Nguồn: Sabine Mokry, “Do China’s Foreign Policy Experts Matter? How?”, War on the Rocks, 10/12/2025
Biên dịch: Viên Đăng Huy
Trong các xã hội dân chủ, giới chuyên gia chính sách đối ngoại thường có xu hướng tranh luận về vai trò và ảnh hưởng của chính họ. Các nhà phân tích thường tranh cãi xem liệu những ý kiến chuyên sâu của họ thực sự giúp định hình đường lối quản lý quốc gia hay chỉ đơn thuần là sự tô điểm bên ngoài và chính phủ có thể đón nhận hoặc phớt lờ họ tùy từng thời điểm. Người ta dễ dàng cho rằng ở Trung Quốc, động lực này hầu như không tồn tại—một hệ thống độc tài sẽ đơn giản buộc các chuyên gia phải tuân theo lề lối và chỉ tưởng thưởng những người ủng hộ ưu tiên của lãnh đạo.
Thực tế lại phức tạp hơn thế nhiều. Giới chuyên gia chính sách đối ngoại của Trung Quốc không chỉ nhất nhất tuân theo mọi quyết sách của nhà nước mà cũng không hoàn toàn độc lập khỏi nó. Như tôi đã trình bày trong cuốn sách mới, ảnh hưởng của họ biến động tùy thuộc vào mức độ gần gũi về mặt thể chế với hệ thống nhà nước độc đảng, và điều quan trọng không kém là tín hiệu từ giới lãnh đạo cho thấy họ thực sự muốn tiếp nhận ý kiến chuyên môn đến đâu. Thậm chí, những chuyên gia được xem là “xa trung ương” có thể tác động đến chính sách khi nhu cầu về chuyên môn tăng cao, trong khi những chuyên gia “gần” lại có thể bị mất vai trò khi nhu cầu giảm.
Việc hiểu rõ khi nào và bằng cách nào các chuyên gia chính sách đối ngoại của Trung Quốc tác động đến việc hình thành chính sách đối ngoại là điều then chốt để nắm bắt nguồn gốc và sự phát triển của các ưu tiên từ Bắc Kinh. Đối với các nhà phân tích bên ngoài Trung Quốc, nếu nhìn nhận những chuyên gia này như những nhân tố mà ảnh hưởng của họ thay đổi tùy theo mức độ gần gũi về mặt thể chế và nhu cầu của nhà nước, chúng ta sẽ có được cái nhìn chính xác hơn về những ý tưởng đang định hình chương trình nghị sự chính sách của Trung Quốc.
Hệ sinh thái chính sách đối ngoại và nhu cầu về chuyên môn
Quy trình hoạch định chính sách đối ngoại ở Trung Quốc có tính tập trung rất cao. Ban Thường vụ Bộ Chính trị là cơ quan quyết định các định hướng chiến lược, trong khi đó, Ban Công tác Đối ngoại Trung ương, do ông Tập Cận Bình làm Chủ tịch và được văn phòng chuyên trách hỗ trợ, có nhiệm vụ tổng hợp thông tin từ Bộ Ngoại giao, Quân ủy Trung ương và Quốc vụ viện. Trong những năm gần đây, việc ông Tập đứng đầu nhiều ủy ban trung ương đã giúp giảm bớt sự phân mảnh bộ máy quan liêu và củng cố quyền lực tuyệt đối ở cấp lãnh đạo cao nhất.
Nằm ngoài vòng tròn hạt nhân của Đảng và Chính phủ trong việc hoạch định chính sách đối ngoại là một vòng tròn bên ngoài gồm các thể chế như viện nghiên cứu và các trường đại học. Các chủ thể này đóng vai trò cung cấp phân tích chuyên sâu, lời khuyên chính sách, và diễn giải công khai về các định hướng ngoại giao. Mức độ liên kết của các tổ chức này với nhà nước là khác nhau, từ các học viện do Đảng trực tiếp quản lý cho đến các trung tâm nghiên cứu được tài trợ độc lập.
Các viện nghiên cứu chính sách đối ngoại ở Trung Quốc là bộ phận không thể tách rời của hệ thống nhà nước do Đảng lãnh đạo. Có khoảng 25 tổ chức tập trung vào các vấn đề quốc tế, bao gồm các viện nghiên cứu trực thuộc Đảng, Quân đội Trung Quốc, chính phủ, các cấp địa phương và các viện nghiên cứu thuộc trường đại học. Về mặt lịch sử, chúng được xây dựng theo mô hình của Liên Xô, nhưng đã phát triển mạnh mẽ vào những năm 1980 và 1990 khi Trung Quốc hội nhập sâu hơn vào toàn cầu. Kể từ đầu những năm 2000, chúng đã gia tăng nhanh chóng trong bối cảnh được gọi là “cơn sốt viện nghiên cứu” nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng cao về chuyên môn. Các tổ chức này có nhiệm vụ cung cấp các nghiên cứu nền tảng, tổ chức các cuộc đối thoại kênh 1.5, và gửi các báo cáo chính sách quan trọng đến các Bộ và các văn phòng của Đảng.
Ngoài ra, các học giả quan hệ quốc tế tại các trường đại học cũng đóng một vai trò đáng kể trong vòng ngoài của hệ thống hoạch định chính sách đối ngoại Trung Quốc. Lĩnh vực này đã phát triển nhanh chóng kể từ khi Trung Quốc tiến hành mở cửa và cải cách, với việc các khoa quan hệ quốc tế xuất hiện tại hầu hết các trường đại học lớn. Các học giả này thường tham gia vào các cơ quan tư vấn, thực hiện các nghiên cứu theo yêu cầu và trực tiếp tham gia vào các cuộc đối thoại với các nhà hoạch định chính sách.
Các nhà quan sát chính sách đối ngoại của Trung Quốc luôn ý thức rõ về vai trò của các viện nghiên cứu và giới học giả Trung Quốc trong hệ sinh thái ngoại giao của nước này. Mối liên kết thể chế của các viện nghiên cứu đã được ghi chép đầy đủ, và nhiều nghiên cứu đã đi sâu vào các kênh mà qua đó các viện nghiên cứu có thể gây ảnh hưởng, từ việc tham gia trực tiếp vào công việc chính phủ như báo cáo cho Bộ Chính trị hay biệt phái đến các phái đoàn ngoại giao, gây ảnh hưởng thông qua tận dụng các mối quan hệ cá nhân, hoặc trình bày các báo cáo nội bộ. Tương tự, giới học giả cũng được mô tả là tác động đến chính sách thông qua việc hình thành cộng đồng tri thức, đưa ra tín hiệu về chính sách, phản ánh chính sách, hoặc hoạt động trong một “thị trường ý tưởng tự do”. Trong các hệ thống độc tài, học giả và viện nghiên cứu được gắn kết với nhà nước theo nhiều cách khác nhau. Mức độ gần gũi của họ với nhà nước phụ thuộc vào các mối quan hệ thể chế, như liên kết chính thức, tư cách thành viên trong các nhóm tư vấn chính sách, và sự công nhận công khai từ các bộ hoặc cơ quan Đảng, cũng như tần suất họ tương tác với các nhà hoạch định chính sách. Về phần mình, nhà nước báo hiệu nhu cầu về chuyên môn thông qua các ưu tiên tài trợ, các văn kiện chính sách và các bài phát biểu của giới lãnh đạo.
Nghiên cứu của tôi chỉ ra rằng, ngoài mức độ gần gũi với chính quyền, mức độ nhà nước phát tín hiệu cần chuyên môn cũng có vai trò quan trọng. Nhu cầu chuyên môn được nhà nước báo hiệu sẽ định hình cơ cấu cơ hội chính trị cho các chuyên gia đối ngoại, khuyến khích họ mạnh dạn đưa ra ý tưởng. Khái niệm cơ cấu cơ hội chính trị này, ban đầu được phát triển trong nghiên cứu về phong trào xã hội, có thể được chia thành ba yếu tố: sắp xếp thể chế, cơ cấu nguồn lực và môi trường chính sách. Việc thông qua hoặc thay đổi các biện pháp chính sách quy định sự tham gia của chuyên gia sẽ tác động đến sắp xếp thể chế—tức là các quy tắc, chuẩn mực và thủ tục cho phép chuyên gia tham gia. Những thay đổi trong mô hình tài trợ sẽ ảnh hưởng đến nguồn lực mà các viện nghiên cứu và học giả có được. Cuối cùng, các tuyên bố của giới lãnh đạo về mối quan hệ với các viện nghiên cứu và học giả sẽ tác động đến môi trường chính sách.
Trong thực tế, nhu cầu chuyên môn được nhà nước báo hiệu bao gồm hai chiều kích: cấu trúc và chuyên đề. Về mặt cấu trúc, nhà nước có thể phát tín hiệu về mức độ cần chuyên môn khác nhau đối với học giả và viện nghiên cứu. Chẳng hạn, trong giai đoạn từ 2013 đến 2016, một môi trường học thuật tương đối cởi mở cùng với nguồn tài trợ hào phóng đã báo hiệu cho giới học giả rằng nhà nước sẵn sàng tiếp thu ý kiến của họ. Tuy nhiên, điều này thay đổi đáng kể sau năm 2016 khi việc siết chặt ý thức hệ làm giảm quyền tự chủ và các cơ hội tranh luận học thuật của họ. Ngược lại, từ năm 2015 trở đi, Đảng Cộng sản Trung Quốc lại tập trung tăng cường vai trò chính sách của các viện nghiên cứu bằng cách tăng ngân sách và nâng cao vị thế của chúng. Ngoài chiều kích cấu trúc này, nhà nước còn có thể báo hiệu nhu cầu ở các mức độ khác nhau đối với các chủ đề cụ thể, chủ yếu thông qua việc công bố các lời kêu gọi tài trợ nghiên cứu về các vấn đề đó.
Khi ý tưởng gặp nhu cầu: cách các chuyên gia xa định hình chính sách
Các chuyên gia làm việc tại các viện nghiên cứu tương đối xa trung ương đã gây ảnh hưởng đến việc chính phủ Trung Quốc tăng cường tập trung vào cải cách hệ thống quản trị kinh tế toàn cầu do nhà nước Trung Quốc đã phát tín hiệu nhu cầu mạnh mẽ đối với chuyên môn của họ, cả về mặt chuyên đề lẫn cấu trúc.
Dưới thời ông Tập Cận Bình, Trung Quốc đã liên tục nâng tầm cải cách quản trị kinh tế toàn cầu thành một ưu tiên hàng đầu trong chính sách đối ngoại. Kể từ năm 2016, các quan chức cấp cao và văn kiện chính sách đã nhất quán nhấn mạnh tham vọng của Trung Quốc nhằm định hình một trật tự kinh tế quốc tế công bằng và bình đẳng hơn. Trong các bài phát biểu tại các diễn đàn quốc tế lớn như Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Hội nghị Thượng đỉnh BRICS và Triển lãm Xuất-nhập khẩu, ông Tập đã định hình cải cách quản trị toàn cầu vừa là nhu cầu cấp bách, vừa phù hợp với vị thế đang lên của Trung Quốc như một cường quốc lớn. Bắc Kinh lập luận rằng các thị trường mới nổi và các nước đang phát triển xứng đáng có tiếng nói mạnh mẽ hơn, đồng thời kêu gọi xây dựng các hệ thống thương mại và kinh tế toàn cầu minh bạch và dựa trên luật lệ. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc luôn thể hiện đất nước mình là một lực lượng xây dựng, ủng hộ sự bình đẳng, tính bao trùm và phát triển chung, song song với việc thúc đẩy các cơ chế thể chế và cải cách tài chính mới. Theo thời gian, giọng điệu đã chuyển từ những cam kết rộng lớn sang những lời kêu gọi khiêm tốn nhưng kiên định hơn về việc cải thiện lâu dài quản trị kinh tế toàn cầu, điều này nhấn mạnh ý định của Trung Quốc là định hình, chứ không phải lật đổ, hệ thống hiện có.
Các nhà phân tích làm việc tại Viện Nghiên cứu Quốc tế Thượng Hải và Viện Chiến lược Quốc tế Quảng Đông đã có ảnh hưởng lớn đến việc chính phủ Trung Quốc tăng cường tập trung vào cải cách quản trị kinh tế toàn cầu. Bằng cách chỉ ra các vấn đề tồn tại trong hệ thống quản trị kinh tế toàn cầu hiện nay, các báo cáo của họ đã cung cấp cho chính phủ Trung Quốc cơ sở lý luận vững chắc để tiến hành cải cách. Các nhà phân tích này cũng trình bày chi tiết cách thức thực hiện sự chuyển đổi, chẳng hạn như nhấn mạnh tính chất bao trùm của Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI). Họ mô tả BRI là sáng kiến mở cửa cho nhiều đối tượng từ các quốc gia, tổ chức cấp dưới quốc gia, siêu quốc gia, khu vực cho đến các tổ chức xuyên quốc gia, đồng thời nhấn mạnh sự cần thiết phải phối hợp giữa các tổ chức này.
Tôi xếp loại các viện nghiên cứu này là tương đối xa trung ương. Lý do là chúng nằm dưới sự giám sát của cấp tỉnh hoặc thành phố, nên duy trì mức độ gần gũi về mặt thể chế hạn chế với bộ máy Đảng và Nhà nước trung ương. Mối liên hệ của chúng với các cơ quan cấp quốc gia chủ yếu là không chính thức, mặc dù mỗi viện đều thực hiện các nghiên cứu theo đơn đặt hàng và đôi khi nhận được sự công nhận, ví dụ như được Bộ Ngoại giao gọi là “Đơn vị Hợp tác Chủ chốt”. Sự tham gia của lãnh đạo các viện vào các nhóm tư vấn của chính phủ là rất ít, và sự tương tác với chính quyền trung ương thường chỉ diễn ra thông qua các hội thảo cấp thấp.
Tuy nhiên, các viện nghiên cứu này vẫn tạo ra ảnh hưởng là vì nhà nước đã phát tín hiệu nhu cầu cao đối với chuyên môn của họ. Bắt đầu từ năm 2015, Bắc Kinh đã tăng cường đáng kể nhu cầu thu thập ý kiến từ các viện nghiên cứu Trung Quốc. Một văn kiện hướng dẫn của chính phủ trung ương, quy định cách thức tăng cường và tích hợp các viện nghiên cứu vào quá trình hoạch định chính sách, đã báo hiệu rõ rệt sự thay đổi này. Theo đó, các viện nghiên cứu được giao nhiệm vụ hỗ trợ việc ra quyết định của Đảng và chính phủ, đóng góp vào công cuộc hiện đại hóa quản trị, và thúc đẩy quyền lực mềm của Trung Quốc. Văn kiện này chỉ đạo các cơ quan chức năng phải chia sẻ nhu cầu chính sách minh bạch hơn, thu hút viện nghiên cứu thông qua các buổi điều trần và hội thảo, đồng thời cải thiện cơ chế tiếp thu lời khuyên chuyên môn. Mặc dù dữ liệu tài chính rất khó xác minh, nhưng bằng chứng sẵn có cho thấy ngân sách nhà nước đã được tăng lên, đặc biệt cho các tổ chức cấp cao được chỉ định. Các tín hiệu chính trị rộng hơn, chẳng hạn như các cuộc gặp công khai của ông Tập với giới chuyên gia và việc các văn kiện quan trọng của Đảng nhiều lần đề cập đến việc phát triển viện nghiên cứu, càng củng cố thêm ấn tượng rằng giới lãnh đạo đang tìm kiếm chuyên môn có hệ thống và phù hợp với chính sách hơn.
Khi chuyên gia gần gũi chiếm ưu thế: Cách các học giả gần trung ương định hình các Sáng kiến Toàn cầu của Trung Quốc
Các chuyên gia chính sách đối ngoại Trung Quốc tương đối gần gũi với chính quyền vẫn có khả năng gây ảnh hưởng ngay cả khi nhu cầu chuyên môn được nhà nước báo hiệu đang ở mức khá thấp. Ảnh hưởng của một số học giả quan hệ quốc tế Trung Quốc đối với việc chính phủ tăng cường nhấn mạnh vào các sáng kiến mới trong chính trị quốc tế là một ví dụ điển hình cho trường hợp này.
Trong thập kỷ qua, các tuyên bố chính sách đối ngoại chính thức của Trung Quốc ngày càng khắc họa Bắc Kinh là bên khởi xướng các sáng kiến quốc tế lớn. Ban đầu, trọng tâm là BRI, được ông Tập Cận Bình định hình là sự bổ sung cho các cơ chế khu vực đã có. Tuy nhiên, sau đó, ông đã báo hiệu một tham vọng rộng lớn hơn để Trung Quốc đưa ra nhiều khái niệm và sáng kiến phù hợp với các xu hướng toàn cầu. Sự thay đổi này trở nên rõ rệt từ năm 2021 trở đi với việc triển khai Sáng kiến Phát triển Toàn cầu và Sáng kiến An ninh Toàn cầu, cả hai đều được ông Tập nhấn mạnh nhiều lần trong các bài phát biểu tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, G20, BRICS, Hội nghị Thượng đỉnh Tổ chức Hợp tác Thượng Hải, và Hội nghị Thượng đỉnh Trung Quốc-Ả Rập, cũng như trong các báo cáo công tác chính phủ quan trọng. Đến năm 2023, Bắc Kinh bổ sung thêm Sáng kiến Văn minh Toàn cầu, tiếp tục mở rộng danh mục đề xuất toàn cầu của mình. Tổng thể, các sáng kiến này thể hiện nỗ lực của Trung Quốc nhằm tự định vị mình là người thiết lập chuẩn mực trong chính trị quốc tế và chứng minh sự sẵn lòng định hình quản trị toàn cầu thông qua quan hệ đối tác với các quốc gia khác
Trong giai đoạn mà Bắc Kinh phát tín hiệu nhu cầu chuyên môn tương đối thấp, một số học giả vẫn định hình được câu chuyện mới nổi rằng Trung Quốc nên đề xuất các sáng kiến quốc tế mới. Khi chính phủ bắt đầu vượt ra khỏi phạm vi của Sáng kiến Vành đai và Con đường sau năm 2015, giới học giả cũng mở rộng trọng tâm tương tự. Chẳng hạn, Vương Nghĩa Vĩ đã lập luận vào năm 2016 rằng Trung Quốc nên học hỏi cách tiếp cận của Mỹ trong việc xây dựng ảnh hưởng toàn cầu bằng cách đưa ra các giải pháp có tính ứng dụng rộng rãi và hướng tới tương lai cho các thách thức quốc tế. Ông đã lấy vai trò lãnh đạo của Mỹ trong hợp tác an ninh quốc tế làm hình mẫu về cách một cường quốc đang lên có thể giành được quyền lực diễn ngôn và thúc đẩy lợi ích quốc gia, ngầm kêu gọi Trung Quốc đóng một vai trò chủ động hơn trong việc thiết lập chương trình nghị sự quốc tế.
Tương tự, học giả Quách Thụ Dũng đã tác động đến một sự thay đổi chính sách, cụ thể là việc chính phủ Trung Quốc tăng cường tham gia vào quản trị an ninh toàn cầu. Ông đã mô tả môi trường quốc tế về quản trị an ninh toàn cầu sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc và những hàm ý của nó đối với Trung Quốc. Ông xác định đây là một giai đoạn cơ hội chiến lược “mới và không dài”, nhưng cũng thừa nhận rằng nó bị đánh dấu bởi sự bất ổn và sự bất định. Hơn nữa, ông còn mô tả khả năng ngày càng tăng của Trung Quốc trong việc tham gia quản trị an ninh toàn cầu, chủ yếu quy cho sức mạnh quân sự hàng hải đang lên của nước này. Những lập luận học thuật này đã cộng hưởng với việc chính phủ sau đó triển khai các Sáng kiến Phát triển, An ninh và Văn minh Toàn cầu, củng cố thêm tham vọng của Trung Quốc muốn đóng vai trò là nhà cung cấp hàng hóa công toàn cầu.
Dựa trên mối liên kết thể chế mạnh mẽ và sự tương tác thường xuyên với các cơ quan Đảng và Nhà nước, tôi xếp loại các học giả này là gần gũi với chính quyền. Lý lịch của họ cho thấy sự liên hệ trực tiếp với các cơ quan chính phủ, bao gồm việc từng phục vụ trong Quân đội Trung Quốc, Bộ Ngoại giao, và Ban Đối ngoại Trung ương. Hầu hết họ đều tham gia vào các ủy ban tư vấn của chính phủ, cung cấp chuyên môn cho các Bộ và chính quyền cấp tỉnh, và tất cả đều nhận được tài trợ nghiên cứu từ nhà nước. Đảng và nhà nước đã chính thức công nhận họ thông qua các khoản trợ cấp đặc biệt của Quốc vụ viện, việc lựa chọn vào các chương trình nhân tài, hoặc bằng khen cấp Bộ, điều này càng nhấn mạnh tầm quan trọng chính trị của họ. Sự gần gũi của họ cũng được thể hiện qua việc thường xuyên tương tác với các quan chức thông qua các hiệp hội chuyên môn, và trong một số trường hợp, họ còn tham gia báo cáo trực tiếp cho Bộ Chính trị.
Sau năm 2016, nhà nước Trung Quốc đã phát đi những tín hiệu ngày càng rõ ràng rằng họ ít quan tâm hơn đến chuyên môn của giới học giả. Bài phát biểu năm 2016 của ông Tập về công tác tư tưởng và chính trị trong các trường đại học đã tăng cường kiểm soát chính trị đối với đời sống học thuật, định hình lại vai trò của giảng viên là “kỹ sư tâm hồn” với nhiệm vụ chính là bảo vệ sự lãnh đạo của Đảng và truyền thụ các giá trị Mác-Lênin. Việc thực thi nhanh chóng lan rộng ra ngoài phạm vi lớp học. Các trường đại học phải đối mặt với sự giám sát ngày càng tăng, và các hành động trả đũa đối với các học giả cá nhân – từ điều tra đến sa thải – đã tăng mạnh từ năm 2017 trở đi. Các hạn chế được nhân lên: giới hạn hợp tác nước ngoài, siết chặt quy tắc đi lại quốc tế và gặp gỡ người nước ngoài, cùng với việc kiểm duyệt gắt gao hơn các ấn phẩm trong và ngoài nước. Tổng hợp lại, những diễn biến này đã định hình lại môi trường học thuật, báo hiệu rằng sự tin cậy chính trị quan trọng hơn năng lực phân tích chuyên môn. Các mô hình tài trợ cũng củng cố sự dịch chuyển này. Mặc dù Quỹ Khoa học Xã hội Quốc gia Trung Quốc đã mở rộng các nghiên cứu với chủ đề quan hệ quốc tế từ năm 2013 đến 2016, nhưng tỷ lệ các chủ đề đó đã giảm đều đặn sau đó, và các lời kêu gọi tài trợ ngày càng lồng ghép ngôn ngữ ý thức hệ một cách rõ ràng. Sự gia tăng mạnh mẽ các tham chiếu đến các khái niệm của Đảng sau năm 2018 cho thấy việc đảm bảo các khoản tài trợ “dự án lớn” uy tín giờ đây đòi hỏi sự ăn khớp chặt chẽ với hệ tư tưởng nhà nước thay vì sự hiểu biết học thuật độc đáo. Tổng hòa lại, những xu hướng này truyền đạt đến các học giả rằng nhu cầu chuyên môn của nhà nước đối với họ đã giảm đi rõ rệt.
Việc theo dõi cách thức và thời điểm các ý tưởng cụ thể—bao gồm việc mở rộng khái niệm an ninh quốc gia của Trung Quốc, sự nhấn mạnh mới vào ngoại giao khu vực, hoặc các đề xuất cải cách quản trị toàn cầu—chuyển tiếp từ các cuộc tranh luận của chuyên gia sang thành ngôn ngữ chính thức, cho phép tôi trình bày cách các học giả và nhà phân tích tại các viện nghiên cứu đóng vai trò là người trung gian giữa giới lãnh đạo Đảng và quá trình triển khai chính sách, chuyển hóa các tham vọng rộng lớn thành các khái niệm có thể hành động được.
Ảnh hưởng của các nhà phân tích tại viện nghiên cứu và giới học giả là có điều kiện chứ không phải là hằng định. Nhu cầu chuyên môn của nhà nước Trung Quốc đã dao động cả về mặt cấu trúc và chuyên đề, dẫn đến việc tái phân bổ ảnh hưởng giữa học giả và viện nghiên cứu. Sự năng động này cho thấy hệ sinh thái chính sách đối ngoại của Trung Quốc không hề đơn nhất hay hoàn toàn theo cơ chế từ trên xuống: đó là một mạng lưới phản ứng linh hoạt, trong đó thời điểm, mức độ gần gũi về mặt thể chế và sự phù hợp về mặt chủ đề cùng quyết định những ý tưởng nào sẽ định hình ngôn ngữ chính sách đối ngoại của Bắc Kinh.
Hàm ý đối với việc hiểu thấu chính sách đối ngoại của Trung Quốc
Trong hệ thống độc tài của Trung Quốc, không có chuyên gia nào hoạt động hoàn toàn độc lập khỏi nhà nước. Việc coi họ là những chủ thể gắn kết về mặt chính trị có nghĩa là phải công nhận nhiều chức năng mà họ đảm nhiệm, thay vì xem công việc của họ như là học thuật khách quan thuần túy. Một số nhà quan sát có thể xem các chuyên gia này chủ yếu là công cụ truyền thông của nhà nước, hoặc thậm chí là công cụ gây ảnh hưởng, đặc biệt trong bối cảnh siết chặt ý thức hệ gần đây. Tuy nhiên, công việc của họ phục vụ cho nhiều chức năng cùng tồn tại: định hình chính sách, tái tạo các quan điểm chính thức, và truyền đạt lập trường của Trung Quốc ra bên ngoài. Điều này đáng để chúng ta chú ý kỹ lưỡng vì nó phản ánh các động lực và ràng buộc do Đảng và nhà nước áp đặt.
Việc phân tích các trường hợp then chốt mà các chuyên gia chính sách đối ngoại Trung Quốc gây ảnh hưởng đến ngôn ngữ chính sách đối ngoại của nước này cho thấy rằng, chính sách đối ngoại của Trung Quốc không chỉ được định hình bởi các lãnh đạo cao nhất và các thể chế Đảng/Nhà nước cốt lõi, mà còn bởi một hệ sinh thái chuyên gia rộng lớn hơn đang tác động đến chính sách một cách có cấu trúc và có điều kiện. Các học giả và viện nghiên cứu giúp chuyển hóa các khẩu hiệu của giới lãnh đạo thành các khái niệm có thể thực hiện được, bằng cách đưa ra khuôn khổ phân tích, cơ sở lý luận chính sách và các đề xuất cụ thể. Việc theo dõi cách các ý tưởng đi từ các cuộc tranh luận của chuyên gia vào văn kiện chính thức chứng tỏ rằng các định hướng chính sách đối ngoại thường có nguồn gốc từ bên ngoài vòng tròn ra quyết định nội bộ nhất. Tuy nhiên, ảnh hưởng của chuyên gia không bao giờ là tự động có. Nó phụ thuộc vào cơ cấu cơ hội chính trị được định hình bởi các quy tắc thể chế của nhà nước, sự phân bổ nguồn lực, và môi trường chính sách. Nhu cầu chuyên môn được nhà nước báo hiệu, thể hiện qua tài trợ, văn kiện chính thức và bài phát biểu của lãnh đạo, sẽ quyết định liệu ý tưởng của chuyên gia có được tiếp thu hay bị bỏ qua. Đối với các nhà quan sát nước ngoài, điều này có nghĩa là để hiểu chính sách đối ngoại của Trung Quốc, cần phải phân tích không chỉ những gì Bắc Kinh tuyên bố, mà còn cả các điều kiện nội bộ quyết định thời điểm chuyên gia có vai trò.
Những phát hiện này cũng cho thấy bộ máy chính sách đối ngoại của Trung Quốc có tính thích ứng và năng động hơn những gì thường được mô tả. Ảnh hưởng chuyển dịch giữa các chuyên gia “gần” và “xa” tùy thuộc vào việc nhà nước đang tìm kiếm sự đổi mới về khái niệm, tính hợp pháp cho các định hướng mới, hay sự gắn kết lớn hơn trong bộ máy quan liêu. Trong các giai đoạn nhu cầu cao, ngay cả các viện nghiên cứu và học giả xa trung ương vẫn có thể định hình chính sách bằng cách đưa ra các ý tưởng kịp thời, có tính khả thi, điển hình là trường hợp cải cách quản trị kinh tế toàn cầu. Ngược lại, việc siết chặt ý thức hệ sau năm 2016 đã làm giảm không gian học thuật và hạn chế tác động của giới học giả. Những biến động này cho thấy các sáng kiến đối ngoại lớn của Trung Quốc—từ Vành đai và Con đường đến các Sáng kiến Phát triển, An ninh và Văn minh Toàn cầu—không phải là những khẩu hiệu đơn lẻ, mà là sản phẩm của một quá trình tạo ra ý tưởng có cấu trúc với sự tham gia của các chuyên gia ở nhiều mức độ gần gũi khác nhau với nhà nước.
Đối với các chính phủ và nhà phân tích nước ngoài, những phát hiện này có những hàm ý thực tiễn trực tiếp. Thứ nhất, các chuyên gia Trung Quốc nên được coi là các đối tác gắn liền với chính trị có ảnh hưởng phụ thuộc vào vị trí thể chế và thời điểm nhu cầu của nhà nước, chứ không phải là những nhà bình luận có thể thay thế cho nhau. Việc xác định ai đang phát biểu và phát biểu từ đâu là điều cần thiết để đánh giá lập luận nào có khả năng được chuyển thành chính sách. Thứ hai, việc giám sát các tín hiệu nhu cầu của chính phủ Trung Quốc cung cấp dấu hiệu sớm về định hướng chính sách đối ngoại của nước này. Các mô hình tài trợ, các bài phát biểu của lãnh đạo, và những thay đổi trong cách nhà nước đối xử với học giả và viện nghiên cứu thường báo trước sự dịch chuyển nhiều tháng trước khi chúng xuất hiện trong các văn kiện chính thức. Thứ ba, các cuộc đối thoại chính sách với các tổ chức Trung Quốc cần phân biệt rõ ràng giữa các bên tham gia: Thông tin chuyên sâu từ các viện nghiên cứu xa trung ương trong giai đoạn nhu cầu cao có thể có giá trị hơn những lời bình luận từ các học giả gần trung ương trong giai đoạn nhu cầu thấp.
Để nắm bắt chính sách đối ngoại của Trung Quốc, cần phải hiểu rõ hệ sinh thái chuyên gia của nước này. Đối với các chính phủ phương Tây muốn dự đoán các động thái tiếp theo của Trung Quốc, chìa khóa không chỉ nằm ở việc theo dõi các tuyên bố chính thức, mà còn là quan sát ai đang định hình những tuyên bố đó, khi nào các ý tưởng của họ được đón nhận, và vì sao.
Sabine Mokry là nghiên cứu viên tại Viện Nghiên cứu Hòa bình và Chính sách An ninh thuộc Đại học Hamburg.
