#264 – Quản lý các vấn đề quốc tế

Print Friendly, PDF & Email

qhqt

Nguồn: Kenneth N. Waltz (1979). Theory of International Politics (Chapter 9) (Reading, Mass.: Addison-Wesley Pub. Co.), pp. 194-210.

Biên dịch: Nguyễn Thị Ngân Giang & Nguyễn Lương Đức | Hiệu đính: Nguyễn Hoàng Như Thanh

Bài liên quan: Các chương khác của cuốn Theory of International Politics

Nếu như quyền lực không thực sự mang lại sự kiểm soát thì nó mang lại điều gì? Về cơ bản, nó mang lại bốn thứ. Đầu tiên, quyền lực cung cấp công cụ duy trì độc lập của chủ thể này khi đối mặt với áp lực từ các chủ thể khác. Thứ hai, quyền lực lớn hơn cho phép nhiều lựa chọn hành động hơn nhưng không thể bảo đảm kết quả của hành động. Hai lợi thế này đã được chúng ta thảo luận. Hai lợi thế tiếp theo cần làm rõ hơn.

Thứ ba, bên mạnh hơn có biên độ an toàn rộng hơn khi hành động đối phó với bên yếu hơn, và có tiếng nói trọng lượng hơn về cuộc chơi cũng như cách chơi. Duncan và Schnore đã định nghĩa quyền lực theo nghĩa sinh thái học là “khả năng của một nhóm các hành động hoặc vai trò đặt ra những điều kiện mà trong [điều kiện] đó những nhóm khác phải thực hiện chức năng của mình” (1959, tr. 139).

Các bên phụ thuộc có một số ảnh hưởng tới các bên độc lập, nhưng vẫn ít hơn so với chiều ngược lại. Yếu kém dẫn tới một cuộc sống hiểm nghèo. John Riccardo – chủ tịch Chrysler phát biểu: “Chúng ta phải đúng. Chúng ta càng nhỏ thì chúng ta càng cần phải đúng” (Salpukas, 7/3/1976, III, tr. 1). General Motors có thể mất tiền vào mẫu xe này hay mẫu khác, hoặc vào tất cả, trong một thời gian dài. Còn Chrysler nếu làm như vậy sẽ phá sản. Những chủ thể yếu và đang gặp khó khăn, dù là tập đoàn hay quốc gia, đều phải cẩn thận. Trong tinh thần như thế, với những dòng dưới đây Nguyễn Văn Thiệu đã từ chối hiệp định chấm dứt chiến tranh Việt Nam mà đồng minh Kissinger và kẻ thù Lê Đức Thọ của ông đã ký vào tháng 10/1972:

Tiến sĩ Kissinger, các ông là người khổng lồ. Do đó các ông có thể chịu được cái giá đắt đỏ của việc dễ dãi chấp nhận hiệp định này. Tôi thì không thể. Một hiệp định tồi chẳng có nghĩa lý gì với các ông. Mất miền Nam Việt Nam là gì khi các ông nhìn vào bản đồ thế giới? Chỉ là một hạt bụi. Thậm chí việc mất miền Nam Việt Nam có thể tốt với các ông. Nó có thể tốt cho việc kiềm chế Trung Quốc, cho chiến lược toàn cầu của các ông. Nhưng một người Việt nhỏ bé không chơi trên bản đồ chiến lược thế giới. Với chúng tôi, câu hỏi không phải lựa chọn giữa Mát-xcơ-va và Bắc Kinh. Mà câu hỏi là lựa chọn giữa sống và chết (trích trong Stoessinger 1976, tr. 68).

Các quốc gia yếu hoạt động với một biên độ an toàn hẹp. Những hành động không thích hợp, chính sách sai lầm và động thái không đúng lúc có thể dẫn tới hậu quả thảm khốc. Ngược lại, những quốc gia mạnh có thể lơ đễnh; họ có thể chịu được tổn thất do không rút ra bài học; họ có thể lặp đi lặp lại những hành vi ngu ngốc. Nói một cách hợp lý hơn, các quốc gia này có thể phản ứng chậm và đợi xem những hành vi có vẻ đe dọa của các quốc gia khác có thật sự như vậy không. Họ có thế thờ ơ với phần lớn các đe dọa bởi chỉ có một số ít đe doạ nếu được thực hiện thành công mới có thể gây tổn hại nghiêm trọng với họ. Họ có thể án binh bất động cho đến khi sự mơ hồ của sự kiện được làm rõ mà không lo sợ rằng thời điểm để hành động hiệu quả đã qua.

Thứ tư, quyền lực to lớn trao cho những người sở hữu nó một vị thế quan trọng trong hệ thống và khả năng hành động vì lợi ích của cả hệ thống. Với những người sở hữu quyền lực to lớn, quản trị hệ thống vừa quan trọng vừa nằm trong khả năng của họ. Mục tiêu của chương này là trình bày bằng cách nào và tại sao nhiệm vụ quản lý hệ thống được thực hiện ở phạm vi quốc tế. Như chúng ta đã biết, trong hệ thống tự cứu, các chủ thể cạnh tranh coi lợi ích tương đối quan trọng hơn lợi ích tuyệt đối. Lợi ích tuyệt đối trở nên quan trọng hơn khi cạnh tranh giảm đi. Hai điều kiện cho phép Hoa Kỳ và Liên Xô ít quan tâm hơn tới lợi ích tương đối và giành sự quan tâm tới việc tạo ra lợi ích tuyệt đối. Thứ nhất là sự ổn định của thế cân bằng Xô- Mỹ, một sự ổn định được củng cố bởi khả năng đánh đòn đáp trả hạt nhân (second-strike nuclear weapons). Nơi nào khả năng tấn công phủ đầu hầu như không tưởng, thì ở nơi đó không cần phải tính toán cẩn thận được/mất. Điều kiện thứ hai là khoảng cách giữa hai siêu cường với những cường quốc xếp sau, khoảng cách này loại bỏ hiểm họa về một bên thứ ba bắt kịp [hai siêu cường]. Mỹ có lợi một cách tương đối khi OPEC tăng giá dầu gấp năm lần từ 1973 tới 1977 (xem dưới đây, tr. 153-55). Các quốc gia công nghiệp phi cộng sản khác chịu thiệt hại nhiều hơn chúng ta. Lý do này đôi khi gợi ý vì sao Mỹ sẵn sàng nhượng bộ các hành động của OPEC hơn. Trong quá khứ, với nhiều đối thủ cạnh tranh, một quốc gia có thể tin vào những lời dèm pha, nhưng bây giờ thì không. Trong hệ thống tự cứu, khi mà cân bằng giữa các siêu cường ổn định và sự phân bổ sức mạnh giữa các quốc gia bất tương xứng nghiêm trọng, quan tâm về lợi ích tuyệt đối có thể thay thế những lo lắng về lợi ích tương đối. Những quốc gia được ưu ái quá mức có thể dẫn dắt, hoặc chấp nhận các nỗ lực tập thể mặc dù những quốc gia khác đạt được lợi ích bất tương xứng từ họ.

Trong chương này, đầu tiên tôi cho thấy cách mà quản lý quốc tế được thực hiện bất chấp nhiều khó khăn, và sau đó xem xét ba nhiệm vụ mà các nhà quản lý có thể thực hiện. Như thường lệ, chúng ta nên chú ý những nhiệm vụ này được thực hiện khác nhau như thế nào khi số lượng các chủ thể thực hiện khác nhau.

I.

Trong quan hệ giữa các quốc gia, với sự cạnh tranh không được kiểm soát, đôi khi xảy ra chiến tranh. Mặc dù xét ở một trong nhiều khía cạnh, chiến tranh là một phương tiện điều chỉnh trong hệ thống quốc tế, sự kiện chiến tranh thường bị suy diễn sai lầm là dấu hiệu sụp đổ của chính hệ thống. Đôi khi, như suốt phần lớn thế kỉ XVIII và XIX, chiến tranh có thể chấp nhận được, bởi vì nó bị hạn chế và có mức độ hủy diệt giới hạn. Chi phí của chiến tranh giờ đây xem ra cao kinh khủng. Bởi vì một trong những hệ thống tự điều chỉnh rộng lớn và phức tạp bậc nhất lại vận hành với một trật tự lỏng lẻo, việc quản lý hiệu quả vấn đề giữa các quốc gia trở thành một nhu cầu cấp thiết. Với việc quyền lực không bị kiểm soát trên phạm vi quốc tế, có hợp lý để kì vọng các quốc gia tự điều chỉnh quan hệ của họ thông qua chính sách độc lập của mình mà không dùng chiến tranh như là một phương tiện để điều chỉnh không? Việc điều chỉnh này đòi hỏi từ hệ thống chính trị quốc tế nhiều hơn so với kì vọng trong kinh tế hay chính trị nội địa. Nhưng bằng việc miêu tả kì vọng về [hệ thống quốc tế] theo cách này, ta cũng đã ngầm giả định rằng chiến tranh và rủi ro chiến tranh có chi phí cao hơn chi phí xây dựng và duy trì hệ thống quản lý và rằng việc quản trị toàn cầu đang được thực hiện một cách tồi tệ. Chúng ta đã nghiên cứu chi phí của hệ thống quản lý. Liệu sự thiếu vắng hệ thống quản lý có đồng nghĩa rằng trách nhiệm quản lý không được thực hiện hay không? Liệu trách nhiệm quản trị có được thực hiện trong môi trường vô chính phủ, và nếu có, đâu là điều kiện bảo đảm chúng được thực hiện? Bởi vì có nhiều nhiệm vụ quản lý quan trọng cần được thực hiện trên phạm vi quốc tế và không có cơ quan hiện tại hoặc tương lai nào để thực hiện chúng, chúng ta phải tìm một thứ thay thế cho một chính phủ [toàn cầu]. Tốt nhất chúng ta có thể bắt đầu cuộc tìm kiếm bằng cách đặt câu hỏi tại sao hành động tập thể vì lợi ích chung khó đạt được trong môi trường vô chính phủ.

Có hai khó khăn đặt ra. Điều đầu tiên được minh họa bởi ví dụ về một số nhà máy công nghiệp gây ô nhiễm một dòng sông bởi rác thải của chúng. Đối với một số nhà máy ngừng xả rác ra sông trong khi số khác tiếp tục làm vậy thì sẽ không được tốt lắm. Hệ thống xử lý chất thải tốn nhiều chi phí. Nếu một vài nhà máy trút gánh nặng chi phí của họ lên cộng đồng, tất cả các nhà máy đều sẽ làm theo. Các nhà máy xả thải miễn phí; cộng đồng, chẳng hạn như người bơi và người câu cá, gánh chịu chi phí. Trong trường hợp này không có gì được thực hiện cho đến khi tất cả các nhà máy bị bắt phải chịu toàn bộ phí tổn cho hoạt động của họ bằng việc chi trả cho hệ thống xử lý rác thải. Đó là mặt “Alfred Kahn” của đồng xu (xem trích dẫn ở trên, Chương 6, phần I, đoạn 3).

Điều khó khăn thứ hai nằm ở mặt kia của đồng xu. Một số hàng hóa và dịch vụ nào đó, nếu được cung cấp, làm lợi cho tất cả các thành viên của một nhóm cho dù họ có chi trả cho chúng hay không. Công viên công cộng, lực lượng cứu hỏa, lực lượng cảnh sát, và lực lượng quân đội phục vụ công dân trên quy mô lớn. Người trả cho những dịch vụ như vậy, và người không trả, hưởng lợi như nhau. Những dịch vụ như vậy là hàng hóa công cộng – là loại hàng hóa một khi được cung cấp bởi bất kì thành viên nào của nhóm sẽ phục vụ cho tất cả nhóm. Vì vậy tất cả có lý do để do dự, hi vọng rằng những người khác sẽ gánh chịu chi phí – điều mà không ai có thể có động lực để làm. Những dịch vụ như vậy sẽ không được cung cấp, hoặc được cung cấp thiếu, cho đến khi tất cả bị buộc phải chi trả.

Để thực hiện công việc vì lợi ích chung là khó. Những khó khăn trên thay đổi như thế nào trong các cấu trúc xã hội khác nhau? Việc điều chỉnh các công việc tập thể càng cần thiết hơn khi các chủ thể ảnh hưởng lẫn nhau gay gắt hơn thông qua tương tác giữa chúng. Sự phân công lao động càng sâu sắc, sự điều chỉnh các hoạt động chung càng phức tạp cho đến khi cuối cùng hoặc hệ thống sụp đổ vì thiếu sự điều chỉnh hoặc một vài chủ thể trở thành chuyên gia quản lý các công việc tầm hệ thống. Với một người quản lý hiệu quả các công việc tập thể, sự chuyên môn hóa tiến hành nhanh hơn. Để hoàn thành nhiều công việc hơn, sự chuyên môn hóa lao động càng cần thiết hơn. Khi phụ thuộc lẫn nhau trở thành hội nhập, phân công lao động mang tính chính trị cũng như kinh tế. Các đơn vị tương tự trước đây trở nên khác biệt về mặt chức năng do một vài đơn vị đảm nhận những nhiệm vụ ở tầm hệ thống (xem Durkheim 1893, Park 1941). Chính phủ chính là giải pháp. Chính phủ bắt buộc những người cần thiết phải hợp tác vì sự thành công của các dự án chung và buộc chi trả cho các nhà cung cấp hàng hóa công cộng. Trên bình diện quốc gia, sự chuyên chế của các quyết định nhỏ [tyranny of small decisions] bị phá vỡ và hàng hóa công cộng có thể được cung cấp đầy đủ. Tuy nhiên, chi phí tổ chức để có được những kết quả này có thể vượt quá những lợi ích được kì vọng. Trên bình diện quốc tế, những dự án chung có thể không được thực hiện bởi khó đảm bảo sự hợp tác từ các quốc gia ngoan cố. Trên bình diện quốc tế, hàng hóa công cộng có thể không được cung cấp bởi vì nếu không nhà cung cấp sẽ phải phục vụ những kẻ lẩn tránh chi trả phần đóng góp của họ. Để ép buộc những kẻ đi xe không trả tiền [free rider] hợp tác và phải chi trả chi phí là rất khó khăn. Trên bình diện quốc tế, sự chuyên chế của các quyết định nhỏ không bị phá vỡ, và hàng hóa công cộng không được cung cấp đầy đủ.[1] Điều đó có đồng nghĩa rằng không một công việc quốc tế nào có thể được thực hiện hay không? Chắc chắn là ít công việc được thực hiện ở ngoài nước hơn ở trong nước, nhưng ít không có nghĩa là không có gì. Cái gì làm được, và bằng cách nào, tùy thuộc theo số lượng các cường quốc trong hệ thống. “Càng đông càng vui [the more the merrier]” là kết luận mà phần lớn nhà nghiên cứu đưa ra; có nghĩa là, cơ hội hòa bình được cho là sẽ tăng lên khi số lượng các quốc gia tham gia trò chơi chính trị cường quyền tăng lên, ít nhất lên tới con số 5. Ít ai chú ý tới một tục ngữ hay khác: “Chuyện của tất cả mọi người là chuyện của không ai cả [everybody’s business is nobody’s business]”. Sự tồn tại của rất nhiều quốc gia được cho là khiến những điều chỉnh trong phân bổ quyền lực dễ dàng hơn, và mặc dù chúng ta biết rằng điều đó không đúng, chính trị quốc tế dù sao đi nữa cũng không được cho là chuyện của bất kì ai. Lại một lần nữa, sự chú ý tập trung vào các mối quan hệ – và bỏ qua tầm cấu trúc, vì thế nhấn mạnh sự điều chỉnh hơn là sự kiểm soát.

Chúng ta thấy gì nếu tập trung vào sự quản lý và kiểm soát các quốc gia hơn là mối quan hệ giữa chúng? Một ví dụ của Baumol có tính gợi ý cao, mặc dù ông ta bỏ sót nhân tố quy mô (1952, tr. 90-91). Giả sử một vài người nông dân bị tác động mạnh bởi hạn hán có thể tạo mưa bằng cách thuê ai đó tạo mây. Họ có thể làm dịu đi tác động của hạn hán cho bản thân họ và cũng cho cả những người nông dân hàng xóm, những người có thể từ chối trả chi phí đóng góp bởi vì dù thế nào thì họ sẽ được lợi. Việc tạo mưa là một lợi ích tập thể. Một ít nông dân có quy mô lớn nhất có thể quyết định cung cấp dịch vụ này [tạo mưa]. Bởi vì số lượng các bên nhỏ, họ có thể hi vọng đạt được thỏa thuận, và họ được khuyến khích bởi quy mô vốn và nhu cầu cấp thiết của họ. Như Mancur Olson Jr. đã chỉ ra, “nhóm càng lớn thì càng ít đẩy mạnh lợi ích chung hơn” (1965, tr. 36, 45). Ngược lại, nhóm càng nhỏ, và lợi ích của các thành viên càng ít bình đẳng, càng có khả năng một vài thành viên – những thành viên lớn nhất – sẽ hành động vì lợi ích của nhóm, như họ định nghĩa nó, và không chỉ vì lợi ích của họ. Kích cỡ tương đối của một đơn vị càng lớn thì nó càng đồng nhất lợi ích của mình với lợi ích của hệ thống. Điều này được làm rõ qua việc xem xét trường hợp cực đoan sau. Nếu các đơn vị tăng lên về kích cỡ khi chúng cạnh tranh, cuối cùng một trong số chúng sẽ thay thế những đơn vị khác. Nếu một đơn vị nuốt chửng cả hệ thống, sự khác biệt giữa lợi ích của đơn vị và của hệ thống biến mất. Trừ trường hợp cực đoan này, trong bất cứ lĩnh vực nào mà các đơn vị về mặt chức năng thì tương tự nhưng khác về khả năng, đơn vị có khả năng lớn nhất đảm nhận những trách nhiệm đặc biệt. Điều này đúng cho cả các đơn vị là các nhóm có quan hệ họ hàng, các công ty kinh doanh, lẫn các quốc gia. United States Steel, một công ty được tổ chức để sản xuất thép và tạo ra lợi nhuận, trong thời hoàng kim của nó đã đảm nhận cả nhiệm vụ điều tiết – duy trì ổn định giá cả ở mức đủ cao để đảm bảo lợi nhuận và đủ thấp để làm nản lòng những công ty mới gia nhập ngành (Berglund 1907; Burns 1936). Nhiệm vụ cấp độ hệ thống thật khó để thực hiện. Tại sao các đơn vị lớn hơn lại gánh vác những nhiệm vụ đó? Giống như những đơn vị khác, họ muốn hệ thống có trật tự và hòa bình, và họ muốn lợi ích chung được quan tâm đến. Không giống những đơn vị khác, họ có thể hành động để tác động đến điều kiện sống của họ. Các chủ thể đều cố gắng giảm tính bất định trong môi trường của mình. Các đơn vị có phần đủ lớn trong hệ thống sẽ hành động vì lợi ích của hệ thống, mặc dù họ phải chi trả [dù không bị ép buộc] để làm vậy. Các tập đoàn lớn vận động hành lang cho những bộ luật phục vụ lợi ích ngành của mình. Các tập đoàn lớn thiết lập mức lương cho ngành của mình khi họ đạt được thỏa thuận với các liên minh thương mại. Các tập đoàn lớn kiểm soát ngành của họ và hành động để loại trừ những đối thủ mới. Các tập đoàn lớn biến quyền lực từ năng lực cao hơn của họ thành một sự kiểm soát nhất định trong lĩnh vực của mình cho đến khi chính phủ ngăn chặn điều đó.

Trên bình diện quốc tế, làm thế nào các vấn đề về bảo đảm việc chi trả cho, và tham gia vào, các nhiệm vụ tập thể có thể được giải quyết? Số lượng cường quốc càng nhỏ, sự bất bình đẳng càng lớn hơn giữa số ít những quốc gia quyền lực nhất và nhiều quốc gia còn lại, những quốc gia quyền lực nhất đó càng có thể hành động vì lợi ích của hệ thống và tham gia vào sự quản lý, hoặc can thiệp vào, các công việc của các quốc gia nhỏ hơn. Khả năng các cường quốc sẽ cố gắng quản lý hệ thống là lớn nhất khi số lượng các nước này giảm xuống còn hai. Với nhiều cường quốc, sự quan ngại của một vài nước trong số đó chỉ ở cấp khu vực, không phải trên toàn cầu. Với chỉ hai nước, những lo lắng của họ về nhau biến các quan ngại của họ bao trùm cả địa cầu. Đối với tất cả các nước trừ Mỹ và Liên Xô, vấn đề nằm ở cục bộ hoặc khu vực. Đằng nào thì chúng cũng chắn chắc không phải là vấn đề trên toàn cầu. Đối với Mỹ, và ngày càng đúng với Liên Xô, các vấn đề khu vực là một phần của mối quan ngại toàn cầu. Cả hai nước đều có một tầm nhìn cấp độ hệ thống. Mỹ và Liên Xô chiếm tới khoảng 38% tổng sản phẩm của thế giới và khoảng 80% chi phí quân sự của thế giới. Khoảng 150 nước khác chiếm phần còn lại. Mỹ hay Liên Xô đều không thể hành xử như những nước “bình thường” bởi vì đấy không phải là họ. Địa vị khác thường trong hệ thống khiến họ đảm nhận những nhiệm vụ mà các nước khác hoặc không có động cơ hoặc không có khả năng để thực hiện.

Những nhiệm vụ này là gì? Theo thứ tự giảm dần về tầm quan trọng, chúng là biến đổi hoặc duy trì hệ thống, giữ gìn hòa bình, và quản lý các vấn đề kinh tế chung và những vấn đề khác.

II.

Hệ thống được duy trì hoặc biến đổi. Chúng ta hãy xem xét những khả năng biến đổi hệ thống trước các vấn đề của việc duy trì. Trong các hệ thống kinh tế, bất cứ công ty nào trong số một vài công ty có ảnh hưởng lớn có nhiều tiếng nói hơn về tất cả những vấn đề ảnh hưởng đến nó hơn là một công ty giống như hàng trăm công ty nhỏ khác. Những tập đoàn độc quyền có thể muốn thị trường có hai công ty độc quyền trong khi không đồng ý với nhau về danh tính hai công ty độc quyền đó. Hai công ty độc quyền có thể muốn thị trường độc quyền hoặc mong muốn rằng những lo lắng về quản lý thị trường được chia sẻ bởi một nhóm các công ty rộng hơn. Trong chính trị quốc tế khả năng này không ít mà nhiều hơn so với một khu vực hẹp của nền kinh tế, chính xác vì không cơ quan nào có khả năng hạn chế những nỗ lực mà các quốc gia có thể làm để biến đổi hệ thống của họ. Những thực thể chủ yếu cấu thành hệ thống cũng là những người quản lý nó. Họ cố gắng giải quyết các công việc thường ngày; họ cũng có thể tác động tác động lên bản chất và chiều hướng của sự thay đổi. Ta không thể vượt trên hệ thống; không một người quản lý công việc của các quốc gia đủ thẩm quyền nào sẽ nổi lên trong một tương lai có thể dự đoán được. Hệ thống quốc tế có thể bị thay đổi bởi hành động của các chủ thể chính của nó hay không? Trong một thế giới đa cực, một cường quốc, hoặc hai hay ba cường quốc kết hợp, có thể loại bỏ các cường quốc khác bằng việc đánh bại họ trong chiến tranh. Việc giảm từ một thế giới đa cực xuống ba cực hoặc hai cực sẽ thay đổi cấu trúc hệ thống. Chiến tranh loại bỏ đủ một lượng cường quốc nào đó sẽ có tính chất biến đổi hệ thống. Trong lịch sử hiện đại chỉ Thế chiến II là đã làm được điều đó. Trong một thế giới lưỡng cực, một trong những cường quốc dẫn đầu có thể tìm kiếm bá quyền hoặc mở rộng nhóm các cường quốc bằng cách đẩy mạnh sự hợp nhất một vài quốc gia hạng trung. Kể từ Chiến tranh Thế giới thứ hai, Mỹ đã cố gắng, dù không dễ dàng gì, theo đuổi cả hai mục đích này nhiều lần. Mỹ đã là cường quốc năng động hơn trong giai đoạn này, cho nên chúng ta hãy xem xét chính sách của Mỹ.

Mỹ có thể bào chữa cho những hành động của mình ở nước ngoài bằng một hoặc cả hai cách sau. Đầu tiên, chúng ta có thể phóng đại mối đe dọa từ nước Nga hoặc mối đe dọa cộng sản và phản ứng thái quá đối với những mối nguy hiểm không đáng kể. Lý thuyết domino là một lý thuyết cần thiết nếu cần một nguyên nhân duy lý truyền thống về an ninh để lý giải cho các hành động quân sự ở vùng ngoại biên. Thứ hai, chúng ta có thể hành động vì lợi ích của người khác. Giống như một vài cường quốc trước đây, chúng ta có thể đồng nhất trách nhiệm của một nước giàu và hùng mạnh trong việc giúp đỡ các nước khác với niềm tin của chính chúng ta về một thế giới tốt đẹp hơn. Nước Anh đã tuyên bố sẽ đảm nhiệm nghĩa vụ của người da trắng [the white man’s burden]; còn nước Pháp đã tuyên bố sứ mệnh khai hóa văn minh của họ [mission civilisatrice]. Với tinh thần như thế, chúng ta [nước Mỹ] cũng tuyên bố hành động để thiết lập và duy trì trật tự thế giới. Niềm tin rằng chúng ta phải quan tâm đến mọi mối nguy hiểm ở những nơi xa xôi có vẻ tách biệt về mặt phân tích với chủ đề trật tự thế giới vốn đã phát triển vượt ra khỏi tư tưởng của người Mỹ trước đây về quyền dân tộc tự quyết. Tuy nhiên, trong thực tiễn, chúng được liên kết chặt chẽ với nhau. Lợi ích an ninh quốc gia thường đi cùng với sự duy trì một kiểu trật tự nào đó. Đối với các quốc gia hàng đầu, đây là hành vi có thể đoán trước được. Họ trộn lẫn những mối lo cần thiết hoặc được phóng đại về an ninh với các quan ngại đối với tình trạng của hệ thống. Một khi lợi ích của một nước đạt tới chừng mực nào đó, lợi ích đó sẽ vận hành một cách tự động. Khi cố gắng thiết lập trật tự an ninh quốc tế, Mỹ cũng đã thúc đẩy lợi ích kinh tế và tham vọng chính trị của mình.

Một vài ví dụ, được tập hợp lại để chỉ ra những khía cạnh khác nhau về đề tài trật tự thế giới, sẽ làm rõ tầm quan trọng của nó. Những phát biểu đầu tiên thời hậu chiến về đề tài này, và một vài phát biểu hiện nay, bao trùm cả mối bận tâm chống cộng bằng những cách khá đơn giản. Đầu tháng Chín năm 1946, Clark Clifford lập luận trong một bản ghi nhớ viết cho Tổng thống Truman rằng “cơ hội tốt nhất của chúng ta trong việc tác động đến lãnh đạo Liên Xô nằm ở chỗ thể hiện hoàn toàn rõ ràng rằng bất kỳ hành động nào đối lập với quan điểm của chúng ta về một trật tự thế giới hợp lý sẽ làm tổn hại cho chế độ Xô Viết trong khi hành động thân thiện và hợp tác sẽ mang lại lợi ích. Nếu lập trường này có thể duy trì đủ chắc chắn và đủ lâu dài thì logic của nó cuối cùng cũng phải thâm nhập vào hệ thống Xô Viết” (tr. 480). Chống cộng không chỉ là một mục đích tự thân; nó còn là cách thức tạo ra một thế giới hợp lý. Mới đây, Adam Ulam đã nhận xét rằng lịch sử thời hậu chiến có thể gợi ra “thay đổi nào trong hành xử của Nga có lợi cho xu thế xích lại gần Mỹ, sự phát triển nào của Mỹ đe dọa ảnh hưởng của nước này trên thế giới và vì vậy ảnh hưởng tương lai của thể chế dân chủ” (Ulam, 1971, tr. vi). Cả Clifford và Ulam đều gắn sự ngăn chặn Liên Xô và sự mở rộng ảnh hưởng của Mỹ với việc duy trì và phát triển của một trật tự thế giới thích đáng.

Một tập hợp ví dụ thứ hai vượt qua chủ đề chống cộng nhưng không loại bỏ nó, bằng cách tập trung trực tiếp vào tầm quan trọng của việc xây dựng trật tự thế giới. Trách nhiệm sắp xếp lại thế giới trở thành chủ đề xuyên suốt của Mỹ trong các nhiệm kỳ Tổng thống của Kennedy và Johnson. Tổng thống Kennedy, phát biểu ngày mùng Bốn tháng Bảy năm 1962, đã đưa ra tuyên bố: “Tự hành động theo cách của mình, chúng ta không thể thiết lập công lý trên khắp thế giới. Chúng ta không thể đảm bảo sự bình yên, sự bảo vệ, hoặc thúc đẩy thịnh vượng chung trên thế giới, hoặc bảo vệ tự do cho chính chúng ta và con cháu chúng ta. Nhưng hợp tác với các quốc gia tự do khác, chúng ta có thể làm tất cả điều trên và nhiều hơn thế… Chúng ta có thể thiết lập một sự răn đe đủ mạnh để ngăn chặn bất cứ cuộc xâm lược nào, và cuối cùng thì chúng ta có thể hướng tới một thế giới của luật pháp và tự do lựa chọn, loại trừ thế giới của chiến tranh và áp bức” (23 tháng Bảy, 1962). Điều này sẽ là lợi ích của một liên minh Mỹ – Âu. Một vài năm sau, Thượng Nghị sĩ Fulbright, phát ngôn viên có ảnh hưởng nhất cho xu hướng phát triển ngày nay, đã truyền tải một ý nghĩa đầy đủ về tham vọng toàn cầu của chúng ta. Trong cuốn The Arrogance of Power [Sự ngạo mạn của quyền lực], ông ta đã nhấn mạnh rằng bởi vì thế giới có khả năng tự hủy diệt mình nên cần phải đặt bản năng cạnh tranh của các quốc gia dưới sự kiểm soát. Và ông ta bổ sung rằng Mỹ, “siêu cường lớn nhất trên thế giới, là quốc gia duy nhất được trang bị để lãnh đạo thế giới trong một cố gắng thay đổi bản chất của chính trị thế giới” (1966, tr. 256). Đơn giản hơn, Tổng thống Johnson đã miêu tả mục đích của sức mạnh quân sự Mỹ là “để chấm dứt xung đột” (4 tháng Sáu, 1964). Chưa bao giờ có lãnh đạo nào của một quốc gia bày tỏ tham vọng cao hơn thế, nhưng cũng không bao giờ trong lịch sử hiện đại có một cường quốc có được vị thế đứng đầu về kinh tế và công nghệ với khoảng cách quá lớn so với cường quốc còn lại trong cuộc đua.

Rất khó xây dựng một đế chế Đại Tây Dương. Đối với những ai không phải người Mỹ, điều này đi ngược lại bản chất của chính trị quốc tế, đó là “hãy tự lo cho bản thân”. Bất kì điều gì có vẻ là thành công của Mỹ sẽ là một liều kích thích hơn nữa cho những nỗ lực của Nga. Hơn nữa, những kẻ yếu lo sợ mất mát bản sắc của họ, hạn chế sự hợp tác của họ với những kẻ mạnh hơn. Họ muốn nhìn thấy không phải một quyền lực mạnh hơn mà là sự cân bằng sức mạnh. De Gaulle nói về nỗi sợ mà người khác cảm thấy – trong suy tính của Mỹ, các nước châu Âu chỉ có vai trò phụ thuộc. Để xây dựng một đế chế Đại Tây Dương với một Tây Âu không thống nhất, chúng ta phải làm cho các nước châu Âu chia rẽ và phụ thuộc dưới sự ảnh hưởng của chúng ta. Một nỗ lực như vậy tự nó đã khiến các nước châu Âu tìm kiếm liên minh chính trị sốt sắng hơn, cũng như bằng cách khác chúng ta đã thường khuyến khích họ làm vậy.

Để thúc đẩy thay đổi hệ thống, hoặc bằng cách xây dựng bá quyền toàn cầu hoặc nâng một khu vực lên địa vị cường quốc bằng việc giúp nó đạt được thống nhất chính trị, là một trong những kế hoạch lớn lao của lịch sử. Chúng ta không nên ngạc nhiên hoặc buồn rầu vì nó đã thất bại. Lý do nhân đạo biện hộ cho tham vọng chính trị lớn lao của chúng ta, và mục đích tốt đẹp rõ ràng mà tham vọng đó thể hiện, không thể che giấu mối nguy hiểm mà nó mang lại. Hãy bàn đến bá quyền trước. Ta không thể giả định rằng lãnh đạo của một quốc gia có sức mạnh to lớn sẽ luôn luôn hoạch định chính sách một cách khôn ngoan, đề ra sách lược một cách hợp lý, và sử dụng sức mạnh một cách kiềm chế. Sự sở hữu sức mạnh to lớn thường kích thích các quốc gia sử dụng vũ lực một cách không cần thiết và ngu ngốc, đây là điều mà chúng ta không thể tránh khỏi. Đối với một hoặc một tập hợp nhiều quốc gia, để đề phòng việc lạm dụng sức mạnh của nước khác trong một thế giới vốn tồn tại nhiều bất bình và tranh chấp, để chấm dứt xung đột trong một thế giới có nhiều bất đồng, sẽ đòi hỏi sự sáng suốt cũng nhiều như sức mạnh. Vì công lý không thể được định nghĩa một cách khách quan, một cường quốc sẽ có lúc bị cám dỗ [bởi quyền lực] để tuyên bố rằng giải pháp nước đó áp đặt chính là công lý. Hiểm họa của sự yếu đuối luôn tương ứng với cám dỗ của quyền lực.

Và về hi vọng của nước Mỹ rằng gánh nặng toàn cầu có thể được chia sẻ một khi có một quốc gia Tây Âu trở thành cường quốc thứ ba thì sao? Mặc dù nhiều người Mỹ đã hi vọng về một châu Âu thống nhất, rất ít người suy xét về những hệ quả tiêu cực của sự thống nhất này. Mỹ không cần lo lắng nhiều về những động thái bất định và những sự kiện không mong muốn ở các nước yếu. Mà chúng ta phải bận tâm tới các tác động của cường quốc ở bất cứ đâu mà nó tồn tại. Vấn đề chính yếu của một cường quốc, nếu không đến từ chính cường quốc đó, nảy sinh từ hệ quả của chính sách được theo đuổi bởi các cường quốc khác, cho dù hệ quả đó có được dự đoán trước hay không. Quan điểm này gợi ý rằng một châu Âu thống nhất có thể gây rắc rối. Henry Kissinger đã chú ý điều này. Sự mâu thuẫn thể hiện xuyên suốt cuốn sách Troubled Partnership [Một quan hệ đối tác đầy rắc rối] của ông về NATO. Nếu thống nhất, châu Âu sẽ là một thành trì chống lại Liên Xô, nhưng một châu Âu chia rẽ sẽ dễ lãnh đạo hơn [cho Mỹ]. Sự mâu thuẫn của ông có thể giải thích tại sao khi còn là Ngoại trưởng ông lại kêu gọi một “Hiến chương” mới cho châu Âu mà không đưa ra bất kỳ một đề xuất cụ thể nào. Tuy nhiên, ông ta đã bình luận như sau: “Chúng ta đã biết rằng một châu Âu thống nhất sẽ là một đối tác độc lập hơn. Nhưng chúng ta cho rằng, có thể hơi lạc quan quá, lợi ích chung sẽ được đảm bảo bởi lịch sử hợp tác lâu dài của hai bên” (24 tháng Tư, 1973). Giả định này không có cơ sở. Sự nổi lên của một châu Âu thống nhất sẽ chuyển cấu trúc chính trị quốc tế từ trật tự hai cực sang ba cực. Vì các lý do truyền thống, tương thích chính trị, và ý thức hệ, một châu Âu mới có thể có tính hướng Tây; nhưng chúng ta biết rằng đặc tính nội tại và các giá trị của một quốc gia không cung cấp đủ cơ sở cho việc đoán trước hành vi của quốc gia đó. Một châu Âu thống nhất mới và Liên Xô sẽ là kẻ yếu hơn trong ba cường quốc. Trong hệ thống tự cứu, tác động bên ngoài đẩy kẻ yếu này về phía kẻ yếu khác. Kẻ yếu hơn, như lý thuyết chúng ta dự đoán, có khuynh hướng kết hợp để cân bằng sức mạnh của kẻ mạnh hơn. Liên Xô sẽ hành động như vậy, và châu Âu sẽ có lợi vì kẻ yếu sẵn trả giá nhiều hơn để được ủng hộ. Sẽ không có đối đầu trực diện, nhưng ở rất nhiều vấn đề quan trọng, Liên Xô và châu Âu mới có thể hợp tác bằng nhiều cách mà chúng ta sẽ nhận thấy là khó chịu.

Kissinger có thể bổ sung, như một ít người khi bàn về viễn cảnh thống nhất châu Âu, rằng các nhà nghiên cứu chính trị quốc tế, vốn không đồng ý về nhiều thứ, luôn luôn nghi ngờ rằng hệ thống ba cường quốc sẽ là thế giới bất ổn nhất trong tất cả. Người tin vào điều này, có nghĩa sẽ chào đón một châu Âu thống nhất, phải đặt lập luận của họ trên cơ sở rằng khả năng đáp trả hạt nhân của các siêu cường cũ lẫn mới sẽ khắc phục sự bất ổn mang tính hệ thống. Câu hỏi đặt ra là phải chăng một nguyên nhân cấp độ đơn vị có thể xóa bỏ một kết quả cấp độ hệ thống. Điều đó hoàn toàn có thể. Lập luận không phải là tác động của trật tự ba cực trở nên khác đi mà là một số loại vũ khí nào đó có thể che mờ chúng. Mặc dù khả năng đáp trả có thể duy trì sự bế tắc giữa nhiều hơn hai cường quốc, ta phải chấp nhận nhiều sự bất định hơn về việc ai sẽ giúp ai, ai có khả năng đáp trả và ai có khả năng đánh đòn phủ đầu, và sau đó đánh cược rằng hệ thống vẫn hòa bình và ổn định bất chấp những khó khăn lớn hơn đó. Chúng ta nên ưu tiên trật tự hai cực hơn. Trong trường hợp ấy chúng ta có thể sẽ, bất chấp những tuyên bố, đặt cược phía đối lập hơn [rằng hệ thống sẽ không hòa bình và ổn định khi có ba cực]. Kể cả một người ủng hộ thống nhất châu Âu như George Ball có thể do dự trước viễn cảnh một thế giới ba cực nếu nó có nguy cơ trở thành thực tế. Như chúng ta kì vọng, Mỹ và Liên Xô muốn duy trì vị trí của mình. Đôi khi họ hợp tác để làm vậy, như trong Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân. Một trong những mục tiêu của Hiệp ước này được trình bày bởi William C. Foster khi ông ta còn là giám đốc Cơ quan Kiểm soát Vũ khí và Giải trừ quân bị [Arms Control and Disarmament Agency]: “Khi chúng ta cân nhắc cái giá của việc cố gắng ngăn chặn phổ biến vũ khí hạt nhân, chúng ta không nên quên mất sự thật rằng sự phổ biến hạt nhân lan rộng đồng nghĩa với sự xói mòn đáng kể khoảng cách sức mạnh mà nguồn lực kinh tế và công nghiệp bấy lâu nay mang lại cho chúng ta so với phần còn lại của thế giới” (tháng Bảy 1965, tr. 591). Mỹ muốn duy trì vị trí ưu thế, và hình như Liên Xô cũng vậy (xem Waltz 1974, tr. 24). Điều được cho là lợi ích trong một thế giới ba cực kém hấp dẫn hơn việc đóng cửa câu lạc bộ [với hai cường quốc hiện nay].

Bất chấp một vài lối tu từ lỗi thời về chiến binh dũng cảm nhất trong thời kì chiến tranh lạnh, mục tiêu của Mỹ đã chuyển từ thay đổi hệ thống sang duy trì hệ thống và hoạt động trong hệ thống đó. Học thuyết Nixon đã tuyên bố sự thay đổi mục tiêu này. Các nước khác sẽ phải hành động nhiều hơn, mặc dù chúng ta sẽ tiếp tục củng cố an ninh cho họ. Rõ ràng, sự giúp đỡ của chúng ta không phải để thay đổi cân bằng quyền lực toàn cầu mà chỉ là bảo toàn nó. Kissinger, với vai trò là Ngoại trưởng, xác định nhiệm vụ của chúng ta từ đầu những năm 1970 trở đi là rút lui khỏi chiến tranh ở Việt Nam “với một cách thức giúp giữ gìn năng lực thiết lập và tác động đến sự phát triển của một trật tự quốc tế mới” (10 tháng Một, 1977, tr. 2). Điều này nghe có vẻ giống với khát vọng mà Mỹ đã ấp ủ, với vài giai đoạn gián đoạn, từ nhiệm kì Tổng thống Woodrow Wilson trở đi, khát vọng tái sắp xếp thế giới; nhưng không phải như vậy. Kissinger không suy nghĩ về trật tự thế giới dưới góc độ cấu trúc hệ thống, mà về nhiệm vụ thiết lập trật tự và mối quan hệ hòa bình qua nhiều năm giữa các thành phần chính của thế giới. Đây là nhiệm vụ duy trì và vận hành hệ thống, hơn là cố gắng thay đổi nó.

Sự thay đổi sâu sắc trong định nghĩa về nhiệm vụ của Mỹ đánh dấu sự chín muồi của trật tự thế giới hai cực. “Sự chín muồi” có hai nghĩa. Thứ nhất, địa vị thống trị khác thường của nước Mỹ trước đây trong một thế giới bị tàn phá nặng nề bởi chiến tranh đã suy giảm thông qua phân bổ cán cân sức mạnh ít bị nghiêng lệch mạnh mẽ hơn [về phía Mỹ]. Như Kissinger đã chỉ ra, Liên Xô hiện đã đạt tới “địa vị siêu cường thực sự” bằng cách loại bỏ được sự “bất cân xứng trong sức mạnh chiến lược giữa Mỹ và Liên Xô” (3 tháng Mười hai, 1975, tr. 2). Thứ hai, Mỹ và Liên Xô đã cho thấy rõ rằng họ đã học cách cư xử giống như hai kẻ độc quyền nên làm – điều tiết mức độ cạnh tranh của họ và đôi khi hợp tác vì lợi ích chung trong khi tiếp tục thận trọng để mắt tới nhau. Điều kiện này, nếu được xem xét và khai thác thích đáng, cho phép một vài sự đảo chiều trong xu hướng bành trướng toàn cầu của Mỹ, một sự bành trướng vốn được kêu gọi một cách trớ trêu với danh nghĩa chống chủ nghĩa cộng sản.

Sự chín muồi của trật tự hai cực dễ bị nhầm với sự kết thúc của nó. Giữa những năm 1970, sự suy giảm cạnh tranh bá quyền trong giai đoạn hòa dịu và sự nổi lên của quan hệ Bắc – Nam khiến nhiều người tin rằng thế giới có thể không còn hai cực nữa. Nhưng suy giảm cạnh tranh Mỹ – Xô và tầm quan trọng ngày càng tăng của các vấn đề thuộc thế giới thứ ba không ngụ ý cho sự kết thúc của trật tự hai cực. Hành vi của Mỹ và Nga đã thay đổi đến mức độ nào đó suốt thời gian qua, nhưng thay đổi đó là thay đổi mà ta có thể dự đoán các nước sẽ thực hiện chừng nào trật tự thế giới vẫn là hai cực (xem Chương 8, phần III).

III.

IV.

……….

Download toàn bộ nội dung văn bản tại đây: Quan ly cac van de quoc te.pdf

———–

[1] Trong số các công trình chuyên sâu xuất sắc về hàng hóa công cộng, tôi nhận thấy Baumol 1952 và Olson 1965 đặc biệt có tính gợi mở. Ruggie 1972 cũng đã khéo léo miêu tả những khó khăn về mặt tổ chức mà tôi nói tới ở đây.

This entry was posted in Biên dịch, Lý thuyết QHQT and tagged , , , , . Bookmark the permalink.