Nguồn: Yun Sun, “Is the Shanghai Cooperation Organization Just a Talking Shop?”, War on the Rocks, 08/10/2025
Biên dịch: Viên Đăng Huy
Tổ chức Hợp tác Thượng Hải (SCO) đã tiến hành Hội nghị Thượng đỉnh lần thứ 25 tại Thiên Tân vào ngày 1 tháng 9, một cuộc họp mặt lãnh đạo lớn nhất trong lịch sử của tổ chức. Hơn 20 nhà lãnh đạo quốc gia và người đứng đầu 10 tổ chức quốc tế đã tham dự hội nghị, bao gồm chuyến thăm chưa từng có kéo dài bốn ngày của Tổng thống Nga Vladimir Putin và sự tham gia của Thủ tướng Ấn Độ Narendra Modi, điều gây bất ngờ cho đến khi mối quan hệ Mỹ-Ấn gần đây hạ nhiệt. Hội nghị thượng đỉnh đã thông qua một số tài liệu và cơ chế hợp tác, bao gồm chiến lược phát triển cho thập kỷ tới và bắt đầu quá trình thành lập một ngân hàng phát triển. Lãnh đạo của tất cả các quốc gia thành viên ngoại trừ Ấn Độ đã tham dự cuộc diễu binh ngày 3 tháng 9, chiếm một phần ba trong số 26 nguyên thủ quốc gia chứng kiến màn phô diễn sức mạnh của Trung Quốc trước thế giới.
Bất chấp các sự kiện đáng chú ý, Tổ chức Hợp tác Thượng Hải thường bị cộng đồng chính sách xem là không có giá trị. Các đánh giá phổ biến tập trung vào việc tổ chức này là “không hiệu quả”, “không thích hợp”, và “diễn đàn để nói suông”. Đánh giá dựa trên các cơ chế hợp tác và kết quả thực tế có được, thì chiều sâu chiến lược và tính hữu dụng của tổ chức này dường như rất hạn chế. Tuy nhiên, từ góc độ của Trung Quốc, nhóm này phục vụ hai mục tiêu chiến lược riêng biệt: quản lý Nga và đưa ra một trật tự an ninh quốc tế thay thế. Thật vậy, giá trị thực sự của Tổ chức Hợp tác Thượng Hải đối với Trung Quốc cho đến nay không phải là sự hợp tác đa phương mới mà nó có thể tạo ra, mà là ngăn chặn phản ứng gây hấn từ Nga và thách thức những quan điểm về các vấn đề quốc tế mà Phương Tây đang áp đặt.
Khởi nguồn…
Tiền thân của Tổ chức Hợp tác Thượng Hải, nhóm “Thượng Hải Ngũ Quốc” trước đó, được thành lập vào năm 1996 với một mục tiêu cụ thể là giải quyết các tranh chấp biên giới giữa Trung Quốc, Nga, Kazakhstan, Tajikistan và Kyrgyzstan sau sự sụp đổ của Liên Xô. Năm 2001, nhóm kết nạp Uzbekistan và chính thức thành lập tổ chức hiện tại. Mặc dù Tổ chức Hợp tác Thượng Hải đã mở rộng để kết nạp thêm Ấn Độ và Pakistan vào năm 2017, Iran vào năm 2023 và Belarus vào năm 2024, trọng tâm địa lý vẫn là Trung Á. Như đã được nhắc lại trong Tuyên bố Thiên Tân, “Trung Á là khu vực cốt lõi của SCO [Tổ chức Hợp tác Thượng Hải] và tổ chức ủng hộ những nỗ lực của các nước Trung Á nhằm duy trì hòa bình, an ninh và ổn định của các nước này và khu vực”.
Ban đầu, tổ chức tập trung vào “các thách thức an ninh khu vực”, cụ thể là các vấn đề phân định biên giới và giải trừ quân bị giữa các quốc gia thành viên. Hợp tác thực chất chủ yếu giới hạn trong chống khủng bố. Trung Quốc đã giải quyết phân định biên giới với Kazakhstan vào năm 2002, với Nga vào năm 2005, với Kyrgyzstan vào năm 2009 và với Tajikistan vào năm 2011. Hợp tác chống khủng bố trong nhóm đặc biệt nổi bật đối với Trung Quốc vì Bắc Kinh coi mình là nạn nhân của hiệu ứng lan truyền từ chủ nghĩa Hồi giáo cực đoan, chủ nghĩa cực đoan và khủng bố phổ biến ở Trung Á. “Cơ quan Chống Khủng bố Khu vực” (Regional Anti-Terrorist Structure – RATS) điều phối các khía cạnh chính trị, ngoại giao, quân sự, thông tin và tư pháp của sự hợp tác này giữa các thành viên.
…và hiện tại
Nếu lấy tính hiệu quả và các cơ chế hợp tác cụ thể làm tiêu chí đánh giá, thì phạm vi và thành tựu của SCO với tư cách là một tổ chức khu vực là rất hạn chế. Cho đến nay, nhóm có hai thể chế chính thức: một Ban Thư ký ở Bắc Kinh và Cơ quan chống khủng bố Khu vực đặt tại Uzbekistan. Qua nhiều năm, tổ chức đã thông qua một loạt các văn kiện hợp tác đa phương về chống buôn bán vũ khí, khủng bố, ma túy, nhập cư bất hợp pháp và các tội phạm xuyên quốc gia khác. Điểm nhấn của hợp tác an ninh đó là các cuộc tập trận quân sự chống khủng bố chung được tổ chức thường xuyên giữa các quốc gia thành viên.
Bất chấp phạm vi hợp tác thực chất hạn chế, tổ chức tự hào về các tuyên bố mang tính biểu tượng và các lập trường chung về lòng tin lẫn nhau, quan hệ láng giềng tốt và hòa bình, ổn định khu vực. Các thành viên tuyên bố rằng họ cùng chia sẻ khát vọng về chính trị quốc tế và đã sử dụng tổ chức này như một nền tảng để trình bày quan điểm tập thể của họ. Do đó, khối đã tập trung vào việc hòa hợp các chính sách đối ngoại và thúc đẩy các lập trường như vậy, trong khi các hành động chung ít rõ ràng hơn.
Trong khi SCO tập trung vào an ninh và sự hòa hợp chính trị như các nhiệm vụ cốt lõi, hợp tác kinh tế đã tụt hậu rất xa. Tổ chức đã tạo ra một liên minh ngân hàng liên quốc gia để cung cấp dịch vụ tài chính và ngân hàng cho các dự án đầu tư giữa các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, trong 20 năm qua, ý nghĩa của liên minh này vẫn chưa rõ ràng. Trung Quốc đã đề xuất thành lập một Ngân hàng Phát triển thuộc SCO hơn một thập kỷ trước, nhưng chỉ đến năm nay, tổ chức mới có thể bắt đầu quy trình chính trị hướng tới việc thành lập ngân hàng, chứng tỏ sự phức tạp của quyết định. Các tổ chức tài chính, như một ngân hàng phát triển, là cực kỳ cần thiết vì khu vực Trung Á còn kém phát triển và thiếu vắng các định chế tài chính. Với nguồn lực tài chính của Trung Quốc và tầm ảnh hưởng lớn mà các nguồn lực này sẽ mang lại cho Trung Quốc, việc thành lập một ngân hàng như vậy có thể sẽ mở rộng con đường để Bắc Kinh đóng một vai trò lớn hơn, thậm chí thống trị hơn trong khu vực. Trong các cuộc trao đổi riêng, nhiều chuyên gia Trung Quốc cho rằng việc hợp tác kinh tế không tiến triển trong khối là do Nga bác bỏ mọi nỗ lực gia tăng ảnh hưởng của Trung Quốc tại khu vực sân sau của mình
SCO với tư cách là một khối khu vực đóng một vai trò tương đối nhỏ trong nền kinh tế Trung Quốc, bất chấp sự hòa hợp về ngoại giao và chính trị. Tổng kim ngạch thương mại giữa Trung Quốc và các quốc gia thành viên khác là 512,4 tỷ USD vào năm 2024, khoảng 8 phần trăm tổng kim ngạch toàn cầu của Trung Quốc, đứng sau thương mại của Trung Quốc với Liên minh Châu Âu (785 tỷ USD), Mỹ (688 tỷ USD) và Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (982 tỷ USD). Một nửa thương mại của Trung Quốc với các thành viên Tổ chức Hợp tác Thượng Hải là với Nga. Chính phủ Trung Quốc đã cố gắng tăng cường con số bằng cách bao gồm thương mại của Trung Quốc với 2 quốc gia quan sát viên (Mông Cổ và Afghanistan) và 14 đối tác đối thoại (Azerbaijan, Armenia, Campuchia, Nepal, Thổ Nhĩ Kỳ, Sri Lanka, Ả Rập Xê Út, Ai Cập, Qatar, Bahrain, Maldives, Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất, Kuwait và Myanmar), nâng tổng số lên 890 tỷ USD. Nhưng điều đó chỉ đưa tỷ lệ phần trăm lên 14,4 phần trăm tổng thương mại toàn cầu của Trung Quốc.
Một dấu hiệu khác cho thấy hiệu quả hạn chế của khối là việc thiếu vai trò trong sự ổn định nội bộ của các quốc gia thành viên. Trong chiến lược phát triển năm 2015 của tổ chức, một trong những ưu tiên hàng đầu cho thập kỷ tới là “duy trì an ninh khu vực và xử lý các mối đe dọa và thách thức an ninh mà các quốc gia thành viên phải đối mặt, bao gồm việc ngăn ngừa và loại bỏ các trường hợp khẩn cấp”. Tuy nhiên, thực tế lại không hề như kỳ vọng. Trong cuộc hỗn loạn nội bộ ở Kazakhstan vào tháng 1 năm 2022, Cơ quan chống khủng bố Khu vực đã đề nghị hỗ trợ cho chính phủ Kazakhstan. Tuy nhiên, chính Tổ chức Hiệp ước An ninh Tập thể đã điều lực lượng gìn giữ hòa bình đến Kazakhstan, cho thấy một mối quan hệ có khả năng cạnh tranh giữa hai tổ chức như là kiến trúc sư an ninh khu vực hàng đầu.
Một công cụ quản lý Nga…
Mặc dù các nhà quan sát chính sách thường bác bỏ SCO và không xem đây là một tổ chức quốc tế quan trọng hay hiệu quả, nhưng giá trị của khối này đối với Trung Quốc vượt xa vai trò bề ngoài là một liên minh đoàn kết khu vực. Đây chính là khía cạnh mà giới quan sát phương Tây có xu hướng bỏ qua và xem nhẹ. Nhưng đối với các chuyên gia Trung Quốc, giá trị cốt lõi của tổ chức đối với Trung Quốc là một kiến trúc an ninh khu vực để quản lý các phản ứng của Nga đối với sự tham gia của Trung Quốc trong khu vực. Theo quan điểm này, Trung Quốc và Châu Âu thực sự đối mặt với cùng một vấn đề an ninh: làm thế nào để quản lý Nga như một người hàng xóm hung hăng và bất an, cả song phương và, quan trọng không kém, thông qua một cấu trúc đa phương.
Theo quan điểm của Trung Quốc, Trung Quốc và Châu Âu đã phát triển các chiến lược hoàn toàn khác nhau về cách tăng cường an ninh và kiềm chế sự hung hăng của Nga. Đối với họ, cuộc chiến của Nga ở Ukraine về cơ bản là sự biểu hiện của cuộc xung đột chưa được giải quyết về kiến trúc an ninh khu vực ở Châu Âu. Trung Quốc nhận thấy Châu Âu đã lựa chọn một liên minh quân sự thông thường, NATO, và việc giới thiệu Mỹ như một bên bảo đảm an ninh bên ngoài trong một thỏa thuận phòng thủ tập thể. Tuy nhiên, hệ quả là Nga bị loại trừ khỏi vai trò đối thủ của châu Âu, dẫn đến việc châu Âu bị chia thành hai phe đối lập rõ rệt. Đó là lý do tại sao Trung Quốc thấy việc mở rộng NATO là hệ quả của việc Châu Âu theo đuổi an ninh, điều này đã làm trầm trọng thêm sự lo lắng về an ninh của Nga và cuối cùng dẫn đến cuộc chiến ở Ukraine.
Trung Quốc đã đi theo một con đường khác đối với Nga. Từng mất ba triệu km vuông lãnh thổ vào tay Đế quốc Nga, và đã sống dưới mối đe dọa hạt nhân của Liên Xô trong phần lớn Chiến tranh Lạnh, bài học cơ bản của Bắc Kinh từ bốn thế kỷ qua là không tự biến mình thành kẻ thù của một nước Nga hung hăng, bốc đồng, bất an và có khả năng quân sự. Điều này được phản ánh không chỉ trong sự nhân nhượng, hợp tác và hòa hợp lợi ích của Trung Quốc ở cấp độ song phương, chẳng hạn như trong việc khoan dung và hỗ trợ tài chính cho cuộc chiến của Nga ở Ukraine. Hơn nữa, nó còn được thể hiện qua việc sử dụng SCO như một cơ chế để trấn an Nga về ảnh hưởng khu vực của Trung Quốc. Hy vọng là bằng cách đưa Nga vào công cụ tham gia khu vực chính của Trung Quốc và trao cho Nga quyền phủ quyết trên thực tế đối với các sáng kiến của Trung Quốc như ngân hàng phát triển của tổ chức, Trung Quốc sẽ không kích động nỗi lo lắng bị loại trừ và hành vi phá hoại của Nga. Theo lời của một chuyên gia cấp cao về Nga của Trung Quốc trong một cuộc đối thoại kênh hai với các đối tác Châu Âu, “nếu Trung Quốc cố gắng loại trừ Nga ở sân sau của mình và lôi kéo các đối tác truyền thống của Nga, Nga sẽ ngay lập tức quay nòng súng nhắm vào Bắc Kinh”.
Hiệu quả của cách tiếp cận này, từ góc độ của Trung Quốc, nằm ở việc Nga thiếu sự phản đối đối với ảnh hưởng ngày càng tăng của Trung Quốc trong khu vực. Điều này cũng cho thấy SCO không ưu tiên hiệu quả trong việc thúc đẩy hội nhập hoặc hợp tác khu vực. Thay vào đó, nó chủ yếu được thiết kế để hòa nhập và quản lý các phản ứng của Nga. Điều này cho thấy rõ cách Trung Quốc hiểu về tính hữu dụng của tổ chức như một công cụ quản lý Nga. Ngay cả khi khối này chỉ có hợp tác thực chất hạn chế và chủ yếu tập trung vào các tuyên bố mang tính biểu tượng cùng việc hòa hợp lập trường, nó vẫn phục vụ tốt mục đích của Trung Quốc khi được xem xét dưới góc độ chiến lược quản lý Nga.
Sự so sánh của Trung Quốc giữa NATO và SCO rõ ràng bỏ qua những khác biệt cơ bản giữa Châu Âu và Trung Á, ngay cả khi họ chia sẻ cùng một thách thức là Nga. Hai khu vực có mối quan hệ lịch sử hoàn toàn khác nhau với Nga, vì Nga theo truyền thống đã đóng một vai trò chi phối hơn nhiều ở Trung Á so với ở Tây hoặc Trung Âu. Tất cả năm quốc gia Trung Á hiện tại đều được sáp nhập vào Liên Xô, và ba trong số họ vẫn ở trong Tổ chức Hiệp ước An ninh Tập thể do Nga lãnh đạo. Châu Âu cũng thịnh vượng hơn đáng kể, có khả năng quân sự và gắn kết chính trị hơn Trung Á, điều cho phép Châu Âu theo đuổi một chương trình nghị sự an ninh khu vực tiên tiến hơn. Tuy nhiên, theo đánh giá của Bắc Kinh, kiến trúc an ninh khu vực của châu Âu đã bỏ lỡ cơ hội để giải quyết vấn đề Nga một cách hiệu quả hơn.
…Và một thách thức đối với trật tự quốc tế do phương Tây dẫn dắt
Trong những năm gần đây, đặc biệt là tại hội nghị thượng đỉnh Thiên Tân, cách Trung Quốc mô tả về SCO đã ngày càng thay đổi sang định hình khối này là đại diện cho một mô hình quản trị toàn cầu mới và là một trật tự quốc tế thay thế. Không phải ngẫu nhiên mà một sáng kiến quản trị toàn cầu đã được giới thiệu tại Thiên Tân. Sáng kiến này ủng hộ sự đại diện rộng lớn hơn của các nước đang phát triển, vai trò trung tâm của Liên Hợp Quốc và chủ nghĩa đa phương trong các vấn đề toàn cầu. Sáng kiến quản trị toàn cầu phù hợp với Sáng kiến An ninh Toàn cầu của Tổng Bí thư Tập Cận Bình, tuyên bố rằng an ninh phải là chung, toàn diện, hợp tác và bền vững. Điều này về cơ bản kêu gọi việc nhân nhượng lợi ích an ninh của những nước như Nga, Iran và Triều Tiên.
Đối với những người bác bỏ nhóm này như một tổ chức không đáng kể, đây là khía cạnh quan trọng nhất mà họ đã bỏ lỡ: SCO đã không và không có khả năng là một tổ chức an ninh khu vực hiệu quả được mô hình hóa theo NATO. Ở khu vực Âu-Á, Tổ chức Hiệp ước An ninh Tập thể đóng vai trò lớn hơn về mặt này. Thay vào đó, như đã lập luận ở trên, SCO chủ yếu là một công cụ quản lý Nga của Trung Quốc. Nhưng giá trị của một tổ chức khu vực không chỉ biểu hiện thông qua các kết quả mới và cụ thể mà nó có thể tạo ra, mà còn là tác động — dù là mang tính xây dựng hay phá hoại — mà nó có đối với một kiến trúc an ninh khu vực hiện có và trật tự toàn cầu rộng lớn hơn. Nói cách khác, ý nghĩa của SCO không chỉ là về những gì nó có thể hoặc không thể tạo ra, mà còn là những gì nó có thể làm suy yếu.
Dựa trên cơ cấu thành viên hiện tại và các sứ mệnh đã được tuyên bố, SCO đang đại diện cho một tầm nhìn về trật tự toàn cầu thay thế, cùng với các giá trị và cơ cấu quản trị khác biệt. Với Trung Quốc và Nga cùng dẫn dắt, cùng với sự mở rộng thành viên sang các nước đang phát triển, tầm ảnh hưởng ngày càng tăng của SCO đang đặt ra một thách thức rõ rệt đối với trật tự quốc tế hiện tại, đặc biệt là từ các quốc gia muốn hoạt động theo một hệ thống quy tắc và chuẩn mực khác. Mặc dù khối có thể không tạo ra nhiều kết quả thực chất, nhưng những bất bình chung đối với phương Tây, và đặc biệt là Mỹ giữa các thành viên, cũng như việc tích cực khuếch trương tiếng nói và lập trường của họ thông qua các chiến dịch tích cực, đã tạo ra một loạt các thách thức khác không kém phần khó khăn.
Yun Sun là giám đốc Chương trình Trung Quốc tại Trung tâm Stimson.
