Tác giả: Tara Davenport
Tóm tắt: Tất cả các bên yêu sách tại Biển Đông đều xây đảo với mức độ khác nhau trên các thực thể địa lý ở Quần đảo Trường Sa. Tuy nhiên, như Toà Trọng tài trong Vụ kiện Biển Đông đã kết luận, hoạt động xây đảo của Trung Quốc tại các thực thể mà nước này chiếm đóng – được bắt đầu sau khi Philippines đệ đơn kiện vào năm 2013 – ở quy mô chưa từng có. Mặc dù Phán quyết của Toà tập trung chủ yếu vào việc làm rõ phạm vi các quyền lợi biển của Trung Quốc và Philippines ở Biển Đông, tuy nhiên phần về hoạt động cải tạo và xây đảo của Trung Quốc cũng rất đáng chú ý. Với mục đích này, bài viết sẽ kiểm chứng những kết luận của Tòa về tính pháp lý trong hoạt động xây đảo của Trung Quốc cũng như những quy định pháp lý về những hoạt động này (nếu có). Cuối cùng, bài viết sẽ đánh giá tác động của những kết luận này đối với các bên có yêu sách ở Đông Nam Á, cũng như với hoạt động xây đảo và gia cố các thực thể mà họ chiếm đóng.
Ngày 13/12/2016, hình ảnh vệ tinh cho thấy một loạt thiết bị quốc phòng đã được lắp đặt trên các cấu trúc kiên cố hình lục giác ở cả 7 thực thể Trung Quốc chiếm đóng tại Trường Sa.[1] Những thiết bị quốc phòng này, bao gồm các hạ tầng hải quân, không quân, radar và phòng thủ, giúp Trung Quốc bất cứ lúc nào cũng có thể triển khai khí tài quân sự tới Quần đảo Trường Sa.[2] Dự án xây đảo quy mô lớn, được bắt đầu từ khi Philippines khởi kiện Trung Quốc lên Toà Trọng tài theo Phụ lục VII vào tháng 1/2013, đã tạo thêm 12,8 triệu m2 đất trong chưa đầy 3 năm.[3] Báo cáo tháng 12/2016 mô tả đến kinh ngạc quy mô biến đổi đã diễn ra tại nơi mà trước đây vốn chỉ là các mỏm đá cằn cỗi được ngư dân sử dụng làm nơi trú ẩn. Với một số người, điều này cũng cho thấy rõ tham vọng của Trung Quốc tại Biển Đông: Đó là kiểm soát quân sự hoàn toàn.[4]
Hoạt động chiếm đóng và xây dựng[5] của các bên yêu sách[6] trong tranh chấp Biển Đông luôn là nhân tố gây căng thẳng tại khu vực. Đài Loan là bên đầu tiên chiếm đóng Đảo Ba Bình, đảo lớn nhất tại Quần đảo Trường Sa, vào thời điểm cuối Thế chiến thứ II. Nhưng cuộc chạy đua giành lấy các thực thể chỉ bắt đầu vào những năm 1970, sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ lần thứ nhất năm 1973, sau khi chiến sự tại Việt Nam kết thúc, và sau khi Hội nghị lần thứ 3 của Liên Hợp Quốc về Luật Biển được bắt đầu.[7] Trung Quốc tham gia cuộc đua tương đối muộn và dùng vũ lực để chiếm 6 thực thể sau cuộc giao tranh chớp nhoáng với Việt Nam vào năm 1988.[8] Theo ước tính, Việt Nam hiện quản lý 20 thực thể, Trung Quốc chiếm đóng 9, số thực thể Philippines Malaysia kiểm soát lần lượt là 9 và 4.[9] Brunei là bên yêu sách duy nhất không có hiện diện quân sự tại các thực thể họ yêu sách.[10] Mặc dù Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông của ASEAN (DOC) không cho phép các bên yêu sách chiếm đóng các thực thể mới,[11] nhưng văn bản này không ngăn cấm việc gia cố các thực thể các bên yêu sách đang chiếm đóng, ngoại trừ trường hợp của Brunei. Do vậy, theo thời gian, Trung Quốc, Philippines, Malaysia và Việt Nam đã tiến hành hoạt động xây dựng và cải tạo với quy mô vừa phải trên các thực thể họ chiếm đóng, trong đó có việc xây dựng các công trình, bến tàu, sân bay và các thiết bị liên lạc, dự báo thời tiết.[12] Bước ngoặt xảy ra vào năm 2013 khi Trung Quốc bắt đầu chương trình xây đảo của nước này. Như được Toà đề cập trong Vụ kiện Biển Đông, “những gì mà các Quốc gia khác đã làm ở Biển Đông không thể so sánh với hoạt động xây dựng gần đây của Trung Quốc”.[13]
Hoạt động chiếm đóng và xây dựng chỉ là một mảng nhỏ trong bức tranh phức tạp, đa màu sắctrong tranh chấp Biển Đông. Những hoạt động này về cơ bản liên quan tới nguyên nhân chính trong tranh chấp giữa các bên yêu sách – cụ thể là các yêu sách chủ quyền đối lập đối với các thực thể nằm rải rác ở Biển Đông.[14] Những yêu sách này căn cứ trên sự kết hợp phức tạp giữa phát hiện và sử dụng trong lịch sử, cả việc các nước thực dân nhượng lại lãnh thổ. Để củng cố yêu sách, các bên tranh chấp hiện sử dụng hoạt động chiếm đóng trên thực tế.[15] Khía cạnh thứ hai của tranh chấp liên quan tới các quyền trên biển tại Biển Đông, một vấn đề được Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển 1982 (UNLCOS) điều chỉnh.[16] Có nhiều tranh cãi về quy chế của các thực thể tại Biển Đông, cụ thể chúng là các đảo nổi trên mặt nước khi thuỷ triều lên (Điều 121(1)) hay chỉ là các thực thể lúc nổi lúc chìm – nổi lúc thuỷ triều xuống nhưng chìm lúc thuỷ triều lên (Điều 13), và liệu các thực thể này có được hưởng toàn bộ các vùng biển như UNCLOS quy định hay chỉ là các đá được hưởng vùng 12 hải lý theo Điều 121.[17] Có thể nói rằng, hoạt động chiếm đóng và xây dựng cũng có thể coi là động thái của các bên yêu sách nhằm thay đổi quy chế các thực thể, từ đó giúp họ được hưởng các vùng biển và có quyền tiếp cận nguồn tài nguyên tại Biển Đông.
Mục đích chính của Vụ kiện Biển Đông nhằm làm rõ khía cạnh thứ hai của tranh chấp, cụ thể là việc Trung Quốc yêu sách quyền lợi biển tại Biển Đông, trong đó có yêu sách mơ hồ của nước này đối với nguồn tài nguyên dựa trên quyền lịch sử được bản đồ đường chín đoạn thể hiện.[18] Toà Trọng tài kết luận Trung Quốc không có quyền lợi pháp lý với các thực thể tại Biển Đông (khu vực bên ngoài vùng biển của họ), chỉ có ngoại lệ là các quyền có thể có trong vùng lãnh hải của các đảo tranh chấp.[19] Phán quyết của Toà là chiến thắng vang dội đối với Philippines, và cho cả các bên yêu sách khác tại Đông Nam Á. Họ là những quốc gia đã phải đối mặt với cách hành xử ngày càng quyết đoán của Trung Quốc ngay tại khu vực thuộc vùng biển hợp pháp tính từ đất liền của mình.
Không có gì ngạc nhiên khi người ta chú ý đến việc làm sáng tỏ quyền lợi trên biển của Philippines tại Biển Đông. Tuy nhiên, như mục đích của bài viết muốn truyền tải, Phán quyết cũng có những tác động tới hoạt động chiếm đóng và xây dựng của các bên yêu sách tại Biển Đông. Theo đó, Phần I sẽ đánh giá các kết luận của Toà về các thực thể lúc nổi lúc chìm và các đảo, trên cơ sở việc phân loại một thực thể là đảo hay là nửa nổi nửa chìm sẽ tác động đến tính hợp pháp của hoạt động chiếm đóng và xây dựng tại đó. Phần II sẽ đánh giá những kết luận trực tiếp và gián tiếp của Toà về mức độ mà UNCLOS nghiêm cấm việc chiếm đóng và xây dựng tại các thực thể ở Biển Đông, ví dụ như tính hợp pháp của các hoạt động này. Phần III sẽ bàn về những hạn chế mà các điều khoản về môi trường biển của UNCLOS đặt ra đối với hoạt động chiếm đóng và cải tạo.
1. CÁC KẾT LUẬN CỦA TOÀ VỀ THỰC THỂ LÚC NỔI LÚC CHÌM VÀ CÁC ĐẢO
A. Quy định của UNCLOS về các thực thể lúc nổi lúc chìm và các đảo
Về nguyên tắc, chủ quyền với đất sẽ mang lại cho các quốc gia ven biển quyền trên biển, được đúc kết ngắn gọn là “đất thống trị biển”.[20] Nguyên tắc này được quy định trong UNCLOS, cụ thể, từ “vùng đất liền”, các quốc gia ven biển chỉ có quyền yêu sách vùng lãnh hải 12 hải lý,[21] vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý [EEZ],[22] và vùng thềm lục địa.[23] Cũng theo mạch này, Điều 121(1) quy định chỉ các đảo thoả mãn điều kiện là “một vùng đất hình thành tự nhiên, có nước bao bọc chung quanh, nổi cao hơn mặt nước khi triều lên”[24] mới được hưởng các vùng biển. Loại vùng biển mà đảo này được hưởng sẽ phụ thuộc vào đấy là “đảo được hưởng đầy đủ quyền” như điều 121(2) và do đó được hưởng vùng lãnh hải, EEZ và thềm lục địa; hay chỉ là “đảo đá” không thích hợp cho con người sinh sống hoặc không có đời sống kinh tế riêng, và do đó chỉ được hưởng vùng lãnh hải 12 hải lý. (Thuật ngữ “đảo” trong bài này dùng để chỉ thực thể nổi khi thuỷ triều lên, như điều 121(1), và bao gồm cả các đảo được hưởng đầy đủ quyền và các đảo đá. Cần lưu ý rằng Toà sử dụng thuật ngữ “thực thể nổi khi thuỷ triều lên”.[25]) Ngược lại, thực thể lúc nổi lúc chìm, được quy định theo Điều 13 là “những vùng đất nhô cao tự nhiên có biển bao quanh, khi thủy triều xuống thấp thì lộ ra, khi thủy triều lên cao thì bị ngập nước” và không được hưởng bất kỳ vùng biển nào, mặc dù nếu một thực thể lúc nổi lúc chìm nằm trong vùng lãnh hải 12 hải lý, nó có thể được sử dụng như một điểm cơ sở để đo độ rộng của lãnh hải.[26] Các thực thể lúc nổi lúc chìm nằm ngoài vùng lãnh hải tính từ lục địa hay tính từ các đảo sẽ không được hưởng vùng lãnh hải.[27] Đây là cách thể hiện khác của nguyên tắc “đất thống trị biển” khi chỉ những thực thể nổi liên tục trên mặt nước khi thuỷ triều lên – và do đó hoàn toàn khô ráo – mới được hưởng các vùng biển.[28]
B. Phán quyết
Số lượng các thực thể tại Biển Đông đến nay vẫn còn chưa rõ ràng. Ví dụ, theo ước tính có khoảng hơn “600 rạn san hô, bãi cát ngầm, và thực thể nhô trên mặt nước” tại Quần đảo Trường Sa,[29] dù ước tính này thay đổi từng năm.[30] Vấn đề càng phức tạp bởi sự thiếu rõ ràng trong quy chế các thực thể, cụ thể là liệu chúng là đảo nổi trên mặt biển khi thuỷ triều lên, hay là thực thể lúc nổi lúc chìm nằm dưới mực nước biển khi thuỷ triều lên, hay là thực thể luôn nằm dưới mực nước biển. Cần phải lưu ý rằng tất cả các bên có yêu sách đều khẳng định chủ quyền với tất cả thực thể tại Quần đảo Trường Sa hoặc một số thực thể tại đây, và yêu sách của họ dường như bao gồm cả các đảo và thực thể lúc nổi lúc chìm.[31]
Tòa Trọng tài được yêu cầu làm rõ liệu trong số 10 thực thể tại Trường Sa, bao gồm Đá Vành Khăn, Bãi Cỏ Mây, Đá Xu Bi, Đá Ga Ven (Bắc), Đá Ga Ven (Nam), Đá Ken Nan, Đá Gạc Ma, Đá Tư Nghĩa, Đá Châu Viên, Đá Chữ Thập, và một thực thể nằm ngoài Quần đảo Trường Sa là Bãi cạn Scarborough, là các thực thể lúc nổi lúc chìm theo Điều 13 của UNCLOS, hay là đảo theo Điều 121(1) của UNCLOS.
Toà Trọng tài không dựa vào hình ảnh vệ tinh do phía Philippines cung cấp mà dựa vào hải trình, các khảo sát trong quá khứ, và các chỉ dẫn hàng hải[32] để đi đến kết luận rằng có 6 thực thể trong số đó là đảo theo điều 121(1), đó là Đá Ken Nan, Đá Ga Ven (Bắc), Đá Gạc Ma, Đá Châu Viên, Đá Chữ Thập và Bãi cạn Scarborough. Còn Đá Xu Bi, Đá Ga Ven (Nam), Đá Tư Nghĩa, Đá Vành Khăn và Bãi Cỏ Mây là thực thể lúc nổi lúc chìm.
Philippines cũng đề nghị Toà Trọng tài tuyên bố rằng những thực thể được xác định là lúc nổi lúc chìm thì không đủ điều kiện để hưởng vùng lãnh hải, EEZ, hoặc thềm lục địa. Tòa Trọng tài khẳng định, tương tự trong vụ Nicaragua v. Colombia[33], về mặt pháp lý, các thực thể lúc nổi lúc chìm không cấu thành phần lãnh thổ đất liền của một quốc gia, và chỉ là một phần của phần đất chìm dưới biển của quốc gia, và được quy chế pháp lý dành cho vùng lãnh hải và thềm lục địa điều chỉnh.[34] Các thực thể lúc nổi lúc chìm, khác với lãnh thổ đất liền, không phải là đối tượng có thể chiếm hữu, tuy nhiên, quốc gia ven biển có chủ quyền với các thực thể lúc nổi lúc chìm nếu như chúng nằm trong vùng lãnh hải bởi các quốc gia có chủ quyền với vùng lãnh hải.[35] Kết luận của Toà về quy chế lãnh thổ của các thực thể lúc nổi lúc chìm không phải là diễn biến mới trong luật quốc tế. Quy chế phi-lãnh thổ của các thực thể lúc nổi lúc chìm lần đầu tiên được đề cập trong vụ Qatar v. Bahrain[36] được Toà án Công lý Quốc tế ra phán quyết vào năm 2001, và sau đó là vụ Sovereignty over Pedra Branca, Middle Rocks[37] và vụ Nicaragua v. Colombia. Do đó, Toà Trọng tài trong vụ kiện Biển Đông đã dựa vào nhiều tiền lệ để đưa ra kết luận rằng các thực thể lúc nổi lúc chìm không phải là vùng lãnh thổ có thể chiếm hữu.
2. TÍNH PHÁP LÝ CỦA VIỆC CHIẾM ĐÓNG VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
Việc Tòa dựa vào chứng cứ trên thực tế và đưa ra kết luận về quy chế pháp lý của một số thực thể là thực thể lúc nổi lúc chìm hay là đảo, và khẳng định các thực thể lúc nổi lúc chìm không phải lãnh thổ, có tác động đáng kể tới tranh chấp Biển Đông. Cụ thể, việc một thực thể được phân loại là thực thể lúc nổi lúc chìm hay đảo có ý nghĩa vô cùng quan trọng bởi điều đó sẽ quyết định quy chế pháp lý là sau đó là tính pháp lý của việc chiếm đóng và xây dựng trên thực thể đó. Về điểm này, cần lưu ý rằng thuật ngữ “pháp lý” được dùng để nói về việc liệu hành động đó có được UNLCOS cho phép hay không. Do đó, theo UNCLOS, tính hợp pháp của việc chiếm đóng và xây dựng sẽ phụ thuộc vào quy chế và vị trí của thực thể, liệu hoạt động chiếm đóng và xây dựng có được thực hiện trên (1) một đảo; (2) một thực thể lúc nổi lúc chìm nằm trong vùng 12 hải lý của một đảo; (3) thực thể lúc nổi lúc chìm nằm trong vùng EEZ hoặc thềm lục địa; hoặc (4) thực thể lúc nổi lúc chìm nằm tại khu vực bên ngoài khu vực quốc gia có quyền tài phán.
….
Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.
Tara DAVENPORT, Giảng viên, Đại học Quốc gia Singapore; nghiên cứu sinh tiến sĩ, Trường Luật Yale. Bài viết được đăng trên Asian Journal of International Law, 8 (2018).
Quang Tiệp (dịch)
Tuấn Đinh (hiệu đính)
———————
[1] “China’s New Spratly Island Defences” CSIS Asia Maritime Transparency Initiative (ngày 13/12/2016), bản online: CSIS Asia Maritime Transparency Initiative .
[2] “China’s Big ThreeNear Completion” CSIS AsianMaritime Transparency Initiative (ngày 27/3/2017), bản online: CSIS Asia Maritime Transparency Initiative .
[3] South China Sea Arbitration (Philippines v. China) Award on the Merits [2016] Permanent Court of Arbitration, Case No 2013-19, ngày 12/7/2016 [Merits Award] tại đoạn 854.
[4] Xem, ví dụ Eleanor ROSS, “How and Why China is Building Islands in the South China Sea” Newsweek Online (ngày 29/3/2017), bản online: Newsweek Online china-sea-islands-build-military-territory-expand-575161>.
[5] Hoạt động chiếm đóng và xây dựng sẽ được sử dụng để nói ngắn gọn về việc đưa quân nhân đến một thực thể ở thời điểm ban đầu và sau đó là xây dựng các cơ sở nhân tạo trên thực thể đó.
[6] Các bên có yêu sách là Trung Quốc, Đài Loan, Việt Nam, Philippines, Malaysia và Brunei.
[7] Xem, Zhiguo GAO, “From Conflict to Cooperation?” (1994) 25 Ocean Development and International Law 345, trang 346–7.
[8] Đã dẫn, trang 346.
[9] Xem Danh sách các Thực thể Chiếm đóng trong “Memorial of the Philippines” of South China Sea Arbitration (Philippines v. China) [2014] Permanent Court of Arbitration Case No 2013-19, ngày 30/3/2014, Quyển IV, Phụ lục 97.
[10] Gao, chú thích số 7 trang 346. Yêu sách chủ quyền của Brunei không rõ ràng nhưng có lẽ là nước này yêu sách hai thực thể tại Quần đảo Trường Sa – là Đá Louisa và Bãi Vũng Mây. Xem J. Ashley ROACH, “Malaysia and Brunei: An Analysis of their Claims in the South China Sea”, CNA Occasional Paper, tháng 8/2014, trang15.
[11] 2002 ASEAN Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, Phnom Penh, Cambodia, ngày 4/11/2002.
[12] Merits Award, chú thích số 3, đoạn 977.
[13] Đã dẫn, đoạn 1178.
[14] Có bốn nhóm thực thể đang tranh chấp: Quần đảo Hoàng Sa (Trung Quốc, Đài Loan và Việt Nam); Quần đảo Pratas (Trung Quốc, Đài Loan); Bãi cạn Scarborough (Trung Quốc, Đài Loan và Philippines); và Quần đảo Trường Sa (Trung Quốc, Đài Loan, Philippines, Việt Nam, Malaysia và Brunei).
[15] Chi tiết hơn về tranh chấp chủ quyền, xem Christopher C. JOYNER, “The Spratly Islands Dispute: Rethinking the Interplay of Law, Diplomacy and Geopolitics in the South China Sea” (1998) 13 International Journal of Marine and Coastal Law 193.
[16] United Nations Convention on the Law of the Sea, ngày 10/12/1982, U.N.T.S 1833 (có hiệu lực 16/11/1994) [UNCLOS].
[17] Clive SCHOFIELD, “What’s at Stake in the South China Sea? Geographical and Geopolitical Considerations” trong Robert BECKMAN, Ian TOWNSEND-GAULT, Clive SCHOFIELD, Tara DAVENPORT, và Leonardo BERNARD, biên tập, Beyond Territorial Disputes in the South China Sea: Legal Frameworks for the Joint Development of Hydrocarbon Resources (Cheltenham: Edward Elgar, 2013), 11, trang 20–2.
[18] Merits Award, chú thích số 3, đoạn 7–9. Về thông tin cơ bản liên quan tới đường chín đoạn, xem Ted L. MCDORMAN, “Rights and Jurisdiction over Resources in the South China Sea: UNCLOS and the ‘Nine-Dash Line’” trong S. JAYAKUMAR, Tommy KOH, và Robert BECKMAN, biên tập, The South China Sea Disputes and Law of the Sea (Cheltenham: Edward Elgar, 2014), trang 144.
[19] Merits Award, chú thích số 3, đoạn 202–78, 577–626.
[20] Chi tiết về lịch sử của nguyên tắc này, xem Bing Bing JIA, “The Principle of the Domination of the Land over the Sea: A Historical Perspective on the Adaptability of the Law of the Sea to New Challenges” (2014) 57 German Yearbook of International Law 1, trang 1–31.
[21] Xem UNCLOS, chú thích 16, phần II.
[22] Đã dẫn, Phần V.
[23] Quốc gia ven biển được hưởng vùng thềm lục địa rộng tới 200 hải lý hoặc hơn, phụ thuộc vào việc thềm lục địa đó có đáp ứng các tiêu chuẩn về địa chất và địa mạo hay không: Xem UNCLOS, chú thích số 16, điều 76.
[24] Đã dẫn, điều 121(3).
[25] Xem Merits Award, chú thích số 3, đoạn 280.
[26] UNCLOS, chú thích số 16 điều 13(1).
[27] Đã dẫn, điều 13(2).
[28] Dissenting Opinion of Judges Bedjaoui, Ranjeva, and Karoma, in the Qatar/Bahrain case (Merits) [2001] I.C.J. Rep. 40, đoạn 200.
[29] “Memorial of the Philippines” of South China Sea Arbitration (Philippines v. China) [2014] Permanent Court of Arbitration Case No. 2013-19, ngày 30/3/2014, Quyển IV, đoạn 2.12.
[30] Schofield lưu ý rằng có thông tin liệt kê có khoảng 400 tới 500 thực thể, còn các thông tin khác liệt kê con số khiêm tốn hơn, khoảng 150 – 180: Xem Schofield, chú thích số 17, trang 20-1.
[31] Chi tiết hơn về vấn đề này, xem Tara DAVENPORT, “Legal Implications of the South China Sea Award for Maritime Southeast Asia” (2016) Australian Yearbook of International Law 65, trang 68–9.
[32] Merits Award, chú thích số 3, đoạn 327.
[33] Territorial and Maritime Disputes (Nicaragua v. Colombia) [2012] I.C.J Rep. 50.
[34] Merits Award, chú thích số 3, đoạn 309.
[35] Đã dẫn, đoạn 309, 1040.
[36] Case Concerning Maritime Delimitation and Territorial Questions betweenQatar and Bahrain (Qatar v. Bahrain) [2001] I.C.J. Rep. 40.
[37] Sovereignty over Pedra Branca / Pulau Batu Puteh, Middle Rocks and South Ledge (Malaysia/Singapore) (Merits) [2008] I.C.J. Rep. 12, đoạn 295–9.
Nguồn: Nghiên cứu Biển Đông
