Biên dịch: Trần Quang
Tránh thất bại thê thảm và thành công thảm họa
Các Tổng thống Mỹ mới đắc cử có được nhiều quyền tự do hành động, nhưng họ không có lựa chọn khi đề cập đến những vấn đề mà họ kế thừa. Bạn không thể lựa chọn công việc cần xử lý, chỉ là phải làm gì với nó.
Điều không thể tránh khỏi là tổng thống thứ 45 của Mỹ sắp phải đối mặt với một Triều Tiên vốn đã tích lũy được một kho vũ khí hạt nhân nhỏ, cùng với các tên lửa đạn đạo có khả năng đem chúng đi xa. Trong năm đầu giữ chức tổng thống của Donald Trump, Bình Nhưỡng đã khiến thực tế này trở nên sáng tỏ bằng việc tiến hành vụ thử hạt nhân thứ sáu (và cũng là vụ thử hạt nhân mạnh nhất) và một loạt vụ phóng tên lửa đạn đạo. Trump phản ứng bằng cách chỉ trích những người tiền nhiệm đã để cho mối đe dọa được nhận thấy rõ này phát triển; có lời lẽ cứng rắn (và đôi khi là miệt thị) nhằm vào nhà lãnh đạo trẻ của Triều Tiên, Kim Jong-un, trong khi vẫn bày tỏ sẵn sàng gặp mặt trực tiếp với ông; và tổ chức thúc đẩy thành công các biện pháp trừng phạt do Liên hợp quốc hậu thuẫn được thiết kế nhằm đưa Triều Tiên hoặc quay trở lại bàn đàm phán, hoặc phải đầu hàng.
Có lúc, nỗ lực này có vẻ có tác dụng. Sau một loạt tiếp xúc ngoại giao chưa từng có tiền lệ giữa Mỹ, Triều Tiên, Hàn Quốc và Trung Quốc, Nhà Trắng tuyên bố rằng một cuộc gặp thượng đỉnh giữa Trump và Kim Jong-un dự kiến diễn ra tại Singapore vào ngày 12/6. Triều Tiên bắt đầu ngừng các vụ thử hạt nhân và tên lửa đạn đạo, đóng cửa một địa điểm thử hạt nhân, và phóng thích 3 tù nhân người Mỹ.
Tất cả đột nhiên dừng lại vào ngày 24/5, khi Trump hủy bỏ cuộc gặp thượng đỉnh. Mặc dù ông cho rằng quyết định này là do “sự phẫn nộ và thù địch công khai” trong các tuyên bố chính thức của Triều Tiên, nhưng lời giải thích có khả năng hơn cho sự “trở mặt” này là việc cuộc gặp thượng đỉnh thất bại đã ngày càng trở nên rõ ràng, do Triều Tiên sẽ không nhất trí hủy bỏ hoàn toàn kho hạt nhân và các khả năng hạt nhân của họ.
Bất chấp diễn biến kịch tính trong những tháng vừa qua, hầu như chẳng có gì thay đổi. Mỹ vẫn cần điều gì đó để giảm bớt hoặc loại bỏ mối đe dọa đặt ra do khả năng ngày càng tăng của Triều Tiên gắn đầu đạn hạt nhân vào tên lửa đạn đạo có thể vươn tới lục địa Mỹ. Xử lý mối đe dọa đó thông qua chiến tranh rõ ràng là vẫn không thu hút. Và chính sách ngoại giao, có thể thực hiện được bằng việc áp dụng các mối đe dọa, những sự khích lệ và các biện pháp trừng phạt, vẫn là đường hướng được ưa thích.
Nhưng không phải mọi chính sách ngoại giao đều được thiết lập như nhau. Chính quyền Trump cần suy nghĩ lại mong muốn có một thỏa thuận nhanh chóng, có ảnh hưởng sâu rộng giải quyết được vấn đề do các chương trình hạt nhân và tên lửa của Triều Tiên đặt ra, và thay vào đó lựa chọn điều gì đó từng bước và ôn hòa hơn mà, cùng lắm thì, có thể kiểm soát được nó.
Triều Tiên luận
Mục tiêu của Hàn Quốc trong vấn đề Triều Tiên chẳng phải là điều bí mật: giảm bớt mối đe dọa chiến tranh và bình thường hóa quan hệ trên bán đảo Triều Tiên. Trung Quốc, về phần mình, chẳng yêu thích gì chế độ Kim Jong-un nhưng sẽ đem lại sự hỗ trợ đủ để duy trì nó và do đó tránh được triển vọng về một Triều Tiên thống nhất kết đồng minh với Mỹ. Bắc Kinh sẽ đi theo con đường này mặc dù hiểu được phí tổn chiến lược của việc làm vậy, xét cả về việc Hàn Quốc nâng cấp hệ thống tên lửa và Nhật Bản suy nghĩ lại về sự ác cảm của họ đối với vũ khí hạt nhân. Khi đề cập đến Triều Tiên, Trung Quốc chẳng thích gì nhiều bằng phiên bản nguyên trạng.
Điều khó hơn nhiều là đoán được suy nghĩ của Triều Tiên. Một trường phái tư tưởng cho rằng sự linh hoạt rõ ràng của nước này là do phí tổn về mặt kinh tế của các biện pháp trừng phạt và những nỗi lo sợ về một cuộc tấn công quân sự của Mỹ – cả hai đều có thể đe dọa đến sự tồn tại của nhà nước Triều Tiên. Theo quan điểm này, Bình Nhưỡng có thể chịu áp lực buộc phải từ bỏ hoàn toàn vũ khí hạt nhân của họ, và hơn thế, nhằm đảm bảo được sự tồn vong và cải thiện vị thế kinh tế của họ.
Một phân tích khác coi hành vi của Triều Tiên mang tính chủ động hơn là đối phó. Những người có quan điểm này tin rằng Kim Jong-un bắt đầu một sáng kiến ngoại giao vì tự tin chứ không phải vì để ứng phó với sự hăm dọa. Lập luận tiếp tục rằng Kim jong-un đánh giá các chương trình hạt nhân và tên lửa của ông đã đạt được tiến bộ đủ để bỏ nhu cầu phải thử nghiệm thêm; hiện tại, ông có thể bước vào các cuộc đàm phán với Mỹ với vị thế sức mạnh tương đối. Phân tích này ủng hộ kết luận rằng Triều Tiên có rất ít hoặc không có ý định từ bỏ vũ khí hạt nhân, coi chúng là trọng tâm trong an ninh nước này lẫn trong bất kỳ cuộc đàm phán nào.
Cuộc tranh luận này không hề mang tính học thuật, vì mỗi luận điểm đều dẫn tới một kết luận rất khác nhau về việc chính sách ngoại giao có thể đạt được thành quả ở mức nào. Các cuộc đàm phán được hiểu đúng nhất là một công cụ của chính sách ngoại giao. Câu hỏi quan trọng nhất là “Công cụ này được sử dụng cho mục đích gì?”. Truyền thống tự lực và nỗi ám ảnh về an ninh của Triều Tiên cho thấy rõ rằng chính sách ngoại giao cần tìm cách giữ vững nguyên trạng chứ không phải là biến đổi nó.
Đạt được sự đồng thuận
Trước bất kỳ cuộc đàm phán nào với Triều Tiên, các nhà hoạch định chính sách Mỹ sẽ cần phải trả lời một bộ câu hỏi quan trọng, câu thứ nhất có liên quan đến phạm vi: Nó bao trùm những gì? Về nguyên tắc, chính sách ngoại giao đối với Triều Tiên chỉ nhắm mục tiêu vào các khả năng và nguyên liệu liên quan đến hạt nhân. Hoặc có thể đi xa hơn, tìm cách đạt được sự nhượng bộ về tên lửa đạn đạo tầm xa, các sức mạnh quân sự thông thường và thậm chí là nhân quyền. Lợi thế của các cuộc đàm phán có phạm vi rộng hơn là nếu thành công, chúng sẽ đem lại lợi ích to lớn mà sẽ giải quyết được phần lớn, nếu không nói là tất cả, các mối quan ngại của Mỹ. Một cách tiếp cận rộng lớn cũng đem lại lợi ích chiến thuật, trong đó nó tạo ra nhiều lĩnh vực có tiềm năng trao đổi hơn.
Điểm bất lợi là nó đưa ra nhiều lĩnh vực bất đồng hơn mà có thể làm chệch hướng các cuộc đàm phán. Vì phạm vi có thể cản trở việc giải quyết các mối quan ngại nổi trội nhất, nên nhiều đời chính quyền Mỹ trong Chiến tranh Lạnh đã lựa chọn phạm vi hẹp khi đề cập đến các cuộc đàm phán kiểm soát vũ khí với Liên Xô. Cùng lý do đó, Chính quyền Obama đã chọn cách tiếp cận chỉ bàn về hạt nhân đối với các cuộc đàm phán dẫn tới thỏa thuận hạt nhân với Iran. Trong trường hợp của Triều Tiên, một nghị trình rộng hơn cũng có khả năng đưa ra nhiều lĩnh vực Mỹ và Hàn Quốc có thể xung đột.
Điều thứ hai phải cân nhắc là chiều sâu: Hai bên sẽ tìm kiếm thỏa hiệp ở mức nào, và đổi lại có thể đưa ra điều gì? Đương nhiên, mặt được của tham vọng lớn hơn là có thể hoàn thành được nhiều điều hơn nếu đạt được một thỏa thuận. Mặt trái cũng rõ ràng tương đương: càng cố tìm kiếm các thỏa hiệp đáng kể thì càng có khả năng không có thỏa thuận nào. Đòi hỏi nhiều hơn thì đổi lại cũng phải sẵn sàng cho đi nhiều hơn.
Một điều nữa phải xem xét là về cơ cấu: thỏa thuận này có nhịp độ thế nào và được phối hợp sắp xếp ra sao? Phần lớn các thỏa thuận đòi hỏi phải có một loạt hành động chung, với cả hai bên thực hiện các bước đi đồng thời. Các câu hỏi quan trọng có liên quan là mỗi bên đòi hỏi gì và khi nào. Đây là nơi mà cơ cấu hội tụ với chiều rộng và chiều sâu. Có sự khác biệt căn bản giữa một thỏa thuận sâu rộng và một thỏa thuận tham vọng – một thỏa thuận lớn ai cũng biết hoặc một thỏa thuận về tình trạng cuối cùng – được thực hiện theo từng bước và một thỏa thuận có giới hạn hơn, trong đó các vấn đề về tình trạng cuối cùng được để lại cho các cuộc đàm phán riêng tiếp theo.
Tiếp đến là câu hỏi mỗi bên làm cách nào để đảm bảo rằng bên còn lại sẽ tuân thủ thỏa thuận. Việc giám sát và thẩm tra là cần thiết đối với bất kỳ cách tiếp cận nào. Theo quy tắc ngón tay cái, những yêu cầu đối với cả hai bên có gắn bó mật thiết theo chiều rộng và chiều sâu. Các thỏa thuận bao trùm nhiều hoạt động hơn và đòi hỏi những nhượng bộ lớn hơn có xu hướng đòi hỏi phải có việc giám sát mang tính xâm nhập lớn hơn nhằm thẩm tra việc tuân thủ.
Câu hỏi cuối cùng liên quan đến hình thức: thỏa thuận này sẽ được đưa vào trong một hiệp ước, hay cái gì đó ít trang trọng hơn? Đây là sự cân nhắc cả về chính trị lẫn pháp lý. Các hiệp ước có tính lâu dài và bền vững lớn nhất, nhưng chúng cũng có xu hướng khó được chấp thuận nhất về mặt chính trị trong nước, đặc biệt là ở các nền dân chủ. Triều Tiên có lẽ ưa thích bất kỳ thỏa thuận nào dưới dạng một hiệp ước, vì chúng khó lật lại hơn – vì chắc chắn họ đã chú ý tới điều đó khi Chính quyền Trump bác bỏ thỏa thuận hạt nhân Iran, vốn chưa từng được Thượng viện thông qua.
Tất cả những nhân tố này có hiệu lực như thế nào? Hãy xem xét vấn đề “phi hạt nhân hóa”, một thuật ngữ được sử dụng nhiều hơn là được định nghĩa nhưng vốn là trọng tâm của bất kỳ hiệp ước nào có thể có giữa Mỹ và Triều Tiên. Về nguyên tắc, phi hạt nhân hóa có thể được định nghĩa một cách mơ hồ và chỉ có thể đạt được sau cuộc đàm phán tiếp nối nào đó. Trong lúc đó, hai bên có thể nhất trí về các biện pháp cụ thể khác nhưng có giới hạn. Thay vào đó, phi hạt nhân hóa có thể được định nghĩa theo cách rõ ràng và khắt khe nhất, đòi hỏi phải phá hủy hoàn toàn các đầu đạn hạt nhân, nguyên liệu hạt nhân, cơ sở sản xuất hạt nhân và phương tiện phóng của Triều Tiên. Phi hạt nhân hóa cũng có thể được đưa ra ngay từ đầu bất kỳ cuộc đàm phán nào (chẳng hạn, trước khi Mỹ nhất trí giảm nhẹ các biện pháp trừng phạt hoặc công nhận về ngoại giao) và liên quan rất nhiều đến việc giám sát mang tính thâm nhập sau khi có tính toán đầy đủ về chương trình hạt nhân của Triều Tiên.
Triều Tiên, sau khi lĩnh hội được bài học của Ukraine, Iraq và Libya – cụ thể là, từ bỏ hạt nhân gây ra sự can thiệp quân sự – hẳn sẽ từ chối yêu cầu sớm phi hạt nhân hóa hoàn toàn và các cuộc thanh sát mang tính thâm nhập. Mỹ hẳn sẽ tuyên bố rằng bất cứ điều gì chưa đến mức đấy thì đều không chấp nhận được và rút khỏi đàm phán. Nhiều nhà quan sát hẳn sẽ đánh giá rằng chính sách ngoại giao đã được sử dụng và không đi đến đâu, dẫn tới những lời kêu gọi về một giải pháp quân sự.
Có thể thực hiện được, chứ không chỉ là đáng mong muốn
Tới đây, thật phi thực tế khi nghĩ rằng các biện pháp trừng phạt và những lời đe dọa sẽ khiến Triều Tiên suy nghĩ lại các cam kết của họ về vũ khí hạt nhân hoặc sự phản đối các cuộc thanh sát mang tính thâm nhập. Triều Tiên là một nước khép kín, kiên cường, vốn đã duy trì sự ổn định chính trị, phát triển vũ khí hạt nhân và duy trì một quân đội thường trực lớn bất chấp sự yếu kém về kinh tế. Nước này cũng có thể dựa vào sự giúp đỡ từ Trung Quốc và Nga. Kết quả là, Mỹ và Triều Tiên đơn giản là sẽ không nhất trí và thực hiện một cách tiếp cận tham vọng; nhiều nhất là họ có thể ký kết và đem lại điều gì đó tương đối hạn chế cho tương lai có thể đoán trước. Chẳng hạn, bước đầu Triều Tiên có thể duy trì việc ngừng thử nghiệm đầu đạn hạt nhân và tên lửa đạn đạo và nhất trí không chuyển giao công nghệ hạt nhân cho các bên khác, trong khi đó Mỹ có thể nhất trí dỡ bỏ một vài biện pháp trừng phạt và trao cho Triều Tiên sự công nhận ngoại giao.
Cho đi quá nhiều cũng nguy hiểm như đòi hỏi quá nhiều. Có thể dễ dàng đạt được một thỏa thuận nếu Washington cho đi quá nhiều mà nhận lại chẳng bao nhiêu – một kết quả có thể được gọi là “thành công thảm họa”. Chẳng hạn, Mỹ có thể dỡ bỏ trước một loạt biện pháp trừng phạt, kỳ vọng rằng những đòi hỏi liên quan đến vũ khí hạt nhân và tên lửa có thể được đáp ứng trong tương lai. Với Triều Tiên, có nhiều tiền lệ trong lịch sử cho thấy những hy vọng như vậy sẽ không kết thúc tốt đẹp.
Một mối nguy hiểm thậm chí còn lớn hơn là mở rộng các cuộc đàm phán và đề xuất Mỹ giảm bớt hiện diện quân sự trên diện rộng ở bán đảo Triều Tiên để đổi lấy sự tiến triển trong lĩnh vực hạt nhân. Trump đã giao nhiệm vụ cho Lầu Năm Góc thăm dò việc rút quân đúng như vậy, và động thái này nhất quán với quan điểm đã được công bố của ông rằng Mỹ chi trả quá nhiều cho các liên minh. Tuy nhiên, thực tế là Hàn Quốc đã bù một phần lớn phí tổn của việc binh lính Mỹ đóng quân tại đó. Hơn nữa, bất kỳ thỏa thuận nào giới hạn trong vấn đề hạt nhân sẽ chẳng làm được gì để giảm bớt mối đe dọa quân sự thông thường mà Triều Tiên đặt ra cho Hàn Quốc. Kết quả là, liên minh Mỹ-Hàn có thể bị đe dọa, một diễn biến sẽ làm dấy lên thêm những nghi vấn ở phía Nhật Bản và những nơi khác về sức bền bỉ của Mỹ ở châu Á-Thái Bình Dương – một điều gì đó vốn đã là vấn đề, xét đến việc nước này từ bỏ Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), các chiến thuật thương mại mang tính đối đầu, và thành tích không thường xuyên cập nhật thông tin cho đồng minh và đối tác.
Tất cả những điều này dẫn chúng ta quay trở lại Washington, D.C chứ không phải là Singapore. Vấn đề trọng tâm là liệu Chính quyền Trump có sẵn sàng suy nghĩ lại về chính sách của Mỹ với Triều Tiên và theo đuổi các chiến lược có thể giúp ổn định tình hình thay vì giải quyết nó hay không. Kết quả đó ít lý tưởng hơn, nhưng các chính sách tốt không phải chỉ là những chính sách đáng mong muốn, mà chúng phải là những chính sách khả thi.
Richard N. Haass là giám đốc Hội đồng Đối ngoại và là tác giả cuốn “A World in Disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order”. Bài viết được đăng trên Foreign Affairs.
Nguồn: Nghiên cứu Biển Đông
