efb_likebox fanpage_url=”DAnghiencuuquocte” box_width=”420″ box_height=”” locale=”en_US” responsive=”0″ show_faces=”1″ show_stream=”0″ hide_cover=”0″ small_header=”0″ hide_cta=”0″ ]
