Tác giả: Lê Hồng Hiệp
Là một nền kinh tế đang phát triển nhanh, nhu cầu về cơ sở hạ tầng mới của Việt Nam ngày càng tăng trong những năm qua. Theo báo cáo Triển vọng Cơ sở hạ tầng Toàn cầu, nhu cầu đầu tư của Việt Nam đối với các dự án cơ sở hạ tầng từ năm 2016 đến năm 2040 lên tới 605 tỷ USD, trong đó các nhà máy điện chiếm 265 tỷ USD. Do tiến độ chậm trễ của các dự án điện hiện tại và khó khăn trong việc tìm vốn cho các dự án mới, tình trạng thiếu điện của Việt Nam được dự báo sẽ lên tới 6,6 tỷ kWh vào năm 2021 và 15 tỷ kWh vào năm 2023, tương đương 5% tổng nhu cầu điện của cả nước. Nếu kéo dài, vấn đề này có thể gây cản trở phát triển kinh tế Việt Nam.
Trong bối cảnh đó, Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) của Trung Quốc lẽ ra là một nguồn vốn hấp dẫn đối với Việt Nam. Tuy nhiên, Việt Nam nhìn chung vẫn không mặn mà với các khoản vay BRI. Thay vào đó, Việt Nam đang làm việc với các nhà đầu tư Mỹ để phát triển cơ sở hạ tầng năng lượng của mình. Đến cuối năm 2020, ít nhất hai nhà máy điện lớn do các nhà đầu tư Hoa Kỳ tài trợ sử dụng khí tự nhiên hóa lỏng (LNG) nhập khẩu từ Hoa Kỳ đã được phê duyệt và ít nhất năm dự án tương tự đang được đề xuất.
Quyết định của Việt Nam trong việc sử dụng vốn Mỹ thay vì vốn Trung Quốc không chỉ có ý nghĩa quan trọng đối với quan hệ Việt – Mỹ mà còn cho thấy Mỹ đang phản ứng trước việc Trung Quốc mở rộng ảnh hưởng thông qua sáng kiến BRI. Nếu những dự án này thành công, chúng sẽ mang lại uy tín cho cách tiếp cận của Mỹ và cung cấp cho các nước khu vực một lựa chọn khả dĩ thay thế cho BRI.
Việt Nam hướng tới điện sạch
Tính đến đầu năm 2020, tổng công suất lắp đặt của các dự án điện tại Việt Nam là 54,88 gigawatt (GW), trong đó các nhà máy thủy điện và nhiệt điện than chiếm 71,46%. Tuy nhiên, các nguồn điện truyền thống này có những hạn chế.
Ngoài việc thiếu các vị trí thích hợp để xây dựng các nhà máy thủy điện mới, chỉ trích đối với các dự án thủy điện ngày càng tăng sau những trận lũ và thảm họa lở đất gần đây liên quan đến một dự án thủy điện ở tỉnh Quảng Nam. Trong khi đó, tình trạng ô nhiễm không khí và cam kết tăng cường phát triển xanh của Việt Nam đã khiến công chúng ngày càng phản đối nhiệt điện, khiến các nhà máy nhiệt điện than mới bị từ chối. Các tỉnh như Bạc Liêu, Bình Thuận, Long An, Nghệ An, Hà Tĩnh… đều đã hủy bỏ các dự án nhiệt điện than được quy hoạch tại địa phương mình.
Các nhà tài trợ quốc tế cũng gây sức ép buộc các nhà đầu tư rút khỏi các dự án nhiệt điện than ở Việt Nam. Một nhóm nhà đầu tư gần đây đã thúc giục Mitsubishi và bảy công ty Nhật khác rút khỏi dự án nhiệt điện than Vũng Áng 2 ở tỉnh Hà Tĩnh. Do ngày càng có nhiều ngân hàng quốc tế từ chối tài trợ cho các nhà máy nhiệt điện than, việc cấp vốn trở nên ngày càng khó khăn. Nguồn tài trợ khả thi nhất cho các nhà máy nhiệt điện than mới hiện nay là từ Trung Quốc. Tuy nhiên, bên đi vay sẽ phải sử dụng công nghệ Trung Quốc, thường được coi là kém tiên tiến hơn và gây ô nhiễm nhiều hơn. Tình cảm chống Trung Quốc gia tăng ở Việt Nam cũng sẽ là một thách thức lớn.
Để giảm phụ thuộc vào thủy điện và điện than, Việt Nam đã đưa ra các khuyến khích nhằm thu hút đầu tư vào năng lượng tái tạo. Tính đến năm 2020, điện mặt trời và điện gió chiếm 11,05% công suất phát điện của Việt Nam. Đến tháng 8 năm 2020, 23GW năng lượng tái tạo đã được bổ sung vào quy hoạch điện quốc gia, bao gồm 11,2GW điện mặt trời và 11,8GW điện gió. Trong vài năm tới, khi các dự án năng lượng tái tạo này hoàn thành, tỷ trọng năng lượng tái tạo trong cơ cấu năng lượng của Việt Nam sẽ tăng lên.
Tuy nhiên, do năng lượng tái tạo phụ thuộc vào thời tiết nên Việt Nam cần các nguồn điện ổn định hơn. Các nhà máy điện LNG là lựa chọn hứa hẹn nhất vì chúng sạch hơn điện than trong khi an toàn hơn và dễ xây dựng hơn các nhà máy điện hạt nhân. Việt Nam đang có kế hoạch phát triển 10,4GW điện khí mới cho tới năm 2028, chủ yếu sử dụng LNG nhập khẩu. Thách thức chính là làm sao có được nguồn vốn cho các dự án này.
Tiền Mỹ
Việt Nam đã phát triển hơn 10 nhà máy điện khí, nhưng hầu hết trong số đó (trừ dự án Phú Mỹ 2.2 và Phú Mỹ 3 tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu) đều do các nhà đầu tư trong nước phát triển. Các nhà máy này sử dụng khí từ các mỏ khí của Việt Nam ở Biển Đông. Vì nguồn cung khí trong nước bị hạn chế do các dự án phát triển khí mới bị trì hoãn, Việt Nam nhận thấy việc thu hút các nhà đầu tư Mỹ xây dựng các nhà máy điện sử dụng LNG nhập khẩu từ Hoa Kỳ là một lựa chọn thuận tiện vì nhiều lý do.
Thứ nhất, biện pháp này sẽ giúp củng cố quan hệ Việt – Mỹ. Đây là một mục tiêu quan trọng vì Việt Nam mong muốn duy trì quan hệ chặt chẽ với Hoa Kỳ vì các lợi ích kinh tế và chiến lược. Mỹ hiện là thị trường xuất khẩu lớn nhất của Việt Nam, trong khi hợp tác chiến lược với Washington có ý nghĩa quan trọng đối với nỗ lực của Việt Nam nhằm cân bằng lại Trung Quốc ở Biển Đông.
Thứ hai, nhập khẩu LNG từ Mỹ sẽ giúp làm giảm thâm hụt thương mại của Mỹ với Việt Nam, vốn lên tới 55,8 tỷ đô la vào năm 2019. Thâm hụt thương mại ngày càng tăng là một nguyên nhân chính gây bất bình cho chính quyền Donald Trump. Vào tháng 12 năm 2020, Bộ Tài chính Hoa Kỳ đã gắn mác thao túng tiền tệ cho Việt Nam và cáo buộc Việt Nam thao túng đồng nội tệ để đạt được các “lợi thế cạnh tranh không công bằng trong thương mại quốc tế”. Nhập khẩu LNG từ Mỹ sẽ giúp Việt Nam đạt được mục tiêu kép là giải quyết vấn đề thâm hụt thương mại của Mỹ và cải thiện an ninh năng lượng quốc gia.
Thứ ba, hợp tác với các nhà đầu tư tư nhân Hoa Kỳ sẽ làm giảm rủi ro tài chính và chính trị cho Việt Nam. Không giống như các khoản vay của Trung Quốc trong khuôn khổ BRI thường được thu xếp thông qua các thỏa thuận cấp chính phủ và yêu cầu được chính phủ sở tại bảo lãnh, hầu hết các dự án điện LNG ở Việt Nam đều do các nhà đầu tư tư nhân đề xuất theo mô hình nhà sản xuất điện độc lập.
Theo mô hình này, Chính phủ Việt Nam chỉ cần cam kết mua điện từ các dự án đó với mức giá thỏa thuận trước. Các nhà đầu tư sẽ tự thu xếp tài chính để xây dựng dự án, qua đó giúp giảm gánh nặng tài chính cho chính phủ Việt Nam.
Thứ tư, do Washington đang hỗ trợ ngành công nghiệp LNG để biến Mỹ thành nhà sản xuất và xuất khẩu LNG dẫn đầu thế giới, nhập khẩu LNG của Mỹ có thể là một lựa chọn bền vững cho Việt Nam về cả giá cả lẫn khả năng cung ứng. Hơn nữa, với năng lực tài chính và kỹ thuật đã được chứng minh, các nhà đầu tư Hoa Kỳ có thể đảm bảo thực hiện tốt các dự án của họ mà không vấp phải các vấn đề thường gắn với các dự án cơ sở hạ tầng do Trung Quốc tài trợ, đặc biệt là vấn đề đội vốn và chậm tiến độ.
Tính đến tháng 12 năm 2020, hơn 20 dự án điện LNG đã được đề xuất tại Việt Nam. Trong số này, có hai dự án của các nhà đầu tư Mỹ đã được cấp phép. Trong vài năm tới, dự kiến sẽ có thêm nhiều dự án do Mỹ hậu thuẫn được thông qua.
Lựa chọn thay thế cho BRI?
Những dự án này được hậu thuẫn không chỉ bởi Việt Nam mà cả Mỹ. Một ví dụ là dự án nhà máy điện LNG Bạc Liêu. Dự án này được phát triển bởi Delta Offshore Energy, một công ty được thành lập tại Singapore nhưng thuộc sở hữu của ba cổ đông người Mỹ. Vào tháng 9 năm 2019, Bộ Thương mại Hoa Kỳ đã đưa dự án vào Chương trình Vận động Thương mại Hoa Kỳ, cho phép dự án được hưởng một số lợi ích nhất định, bao gồm cả các nỗ lực vận động hành lang do các cơ quan chính phủ Hoa Kỳ tiến hành. Ngay sau đó, dự án đã được chính phủ Việt Nam phê duyệt và bổ sung vào Quy hoạch điện 7 vào tháng 12 năm 2019. Kể từ đó, đây được coi là một dự án hợp tác năng lượng Việt – Mỹ tiêu biểu. Tại Diễn đàn Kinh doanh Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương được tổ chức tại Hà Nội vào tháng 10 năm 2020, dưới sự chứng kiến của Phó Thủ tướng Việt Nam Phạm Bình Minh và Đại sứ Hoa Kỳ tại Việt Nam Daniel J. Kritenbrink, Delta Offshore Energy đã ký thỏa thuận hợp tác tổng thể với ba công ty khác của Mỹ (Bechtel , General Electric và McDermott) để chuẩn bị cho việc thực hiện dự án.
Bình luận về sự kiện này, Đại sứ quán Hoa Kỳ tại Hà Nội cho biết “Hoa Kỳ cam kết giúp Việt Nam đáp ứng nhu cầu năng lượng ngày càng tăng của mình”.
Sự hậu thuẫn của Chính phủ Hoa Kỳ đối với các dự án điện LNG do các nhà đầu tư Hoa Kỳ dẫn dắt ở Việt Nam là một ví dụ điển hình về cách Hoa Kỳ đang phản ứng lại với BRI. Kể từ khi khởi động BRI vào năm 2013, Trung Quốc đã có thể sử dụng sáng kiến này nhằm thúc đẩy chương trình nghị sự kinh tế và chiến lược của mình trên toàn khu vực, gây sức ép lên Mỹ và các đồng minh. Một yếu tố quan trọng khiến nhiều quốc gia trong khu vực hưởng ứng BRI là bởi đây gần như là lựa chọn duy nhất trong khu vực. Các dự án điện LNG mà Mỹ đang hỗ trợ cho thấy Washington đang muốn mang đến cho các nước trong khu vực một lựa chọn thay thế.
Vào tháng 11 năm 2019, Hoa Kỳ và Việt Nam đã ký Khung Hợp tác Tăng cường Tài chính cho Cơ sở hạ tầng. Sáng kiến này được thiết kế nhằm đạt được các mục tiêu chung của hai bên là hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng thông qua đầu tư của khu vực tư nhân theo định hướng thị trường. Washington đã ký các thỏa thuận tương tự với Hàn Quốc, Đài Loan, Indonesia, Singapore và Thái Lan.
Sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân khiến cách tiếp cận của Mỹ đối với việc hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng khu vực khác với cách tiếp cận của Trung Quốc vì các dự án BRI chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc chi phối. Hơn nữa, trong khi hầu hết các dự án BRI sử dụng các khoản vay được thu xếp thông qua các thỏa thuận cấp chính phủ hoặc do các ngân hàng quốc doanh của Trung Quốc tài trợ vốn, các dự án do Mỹ hậu thuẫn sử dụng các thỏa thuận thu xếp vốn theo cơ chế thị trường được thương lượng giữa các nhà đầu tư và các chủ nợ quốc tế. Việc Mỹ thúc đẩy các dự án LNG cũng trái ngược với BRI vốn tập trung vào các nhà máy thủy điện hoặc nhiệt điện than. Tại Việt Nam, các nhà đầu tư và nhà thầu Trung Quốc đã xây dựng nhiều nhà máy nhiệt điện than và cho đến nay dự án duy nhất tại Việt Nam được Trung Quốc xếp vào khuôn khổ BRI là nhà máy nhiệt điện than Vĩnh Tân 1 (1,2GW) ở tỉnh Bình Thuận.
Mỹ cũng đang hợp tác với Nhật Bản để hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng năng lượng của Việt Nam trong khuôn khổ Đối tác Năng lượng Chiến lược Nhật Bản – Hoa Kỳ. Tháng 12/2020, hai nước cam kết hỗ trợ tài chính để Việt Nam xây dựng các nhà máy điện và các cơ sở lưu trữ LNG.
Sự hợp tác giữa Mỹ và các đồng minh làm nổi bật một sự khác biệt nữa trong cách tiếp cận của Mỹ và Trung Quốc. Trong khi Trung Quốc tài trợ cho các dự án BRI chủ yếu bằng tiền của mình, Mỹ đã cố gắng thu xếp các nguồn lực chung với các đối tác. Về lâu dài, cách tiếp cận này sẽ làm cho chiến lược của Mỹ trở nên bền vững hơn.
Lợi thế của Mỹ?
Cạnh tranh chiến lược Mỹ – Trung đã gia tăng đáng kể từ năm 2013 khi Trung Quốc bắt đầu triển khai BRI. Cho đến gần đây, Trung Quốc đã thành công trong việc thúc đẩy BRI một phần là do Mỹ thiếu một chiến lược phù hợp để cạnh tranh với sáng kiến này. Tuy nhiên, các dự án điện LNG do Mỹ hậu thuẫn ở Việt Nam cho thấy Washington đang thực hiện các bước đi cụ thể để chống lại BRI. Một chiến lược giúp các nước trong khu vực xây dựng cơ sở hạ tầng chất lượng cao phù hợp với tầm nhìn chiến lược của Mỹ cũng đang dần hình thành. Đây sẽ một thách thức đối với BRI ngay tại thời điểm sáng kiến này của Trung Quốc đang vấp phải những khó khăn trong nước và quốc tế, dẫn đến việc Bắc Kinh quyết định giảm quy mô của BRI.
Một lựa chọn thay thế cho BRI sẽ là tin vui cho các nước trong khu vực vì họ có thể tránh được sự phụ thuộc vào một nguồn vốn duy nhất. Cạnh tranh cũng sẽ buộc Trung Quốc phải có trách nhiệm hơn và đưa các hoạt động cho vay của mình trở nên minh bạch hơn, bền vững hơn và phù hợp hơn với các chuẩn mực quốc tế. Nếu Mỹ và các đồng minh có thể triển khai thành công mô hình tài trợ phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam và nhân rộng mô hình này sang các nước khác, Washington có thể củng cố vị thế của mình ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương và chống lại ảnh hưởng ngày càng mở rộng của Trung Quốc.
Đối với Việt Nam, sự tham gia của các nhà đầu tư Hoa Kỳ mang lại nguồn vốn quan trọng vào thời điểm Việt Nam đang rất cần thêm các nhà máy điện. Nếu các dự án điện LNG này thành công, Việt Nam cũng có thể xem xét thu hút các nhà đầu tư Mỹ vào các dự án cơ sở hạ tầng khác. Trong khi đó, ưu tiên trước mắt của Việt Nam và Hoa Kỳ là đảm bảo các dự án này sẽ được thực hiện thành công. Một thách thức mà Việt Nam có thể gặp phải là làm thế nào để quản lý giá điện bán lẻ do điện LNG nhìn chung đắt hơn điện than hoặc thủy điện. Nếu thách thức này được giải quyết, có lý do để tin rằng hợp tác Việt Nam-Hoa Kỳ về phát triển cơ sở hạ tầng năng lượng sẽ tiếp tục được tăng cường trong thập niên tới.
Phiên bản tiếng Anh đã được xuất bản bởi South China Morning Post. Phiên bản đầy đủ đã được xuất bản trên ISEAS Perspective, số 2021/2.
