Tác giả: Lê Hồng Hiệp
Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam – EU (EUVFTA) có hiệu lực từ ngày 1 tháng 8 năm 2020 là hiệp định mới nhất trong chuỗi các hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam đã ký kết nhằm thúc đẩy xuất khẩu. Hiệp định “sinh đôi” của EUVFTA, Hiệp định Bảo hộ Đầu tư Việt Nam – EU (EVIPA), cũng đã được Việt Nam phê chuẩn. Khi có hiệu lực, hiệp định này dự kiến sẽ thu hút thêm nhiều nhà đầu tư châu Âu vào Việt Nam, nơi vốn đã là điểm đến yêu thích của dòng vốn FDI trong khu vực.
Hơn 30 năm kể từ khi thực hiện cải cách kinh tế thị trường vào năm 1986, Việt Nam đã chuyển mình từ một quốc gia biệt lập,một trong những nước kém phát triển nhất, trở thành một trong những nền kinh tế phát triển nhanh nhất và năng động nhất trên thế giới. Thành công này rõ ràng là nhờ một phần lớn vào mức độ cởi mở kinh tế rất cao của Việt Nam dựa trên các chế độ thương mại và đầu tư quốc tế như EUVFTA và EVIPA. Nhưng trong khi phần lớn sự chú ý được dành cho những lợi ích mà Việt Nam thu được từ sự hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, người ta ít nói đến những hậu quả của việc Việt Nam quá phụ thuộc vào xuất khẩu và FDI.
Sự cởi mở của Việt Nam đối với thương mại và FDI
Mặc dù Việt Nam bắt đầu cải cách kinh tế thị trường vào năm 1986 nhưng phải đến đầu những năm 1990, những nỗ lực đa dạng hóa quan hệ kinh tế đối ngoại và theo đuổi hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam mới bắt đầu có kết quả. Sự sụp đổ của Liên Xô và khối xã hội chủ nghĩa vào đầu những năm 1990 khiến Việt Nam buộc phải tìm kiếm các thị trường xuất khẩu và nguồn vốn thay thế. Đồng thời, những cải cách thị trường của Việt Nam vào cuối những năm 1980 đã bắt đầu mang lại những chuyển biến tích cực về kinh tế – xã hội, biến Việt Nam thành một thị trường đầy hứa hẹn và điểm đến đầu tư hấp dẫn. Bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Trung Quốc năm 1991 và Hoa Kỳ năm 1995 đã chấm dứt tình trạng cô lập ngoại giao của Việt Nam, tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước.
Trong bối cảnh đó, Việt Nam đã trở thành thành viên của ASEAN năm 1995, mở đường cho việc gia nhập Hiệp định Thương mại Tự do ASEAN (AFTA). Năm 1999, Việt Nam ký một hiệp định thương mại song phương (BTA) với Mỹ, có hiệu lực vào tháng 12 năm 2001. Với những đột phá này, xuất khẩu và thu hút FDI của Việt Nam bắt đầu cất cánh. Xu hướng này tiếp tục gia tăng sau khi Việt Nam trở thành thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vào năm 2007. Sau bước ngoặt đó, do những bế tắc trong Vòng đàm phán Doha của WTO và để mở rộng hơn nữa xuất khẩu và thu hút thêm đầu tư, Việt Nam bắt đầu đàm phán các hiệp định thương mại tự do song phương (FTA) với các đối tác thương mại chính (xem Bảng 1).
Bảng 1: Danh sách và tình trạng các FTA của Việt Nam
Nguồn: Tổng hợp của tác giả.
Ngoài thúc đẩy xuất khẩu, Việt Nam cũng tìm cách thu hút FDI bằng cách ký kết các hiệp định đầu tư song phương với hơn 60 quốc gia. Đồng thời, một số FTA song phương và đa phương như Hiệp định Đối tác Kinh tế Việt Nam – Nhật Bản, FTA Việt Nam – Hàn Quốc và Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) cũng bao gồm các điều khoản về đầu tư. Cùng với các chính sách ưu đãi đầu tư khác nhau và nhiều cải cách pháp lý và hành chính, Việt Nam đã trở thành một trong những điểm đến hấp dẫn nhất đối với các nhà đầu tư nước ngoài trong khu vực.
Hình 1 cho thấy tổng kim ngạch ngoại thương và tổng vốn đăng ký đầu tư nước ngoài lũy kế của Việt Nam từ năm 1990 đến năm 2018. Trong giai đoạn này, kim ngạch ngoại thương của Việt Nam tăng từ 5,16 tỷ USD lên 480,94 tỷ USD (bao gồm 243,7 tỷ USD xuất khẩu và 237,24 USD nhập khẩu). Trong khi đó, lũy kế vốn đăng ký của các dự án FDI đã tăng từ 1,6 tỷ USD năm 1990 lên 415,3 tỷ USD vào cuối năm 2018, trong đó 191 tỷ USD đã được giải ngân.
Hình 1: Tổng kim ngạch thương mại và FDI đăng ký của Việt Nam giai đoạn 1990-2018.
Nguồn: Tổng hợp của tác giả dựa trên dữ liệu từ các niên giám thống kê của Việt Nam.
Thành tích thương mại và FDI ấn tượng của Việt Nam trong 30 năm qua đã đưa Việt Nam trở thành một trong những nền kinh tế cởi mở nhất thế giới. Ví dụ, năm 2017, tỷ lệ thương mại trên GDP của Việt Nam là 200,4%, cao thứ sáu trên thế giới. Ở châu Á, Việt Nam chỉ đứng sau Hồng Kông (375,1%) và Singapore (322,4%). Tương tự, FDI cũng đang đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế của Việt Nam. Năm 2019, dòng vốn FDI ròng của Việt Nam tương đương 6,3% GDP, cao thứ tư trong khu vực Đông Nam Á, sau Singapore (28,3%), Campuchia (13,7%) và Lào (7,4%).
Sự cởi mở về thương mại và thành tích thu hút FDI của Việt Nam có mối liên hệ với nhau. Khi Việt Nam ký kết thêm nhiều FTA, các hàng rào thuế quan đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam được hạ xuống hoặc dỡ bỏ, khuyến khích các doanh nghiệp quốc tế thành lập các cơ sở sản xuất ở Việt Nam để được hưởng các ưu đãi đó. Sự gia tăng FDI của Trung Quốc vào Việt Nam sau khi Việt Nam phê chuẩn CPTPP là một trường hợp điển hình. Đồng thời, gia tăng đầu tư nước ngoài, đặc biệt là trong lĩnh vực sản xuất, giúp củng cố thành tích xuất khẩu của Việt Nam khi các nhà đầu tư nước ngoài mang lại thêm nhiều khách hàng và tạo ra nhiều sản phẩm xuất khẩu hơn.
Hai mặt của đồng xu
Sự cởi mở đối với thương mại và FDI của Việt Nam bắt nguồn từ các cân nhắc kinh tế và chiến lược khác nhau. Việt Nam coi hội nhập kinh tế quốc tế là một biện pháp then chốt để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội và thực hiện mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Chẳng hạn, tháng 4/2013, Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã thông qua Nghị quyết số 22-NQ/TW về hội nhập quốc tế, khẳng định “Chủ động và tích cực hội nhập quốc tế là định hướng chiến lược lớn của Đảng nhằm thực hiện thắng lợi nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa”. Nói cách khác, Việt Nam coi ngoại thương và đầu tư là những công cụ chủ yếu để chuyển đổi và nâng cấp nền kinh tế. Bất chấp một số quan điểm hoài nghi nhất định từ một số bộ phận trong Đảng, quan điểm này vẫn được duy trì nhất quán cho đến nay. Tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ của Việt Nam được củng cố bởi hoạt động xuất khẩu và FDI trong ba thập niên qua càng củng cố thêm niềm tin của ĐCSVN vào các chính sách thương mại và FDI của mình.
Đồng thời, Việt Nam cũng có lợi ích chiến lược trong việc theo đuổi các cơ chế thương mại mở, đặc biệt là FTA với các nền kinh tế chủ chốt, cũng như việc thu hút FDI. Các chiến lược gia Việt Nam tin rằng bằng cách hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu và tăng cường quan hệ kinh tế với các cường quốc, Việt Nam có thể gắn lợi ích kinh tế của mình với các đối tác, từ đó khuyến khích họ bảo vệ lợi ích của Việt Nam. Ví dụ, nếu một đối thủ nào đó đe dọa tấn công quân sự Việt Nam, điều có thể làm gián đoạn hoạt động ngoại thương của Việt Nam và gây tổn hại đến lợi ích của nhà đầu tư nước ngoài, Việt Nam có thể huy động sự ủng hộ quốc tế từ các đối tác thương mại và đầu tư để gây áp lực buộc đối thủ phải giảm căng thẳng. Trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, Việt Nam thiếu một mạng lưới liên kết kinh tế quốc tế như vậy, khiến Hà Nội dễ bị cô lập và uy hiếp. Những cân nhắc như thế hiện đang khuyến khích Việt Nam theo đuổi hội nhập kinh tế quốc tế để củng cố vị thế chiến lược của mình.
Việt Nam nhìn chung được hưởng lợi từ ngoại thương và FDI vì chúng tạo ra việc làm và nâng cao kỹ năng cho lực lượng lao động, đóng góp vào nguồn thu thuế và tăng thu nhập của người lao động. Các dự án FDI cũng tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển giao công nghệ và bí quyết sản xuất cho Việt Nam, tạo ra hiệu ứng lan tỏa, qua đó các doanh nghiệp trong nước được kết nối với chuỗi giá trị toàn cầu thông qua các doanh nghiệp FDI. Nhiều doanh nghiệp địa phương cũng được thành lập bởi các cựu nhân viên các công ty nước ngoài, những người đã tách ra thành lập doanh nghiệp riêng sau khi tích lũy đủ kiến thức và kinh nghiệm.
Tuy nhiên, sự phụ thuộc quá nhiều vào xuất khẩu và FDI của Việt Nam được coi là một vấn đề tiềm ẩn rủi ro đối với đất nước. Trong khi các công ty có vốn đầu tư nước ngoài chỉ chiếm 20,3% GDP của Việt Nam, họ đã đóng góp tới 67,8% tổng kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam trong năm 2019. Một trong những ví dụ điển hình về sự đóng góp “ngoại cỡ” của khu vực đầu tư nước ngoài vào sự phát triển kinh tế và hoạt động xuất khẩu của Việt Nam là Samsung. Tính đến tháng 3 năm 2020, Samsung là nhà đầu tư nước ngoài lớn nhất của Việt Nam với số vốn đầu tư lũy kế hơn 17 tỷ đô la. Samsung cũng là một trong những nhà tuyển dụng lớn nhất tại Việt Nam, với tổng số nhân viên là hơn 110.000 người. Năm 2019, doanh thu của Samsung tại Việt Nam là khoảng 68,3 tỷ USD, bằng khoảng 26% GDP của Việt Nam. Đóng góp của Samsung vào hoạt động xuất khẩu của Việt Nam cũng rất đáng chú ý. Năm 2019, công ty đã xuất khẩu các sản phẩm trị giá 51,3 tỷ đô la, chiếm 19,4% kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam trong năm đó.
Dù đầu tư của Samsung vào Việt Nam là một ví dụ tiêu biểu cho thấy thành công của Việt Nam trong việc thu hút FDI nhưng nó cũng làm nổi bật sự phụ thuộc của Việt Nam vào dòng vốn nước ngoài và xuất khẩu. Việc một công ty nước ngoài đóng góp tới 19,4% kim ngạch xuất khẩu là điều chưa từng có tiền lệ ở Việt Nam và cũng là điều hiếm thấy ở bất kỳ nơi nào khác trên thế giới. Nếu Samsung quyết định ngừng hoặc thu hẹp quy mô hoạt động tại Việt Nam, nền kinh tế Việt Nam sẽ bị ảnh hưởng nặng nề. Tháng trước, khi một tờ báo Ấn Độ đưa tin “Samsung có thể chuyển một phần lớn hoạt động sản xuất điện thoại thông minh từ Việt Nam sang Ấn Độ”, tin này ngay lập tức khuấy động các cuộc tranh luận sôi nổi và gây ra một số phản ứng tiêu cực trên mạng xã hội, khiến Samsung Việt Nam nhanh chóng bác bỏ. Các nhà lãnh đạo của công ty nêu bật tầm quan trọng của Việt Nam trong các hoạt động toàn cầu của Samsung và nhấn mạnh các cam kết lâu dài của Samsung đối với Việt Nam.
Ngay cả khi Samsung không có kế hoạch thu hẹp quy mô hoạt động tại Việt Nam trong tương lai gần, việc Việt Nam phụ thuộc vào xuất khẩu và FDI khiến kinh tế của Việt Nam rất dễ bị ảnh hưởng bởi các cú sốc bên ngoài. Tác động từ đại dịch COVID-19 đang diễn ra là một lời nhắc nhở rõ ràng về điểm yếu này. Đến tháng 8 năm 2020, mặc dù Việt Nam vẫn duy trì được kết quả xuất khẩu khá ổn định, nhưng nhu cầu từ các thị trường xuất khẩu trọng điểm suy giảm đã khiến nhiều công ty có vốn đầu tư nước ngoài phải giảm quy mô sản xuất và sa thải lao động, đặc biệt là trong các lĩnh vực sử dụng nhiều lao động như may mặc và da giày. Tương tự, làn sóng các công ty đa quốc gia (MNC) rút khỏi Trung Quốc hoặc đa dạng hóa sản xuất ra ngoài Trung Quốc trong vài năm qua cũng gây báo động cho các nhà hoạch định chính sách Việt Nam. Tại một thời điểm nào đó trong tương lai, điều tương tự cũng có thể xảy ra với Việt Nam khi chi phí lao động tăng cao khiến một số MNC nhất định không thể tiếp tục duy trì cơ sở sản xuất của họ ở Việt Nam.
Phản ứng của Việt Nam và con đường phía trước
Việc Việt Nam phụ thuộc quá nhiều vào xuất khẩu và FDI đã tạo ra những lo ngại cho các nhà hoạch định chính sách và các chuyên gia. Chẳng hạn, TS Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Quản lý Kinh tế Trung ương, cho rằng sự phụ thuộc như vậy là “rất đáng lo ngại”, trong khi TS Vũ Thành Tự Anh, thành viên ban cố vấn của Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc, nhấn mạnh rằng “Cơ cấu kinh tế phụ thuộc nhiều vào nhu cầu từ bên ngoài và năng lực xuất khẩu của khu vực FDI khiến nền kinh tế của Việt Nam dễ bị tổn thương trước khủng hoảng toàn cầu”. Chính phủ Việt Nam dường như cũng nhận thức được vấn đề và một số biện pháp xử lý nhất định đã được áp dụng.
Nếu xét sự hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng của Việt Nam và những lợi ích mà Việt Nam đã thu được từ quá trình này, Việt Nam sẽ không muốn có sự đảo ngược chính sách. Một cách tiếp cận khả thi hơn là áp dụng các biện pháp để giảm thiểu các điểm yếu do sự phụ thuộc đó gây ra. Điều này sẽ cho phép Việt Nam tiếp tục hưởng lợi từ đầu tư nước ngoài và mô hình tăng trưởng dựa vào xuất khẩu, đồng thời làm cho nền kinh tế tự chủ hơn và có sức chống chịu tốt hơn trước các cú sốc bên ngoài.
Một giải pháp quan trọng là tăng cường năng lực sản xuất và xuất khẩu của các tập đoàn trong nước để họ có thể đóng vai trò lớn hơn trong nền kinh tế. Điều này được thể hiện qua phát biểu của Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc tại một buổi gặp gỡ vớidoanh nhân vào tháng 6/2019: “Chúng ta phải xây dựng một nền kinh tế tự cường trong hội nhập quốc tế. Vì vậy, phải có đội ngũ doanh nghiệp với các loại hình doanh nghiệp, trong đó có doanh nghiệp tư nhân Việt Nam”.
Chính sách thu hút FDI của Việt Nam từ lâu cũng bị chỉ trích là ưu ái các nhà đầu tư nước ngoài hơn so với các nhà đầu tư trong nước. Nhưng gần đây, trong quan hệ với các nhà đầu tư trong nước, đặc biệt là các doanh nghiệp tư nhân, Chính phủ đã nhấn mạnh bốn nguyên tắc chính: “Bình đẳng”, “được bảo vệ”, “khích lệ”, và “trao cơ hội”. Các khung pháp lý và chính sách, như Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư, thường xuyên được sửa đổi và cập nhật để đảm bảo sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong việc tiếp cận các nguồn lực. Các cải cách về môi trường kinh doanh như giảm số lượng các ngành nghề kinh doanh có điều kiện, giảm thủ tục hành chính và chống tham nhũng cũng đã được thực hiện nhằm giảm chi phí cho doanh nghiệp và tạo thuận lợi cho hoạt động của họ. Mặc dù tất cả các doanh nghiệp sẽ được hưởng lợi từ những cải cách đó, nhưng lợi ích của các doanh nghiệp tư nhân trong nước sẽ đáng kể hơn do quy mô tương đối nhỏ và nguồn lực hạn chế khiến họ khó đối phó với các rào cản kinh doanh hơn.
Một biện pháp khác là khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân mở rộng kinh doanh, đặc biệt là vào các lĩnh vực chế tạo và công nghệ cao, để củng cố nền tảng công nghiệp trong nước của Việt Nam. Việc chính phủ hỗ trợ Vingroup, tập đoàn tư nhân lớn nhất Việt Nam, mở rộng sang các ngành công nghiệp ô tô, điện tử và công nghệ cao là một ví dụ điển hình. Nếu thành công, những “con chim đầu đàn” như vậy sẽ không chỉ thúc đẩy tăng trưởng GDP của Việt Nam mà còn tạo ra nhiều kim ngạch xuất khẩu hơn cho đất nước. Xét cho cùng, các nhà đầu tư nước ngoài có thể đến và đi, chỉ có các doanh nghiệp trong nước luôn ở lại, vì vậy thành công và cam kết của họ sẽ là chìa khóa cho sự tự cường và thịnh vượng kinh tế lâu dài của Việt Nam.
Cuối cùng, các doanh nghiệp Việt Nam cũng được khuyến khích và hỗ trợ làm việc với các doanh nghiệp nước ngoài để tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Đây là một biện pháp quan trọng vì nó giúp các doanh nghiệp Việt Nam lớn mạnh và đóng vai trò lớn hơn trong nền kinh tế về lâu dài. Tuy nhiên, đó cũng là một thách thức lớn khi sau hơn 30 năm, hiệu ứng lan tỏa được kỳ vọng từ FDI vẫn còn hạn chế. Ví dụ, Samsung mua hầu hết các linh kiện cho các nhà máy sản xuất điện thoại di động của họ từ các nhà cung cấp nước ngoài. Trong số các nhà cung cấp chiếm 80% lượng giao dịch của Samsung Electronics và đồng ý tiết lộthông tin, có 28 nhà cung cấp có trụ sở tại Việt Nam nhưng tất cả đều là công ty nước ngoài. Để giải quyết vấn đề này, Bộ Công thương đang phối hợp chặt chẽ với Samsung để tăng số lượng các nhà cung cấp nội địa đáp ứng được tiêu chuẩn của Samsung. Tính đến năm 2019, số lượng các nhà cung cấp cấp một Việt Nam của Samsung đã tăng lên 42. Mặc dù hầu hết trong số họ cung cấp các sản phẩm và dịch vụ khá đơn giản như in ấn hoặc bao bì, nhưng một số nhà cung cấp cũng được Samsung hỗ trợđể cải thiện chất lượng và cung cấp các sản phẩm và dịch vụ phức tạp hơn. Về lâu dài, các chương trình hợp tác như vậy giữa Chính phủ Việt Nam, các nhà đầu tư nước ngoài về công nghệ cao và các doanh nghiệp địa phương có thể giúp Việt Nam tận dụng tối đa dòng vốn FDI và tăng cường năng lực sản xuất cũng như xuất khẩu của các doanh nghiệp Việt Nam.
Nếu cả ba biện pháp trên được thực hiện thành công, nền kinh tế Việt Nam sẽ trở nên bển bỉ hơn và mô hình tăng trưởng dựa vào xuất khẩu và FDI có thể được tuyên bố là thành công. Tuy nhiên, trước mắt, việc Việt Nam quá phụ thuộc vào xuất khẩu và FDI vẫn là một mối quan ngại chính đáng đối với chính phủ Việt Nam, đặc biệt là nếu xét các gián đoạn trong thương mại quốc tế và chuỗi cung ứng toàn cầu do đại dịch COVID-19 cũng như cạnh tranh chiến lược Mỹ – Trung gây ra.
Một phiên bản tiếng Anh của bài viết đã được xuất bản trên ISEAS Perspective.
