Nguồn: Xue Li & Xu Yanzhou, “How China can Perfect its Silk Road Strategy”, The Diplomat, 09/04/2015.
Biên dịch: Trần Quốc Nam | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Năm 2014, “một vành đai và một con đường” (OBOR – One Belt, One Road), cụm từ chỉ Vành đai Kinh tế Con đường tơ lụa và Con đường tơ lụa hàng hải thế kỷ 21, là từ khóa của chính sách ngoại giao của Trung Quốc. Khi chiến lược OBOR trở thành mục tiêu chính của chính sách đối ngoại Trung Quốc, Bắc Kinh sẽ xúc tiến sáng kiến này về kinh tế, chính trị, quân sự và văn hóa trong tám đến mười năm tới. Trong giới học thuật Trung Quốc, người ta thường cho rằng năm 2013 đã đánh dấu sự nảy sinh ý tưởng OBOR, trong khi năm 2014 chứng kiến sự hiện thực hóa ý tưởng này. Năm 2015, nhiệm vụ chính sẽ là thực hiện đầy đủ OBOR.
Năm 2014, các chuẩn bị cho chiến lược OBOR đạt được những tiến bộ đáng kể. Về chính trị, Trung Quốc đã sử dụng Hội nghị về Tương tác và các Biện pháp xây dựng lòng tin ở châu Á (CICA) và một cách tiếp cận hai kênh (chính thức và không chính thức – NHĐ). Về kinh tế, Bắc Kinh thúc đẩy một số hành lang kinh tế và nâng cấp khu vực tự do thương mại Trung Quốc-ASEAN, cũng như khu vực thương mại tự do châu Á-Thái Bình Dương. Tất cả các ví dụ này hàm ý rằng Trung Quốc đang trải qua một sự thay đổi chính sách đối ngoại tầm chiến lược – có nghĩa là chính sách “giấu mình chờ thời” đang dần biến mất bởi nó không thể phản ánh đầy đủ tham vọng ngoại giao của chính phủ mới. Hiện “chủ động và dám làm”, theo cách nói của Zhao Kejin (Triệu Khả Kim) và Yan Xuetong (Diêm Học Thông), là cách tiếp cận ngoại giao mới của Bắc Kinh. Chính sách ngoại giao với lân bang có một vai trò đáng kể trong chiến lược này và hầu như có thể sẽ trở nên quan trọng hơn so với ưu tiên ngoại giao truyền thống là quan hệ Mỹ-Trung.
Sự thành công của chiến lược OBOR mới này phụ thuộc vào ba nhân tố. Trước tiên, Trung Quốc nên đánh giá chiến lược “tái cân bằng sang châu Á” của Hoa Kỳ ra sao – là ngăn chặn (containment) hay phòng bị nước đôi (hedging)?[1] Thứ hai, làm sao để Trung Quốc có thể có được sự công nhận và hợp tác của các nước dọc hai con đường tơ lụa? Thứ ba, làm cách nào để Trung Quốc có thể tránh các rủi ro về kinh tế và chính trị càng nhiều càng tốt?
Đánh giá “sự tái cân bằng ở châu Á” của Hoa Kỳ thế nào?
Washington đưa ra chiến lược tái cân bằng của mình bởi sự trỗi dậy của Trung Quốc. Theo cùng cách, Bắc Kinh đưa ra các sáng kiến OBOR một phần để đáp trả các tác động tiêu cực của sự tái cân bằng sang Châu Á-Thái Bình Dương của Mỹ.
Kết quả là, Trung Quốc đánh giá việc tái cân bằng ra sao sẽ có một tác động lớn đến phản ứng và các biện pháp đối phó của Bắc Kinh. Nếu chiến lược được đề ra để kiềm chế Trung Quốc thì Bắc Kinh phải đương đầu với nó bằng cách thiết lập và mở rộng các liên minh cũng như thăm dò các bán-đồng minh và quan hệ đối tác với các nước thân hữu. Bằng cách đó, Trung Quốc có thể mở rộng quyền lực chính trị của mình và giảm thiểu ảnh hưởng của Mỹ ở ngoại vi của Trung Quốc.
Nhưng chiến lược này có thể không vì mục tiêu kiềm chế Trung Quốc. Thay vào đó, có lẽ sự tái cân bằng nhằm gửi thông điệp: rằng Hoa Kỳ có đủ khả năng để đối đầu với Trung Quốc, nhưng Mỹ sẽ không làm như vậy, trừ phi là kế sách sau cùng. Thay vào đó, Mỹ hy vọng Trung Quốc sẽ theo đuổi các lợi ích quốc gia của mình theo cách có thể được quốc tế chấp nhận và sẽ đóng một vai trò lớn hơn trong các vấn đề quốc tế. Nói tóm lại, một sự tái cân bằng như vậy là một chiến lược phòng bị nước đôi có mục tiêu kép là vừa can dự vừa ngăn chặn. Trong trường hợp này, có sự đan chéo đáng kể giữa các mục tiêu chiến lược của Mỹ và Trung Quốc và đồng thời sự cạnh tranh lẫn hợp tác sẽ trở thành tình trạng bình thường mới.
Nhiều người lập luận rằng Hoa Kỳ trên thực tế đang cố gắng kiềm chế Trung Quốc. Lập luận chung là Washington đang cố gắng phương Tây hóa Trung Quốc về ý thức hệ và chính trị, tăng cường các đồng minh và hỗ trợ các đối thủ của Trung Quốc, ngăn trở việc bán các công nghệ và vũ khí tiên tiến cho Trung Quốc, thúc ép Trung Quốc áp dụng một nền kinh tế thị trường và đẩy mạnh sự xâm nhiễm văn hoá thông qua trao đổi và đào tạo.
Tuy nhiên, trong tất cả những điểm nêu trên, chỉ có việc “phương Tây hóa Trung Quốc về ý thức hệ và chính trị” là phù hợp với khuôn mẫu của chính sách ngăn chặn. Các yếu tố khác có thể được lý giải tốt hơn như là một chiến lược phòng bị nước đôi. Và Mỹ đủ thực dụng để nhận thức rằng, đã có quá nhiều rắc rối khi đối phó với Iraq và Afghanistan, Mỹ không có khả năng “phương Tây hóa Trung Quốc”. Thực ra, Mỹ không tìm cách phương Tây hóa Trung Quốc; thay vào đó sự tái cân bằng của Obama ở châu Á phù hợp với chiến lược Anglo-Saxon truyền thống trong chính sách đối ngoại.
Động lực chính của việc bành trướng toàn cầu của đế quốc Anh là theo đuổi các lợi ích thương mại. Việc tạo ra một sự cân bằng quyền lực và khích lệ sự ổn định khu vực có thể giúp cho việc thực hiện các mục tiêu thương mại; do vậy chúng đã trở thành cốt lõi chiến lược của đế quốc Anh. Điều đó dẫn đến việc giúp các bên yếu thế nhằm xúc tiến một sự cân bằng quyền lực trong khu vực và ngăn ngừa sự trỗi dậy của một cường quốc khu vực, hay ít nhất là giảm bớt tác động của nó đối với an ninh và quyền lợi của Anh. Anh quốc thực thi cách hành xử này trong chính sách đối với Châu Âu lục địa của mình hàng trăm năm. Sau Thế chiến II, siêu cường Hoa Kỳ áp dụng các ý tưởng về cân bằng quyền lực trong chiến lược khu vực của mình: ví dụ, hỗ trợ cuộc đối đầu của Tây Âu với Liên Xô và các đồng minh Đông Âu của nó; hỗ trợ Pakistan chống lại Ấn Độ ở Nam Á; đối đầu với các nước cộng sản thông qua một loạt liên minh song phương ở Đông Nam Á. Hiện nay, Washington che chở Nhật Bản trong tranh chấp Biển Hoa Đông và các bên yêu sách khác trong tranh chấp Biển Đông để cân bằng lại sự trỗi dậy của Trung Quốc.
Trong thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh, thách thức lớn nhất đối với Mỹ là một Trung Quốc nổi lên nhanh chóng. Thời chính quyền Clinton, Washington đã có một chiến lược phòng bị nước đôi rõ ràng đối với Bắc Kinh – đó là vừa can dự vừa răn đe. Thời điểm đó, Trung Quốc thiếu khả năng thách thức Mỹ. Do vậy, Washington nhấn mạnh vào sự can dự nhằm ràng buộc Trung Quốc vào hệ thống chính trị và kinh tế quốc tế. Sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, Trung Quốc ngày càng đóng một vai trò quan trọng trong nền chính trị và kinh tế thế giới; do đó Hoa Kỳ bắt đầu điều chỉnh chính sách Trung Quốc của mình. Từ khi Trung Quốc không chấp nhận ý tưởng về một “G2”, chính quyền Obama đã bắt đầu nhấn mạnh sự răn đe. Washington tiến hành “xoay trục sang châu Á”, về sau đổi tên là “tái cân bằng sang châu Á”. Đồng thời, Mỹ xúc tiến ý tưởng về một “Ấn Độ Dương – Châu Á Thái Bình Dương” để ve vãn các nước Nam Á trong khi cân bằng lại Trung Quốc. Đáng lưu ý là Mỹ đã không từ bỏ sự can dự với Trung Quốc.
Giải tỏa mối ngờ vực của các lân bang ra sao?
Gần đây, Trung Quốc cố gắng thiết lập đủ loại cơ chế quốc tế với bản thân đóng vai trò lãnh đạo. Bắc Kinh cũng nhấn mạnh mối quan hệ với các đại cường và tiếp tục biện hộ cho chính sách không liên kết trong khi thực hiện các bước gây hấn trong các tranh chấp hàng hải của mình. Vì vậy, các nước xung quanh quan ngại rằng việc theo đuổi lợi ích quốc gia riêng mình của Trung Quốc có thể gây tổn hại cho các lân bang. Do lo sợ, nhiều nước đã áp dụng một chiến lược kép dựa vào Trung Quốc về kinh tế đồng thời dựa vào Mỹ về an ninh.
Việc thực hiện thành công sáng kiến OBOR sẽ giúp đạt được sự hiểu biết thực sự và sự hỗ trợ từ các nước dọc theo các tuyến Con đường tơ lụa, đặc biệt là trên mặt trận an ninh. Điều này có thể là thử thách lớn nhất của toàn bộ chiến lược OBOR. Để bắt đầu, Trung Quốc có thể xây dựng các cơ chế an ninh đa phương tiểu khu vực tại các vùng lõi, chẳng hạn như thiết lập một hệ thống đánh cá chung trong vùng Biển Đông và tiến hành tuần tra chung cũng như các diễn tập quân sự song phương và đa phương.
Về kinh tế, Trung Quốc đề xuất chiến lược OBOR của mình thông qua đầu tư và đồng xây dựng cơ sở hạ tầng, nhằm chia sẻ sự tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc với các nước dọc Con đường tơ lụa. Tuy nhiên, nhiều quốc gia vừa và nhỏ lo lắng sự phụ thuộc kinh tế vào Trung Quốc sẽ dẫn đến dòng thác người nhập cư Trung Quốc cũng như sự gia tăng tham nhũng trong nước. Khó mà tìm ra được những ví dụ về những điều này trong các trường hợp đầu tư từ các nước phát triển trước đây, nhưng Bắc Kinh vẫn phải nỗ lực để xoa dịu những mối quan ngại này.
Còn có những thách thức khác nữa. Một số quốc gia dọc Con đường tơ lụa lo ngại trước các ảnh hưởng tiêu cực mà các dự án xây dựng lớn sẽ gây ra đối với môi trường, trong khi một số nước nhỏ lo rằng việc đầu tư quy mô lớn sẽ gây hại cho văn hóa truyền thống và lối sống của họ. Chính phủ Trung Quốc hiện đang tìm kiếm giải pháp cho các vấn đề này ở trong nước, nhưng tình thế hiện nay đòi hỏi Trung Quốc cũng phải giải quyết những vấn đề này khi chúng cũng xảy ra với các khoản đầu tư ra nước ngoài. Mặc dù sẽ rất khó giải quyết các vấn đề này nhưng Trung Quốc không có sự lựa chọn nào khác.
Làm sao để tránh những rủi ro chính trị và kinh tế?
Một nước đang trỗi dậy chắc chắn cần thiết lập không gian chính trị, an ninh, kinh tế và văn hóa của riêng mình. Trong lịch sử, không gian đó mang tính độc quyền. Thậm chí ngày nay, Hoa Kỳ tái cân bằng châu Á là để tìm cách xây dựng các cơ chế an ninh và kinh tế độc quyền – như tăng cường các liên minh song phương và bán liên minh, cũng như tiến hành đàm phán hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) mang tính độc quyền.
Trung Quốc đã hành động theo hướng khác. Trung Quốc hoan nghênh Mỹ tham gia vào các cơ chế khu vực do Trung Quốc lãnh đạo như Khu vực mậu dịch tự do châu Á-Thái Bình Dương và Ngân hàng Đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB). So với sáng kiến của Mỹ, các hành động của Trung Quốc cho thấy sự cởi mở hơn, bao quát hơn, và cũng phải đạo hơn.
Xây dựng không gian khu vực cho riêng mình là một bước đi cần thiết trên con đường Trung Quốc trở thành một cường quốc toàn cầu. Do thế mạnh của Trung Quốc nằm trong lĩnh vực kinh tế, OBOR tập trung chủ yếu vào hợp tác kinh tế. Song thực ra, việc hồi sinh các nền kinh tế của tất cả các nước dọc Con đường tơ lụa là một nhiệm vụ vượt quá khả năng và trách nhiệm của duy nhất bất kỳ một quốc gia nào. Do đó, Trung Quốc nên thận trọng trước các rủi ro kinh tế và chính trị trong việc thực hiện chiến lược của mình.
Nhiều nhà phân tích lập luận rằng động lực trong nước chính của chiến lược OBOR là cần phải giảm dự trữ ngoại hối và chuyển số sản phẩm do công suất dư thừa ra ngoài. Tuy nhiên, ba nguyên tắc của dự trữ ngoại hối là an toàn, tính thanh khoản và lợi nhuận, trong đó an toàn là quan trọng nhất. Do môi trường đầu tư vào các nước dọc Con đường tơ lụa là không phát triển như môi trường ở châu Âu và Mỹ, lợi nhuận từ việc đầu tư có khả năng là thấp. Một số khoản đầu tư thậm chí có thể trở thành nợ xấu. Đó là một sự vi phạm nghiêm trọng các nguyên tắc của quản lý dự trữ ngoại hối nếu biến các nguồn quỹ này trở thành nợ xấu. Trung Quốc cần phải tránh điều này bằng mọi cách.
Đối với các câu hỏi về công suất dư thừa, chúng ta hãy lấy ngành thép làm ví dụ. Ngay cả khi nhu cầu thép từ các nước dọc Con đường tơ lụa bằng với nhu cầu tiêu thụ của ngành đường sắt quốc nội của Trung Quốc (bản thân nó là một con số ấn tượng), Trung Quốc vẫn không thể giải quyết được vấn đề dư thừa thép. Năm 2014, tổng lượng tiêu thụ thép để xây dựng đường sắt trong nước đạt 21 triệu tấn; trong khi lượng thép dư thừa là 450 triệu tấn. Sự dưa thừa quá lớn này không thể được giải quyết bằng cách chuyển vật tư sang các nước khác. Trong trường hợp này, việc đóng cửa các nhà máy có thể là giải pháp duy nhất dù đau đớn.
Ngoài ra, cũng phải lưu ý tới các rủi ro chính trị của chiến lược OBOR. Nhiều nước dọc Con đường tơ lụa bị mất ổn định chính trị, tham nhũng nghiêm trọng và/hoặc chịu các mối đe dọa của chủ nghĩa khủng bố. Làm thế nào để tìm ra các nước ổn định chính trị mà có tiềm năng kinh tế lại sẵn sàng hợp tác với Trung Quốc? Đây là câu hỏi nghiên cứu chủ yếu đối với chiến lược OBOR. Chúng ta có thể phân loại đại khái các nước dọc Con đường tơ lụa thành bốn nhóm: các nước vừa và nhỏ; các quốc gia có tranh chấp lãnh thổ với Trung Quốc, các cường quốc tiểu vùng và các quốc gia có tiềm năng trở thành các “quốc gia bản lề” (“pivot states” – có nghĩa họ là các đối tác đáng tin cậy đối với Trung Quốc và đã đạt đến một ngưỡng sức mạnh quốc gia nhất định). Các nước trong nhóm cuối này là chìa khóa cho chiến lược OBOR.
Tóm lược
Bài viết này nêu ra ba câu hỏi (hay rủi ro) mà chiến lược OBOR phải đối mặt. Tuy nhiên, bất kỳ đánh giá hoặc điều chỉnh nào trong chiến lược phát triển của Trung Quốc được thực hiện để giải đáp các câu hỏi này cũng nên được xem là một phần cần thiết của sự trỗi dậy nói chung của Trung Quốc. Chiến lược OBOR là một tổng đồ để Trung Quốc trở thành một cường quốc toàn cầu toàn diện.
Chiến lược OBOR đang cạnh tranh với chiến lược “tái cân bằng sang châu Á” của Mỹ. Sự cạnh tranh này sẽ kiểm tra các khía cạnh năng lực quốc gia khác nhau của Trung Quốc và Hoa Kỳ. Nếu Trung Quốc có thể thực hiện đúng đắn chiến lược OBOR, nó có thể cho phép Bắc Kinh biến “châu Á-Thái Bình Dương” của Mỹ thành “lân bang của Trung Quốc.” Ngược lại, nếu OBOR thất bại thì đó sẽ là cơ hội cho Mỹ và rắc rối cho Trung Quốc.
OBOR là nỗ lực của Trung Quốc để tiến hóa từ một cường quốc khu vực có ảnh hưởng toàn cầu sang một cường quốc toàn cầu toàn diện. Chiến lược này đã được hạ quyết tâm, nhưng các chi tiết lại có thể quyết định sự thành – bại. Trung Quốc đã tương đối mạnh, nhưng nước này phải xem xét cẩn trọng các trọng điểm và khả năng của mình trong việc thực hiện chiến lược này. Trung Quốc không muốn trở thành Bộ Tài chính cho nước dọc Con đường tơ lụa.
Tiến sĩ Xue Li (Lý Tuyết) là Chủ nhiệm Phòng Chiến lược quốc tế tại Viện Kinh tế và Chính trị thế giới, Viện Khoa học Xã hội Trung Quốc. Xu Yanzhou (Từ Ngạn Châu) nhận học vị tiến sĩ Đại học Durham (Anh) vào tháng Mười Hai năm 2014 và nghiên cứu về trách nhiệm quốc tế, tranh chấp Biển Đông, và chính sách đối ngoại của Trung Quốc.
————————–
[1] Hedging là một chiến lược trong đó một quốc gia theo đuổi đồng thời nhiều chính sách khác nhau, đôi khi mâu thuẫn trái ngược nhau, với một quốc gia khác, nhằm tránh tình trạng phải lựa chọn chiến lược theo một chiều hướng duy nhất. Chiến lược hedging được lựa chọn do sự không chắc chắn đối với tương lai, khi người ta không biết được cách ứng xử của quốc gia kia trong tương lai sẽ như thế nào. Ví dụ, chiến lược hedging có thể bao gồm đồng thời các yếu tố như vừa cạnh tranh vừa hợp tác, vừa thỏa hiệp vừa ngăn chặn, răn đe…, để vừa tận dụng được các lợi ích mà mối quan hệ hợp tác mang lại, vừa đề phòng cho những rủi ro chiến lược trong tương lai xuất phát từ quốc gia đối tác (NHĐ).
