Nguồn: “The independence of central banks is under threat from politics”, The Economist, 13/04/2019.
Biên dịch: Phan Nguyên
Các nhà phê bình kinh tế học thích nói rằng các lý thuyết trừu tượng của ngành học này không mang lại hiệu quả trong thế giới thực. Nhưng có một ví dụ rõ ràng phản bác lại quan điểm đó, đó chính là sự trỗi dậy khắp toàn cầu của các ngân hàng trung ương độc lập trong 25 năm qua. Trong những năm 1970, việc các chính trị gia thao túng lãi suất để phục vụ mục tiêu chính trị là điều bình thường. Điều đó dẫn đến tình trạng lạm phát. Và vì vậy, các nước giàu lẫn nhiều nước nghèo đều chuyển sang một hệ thống trong đó các chính trị gia chỉ đặt ra mục tiêu chung là ổn định giá cả, còn để cho các ngân hàng trung ương độc lập thực hiện mục tiêu đó. Chỉ trong vòng một thế hệ, hàng tỷ người trên thế giới đã dần quen với lạm phát thấp và ổn định cũng như ý tưởng rằng lãi suất tiền gửi và thế chấp ngân hàng của họ nằm trong tầm kiểm soát.
Ngày nay, thành công này đang bị đe dọa bởi sự hợp lưu của chủ nghĩa dân túy, chủ nghĩa dân tộc và các lực lượng kinh tế đang làm cho chính sách tiền tệ mang tính chính trị trở lại. Tổng thống Donald Trump đã yêu cầu giảm lãi suất, bóng gió về việc sa thải Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang (Fed) và cho biết sẽ đề cử Stephen Moore và Herman Cain, hai tay chân thân tín nhưng không đủ tiêu chuẩn của Trump, vào hội đồng quản trị của Fed. Những người ủng hộ Brexit phê phán thẩm quyền và động cơ của Ngân hàng Trung ương Anh, trong khi đó ở Thổ Nhĩ Kỳ, Tổng thống Recep Tayyip Erdogan đã có một cuộc chiến căng thẳng với ngân hàng trung ương. Chính phủ Ấn Độ đã thay thế một thống đốc ngân hàng trung ương có năng lực bằng một quan chức biết nghe lời, người đã chấp nhận giảm lãi suất trước cuộc bầu cử. Và như chúng tôi đã báo cáo trong tuần này, nhiều công việc hàng đầu tại Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB), bao gồm cả vị trí Chủ tịch, đang chuẩn bị để ngỏ, và một số vị trí có thể trở thành một phần của cuộc đấu tranh chính trị rộng lớn hơn nhằm xác định ai là người điều hành các tổ chức Châu Âu. Thực sự cần phải suy nghĩ lại về các mục tiêu và công cụ của các ngân hàng trung ương. Nhưng các lực lượng nguy hiểm đang gia tăng có thể gây ra những hậu quả đáng báo động cho sự ổn định kinh tế.
Vấn đề chính trị hóa ngân hàng trung ương đã trở nên căng thẳng lần gần đây nhất vào những năm 1970. Sau khi hệ thống tiền tệ Bretton Woods sau Thế chiến II sụp đổ, các ngân hàng trung ương đã không chế ngự được lạm phát phi mã vì các chính trị gia, những người ra quyết định, đã miễn cưỡng không muốn chịu phí tổn ngắn hạn là nạn thất nghiệp gia tăng. Hai thập niên giá cả tăng cao và khủng hoảng đã dẫn đến một quan điểm chính thống mới cho rằng các ngân hàng trung ương nên được trao quyền tự chủ về hoạt động nhằm theo đuổi mục tiêu bình ổn lạm phát. Tại khu vực đồng euro, Nhật Bản và Anh, các ngân hàng trung ương trở nên độc lập về mặt pháp lý vào những năm 1990. Ở Mỹ, Nhà Trắng đã kiềm chế không thảo luận công khai về các chính sách của Fed. Sự đồng thuận này đã tiếp tục tồn tại sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2007-08 và là một lý do tại sao lạm phát toàn cầu chỉ ở mức trung bình 4% một năm trong hai thập niên qua.
Sự suy yếu tính độc lập của các ngân hàng trung ương bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân. Một là chủ nghĩa dân túy. Các nhà lãnh đạo như ông Trump vừa muốn có lãi suất thấp vừa muốn phá hoại các thể chế. Một điều nữa là phạm vi hoạt động của các ngân hàng trung ương, vốn đã được mở rộng sau cuộc khủng hoảng tài chính. Hầu hết các ngân hàng trung ương bây giờ nắm giữ các danh mục đầu tư lớn gồm trái phiếu chính phủ, đồng thời lại giám sát ngành công nghiệp tài chính. Và thành tích của các ngân hàng trung ương thì còn lâu mới được coi là hoàn hảo. Bởi vì họ có lẽ đã quá “diều hâu” (bất chấp các chính sách phi chính thống), sự phục hồi kinh tế sau khủng hoảng đã diễn ra chậm chạp, làm xói mòn niềm tin của cử tri vào các nhà kỹ trị vốn được cho là phải luôn phục vụ lợi ích công chúng. Tất cả điều này làm cho người ta dễ coi các ngân hàng trung ương là công cụ chính trị hơn. Trong khi đó, ký ức về những cuộc khủng hoảng vốn giúp dẫn đến sự độc lập của các ngân hàng trung ương cũng đã phai mờ.
Áp lực đang thể hiện theo những cách khác nhau ở nhiều nơi khác nhau. Ông Trump đã tiến hành một cuộc tấn công vào Fed. Mặc dù thẩm quyền pháp lý của Trump trong việc sa thải Jerome Powell, Chủ tịch Fed và là một người do Trump bổ nhiệm, không rõ ràng, nhưng nếu Trump giành chiến thắng lần nữa trong cuộc bầu cử năm 2020, ông ta sẽ có thể đề cử một chủ tịch Fed mới cũng như thêm hai thống đốc khác. Ở châu Âu, một loạt các thay đổi nhân sự có nguy cơ làm giảm chất lượng ra quyết sách tại ECB và làm bùng lên những bất đồng tiềm ẩn. Đến cuối năm nay, ba trong số sáu thành viên của ban điều hành cùng với tám trong số 19 thống đốc quốc gia, những người có quyền bỏ phiếu về tỷ lệ lãi suất, sẽ rời ECB. Đáng chú ý nhất trong số này là chủ tịch ECB Mario Draghi. Sự ra đi của ông vào tháng 10 sẽ diễn ra gần như đồng thời với các cuộc bầu cử và thay đổi lãnh đạo tại Ủy ban và Hội đồng châu Âu, một sự trùng lặp 40 năm mới diễn ra một lần. Đằng sau trò chơi chính trị luân phiên chức chủ tịch ECB là cuộc chiến giữa các quốc gia nhằm kiểm soát chính sách. Các quốc gia Bắc Âu đã nghi ngờ về việc mua trái phiếu của ECB, coi đây là vỏ bọc cho việc trợ cấp cho các quốc gia Nam Âu. Thay vì giành chiến thắng bằng lý lẽ, họ đang tìm kiếm lợi thế bằng cách đưa người của mình vào những vị trí hàng đầu. Điều này sẽ càng làm nảy sinh nhiều vấn đề hơn.
Có lẽ lạm phát toàn cầu sẽ tăng trở lại, khiến các ngân hàng trung ương yếu có thể phải đấu tranh khó khăn nhằm giảm lạm phát. Nhiều khả năng một cuộc suy thoái kinh tế cũng diễn ra. Nền kinh tế thế giới đã giảm tốc trong năm nay, và vào ngày 09/04/2019, IMF đã hạ dự báo tăng trưởng toàn cầu. Các ngân hàng trung ương có thể thấy cần phải giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở nước mình.
Đây chính là những điều làm cho việc chính trị hóa các ngân hàng trung ương ngày nay rất nguy hiểm. Các nhà kỹ trị đối mặt với một thách thức khó khăn. Các nước giàu hầu như không còn dư địa để có thể giảm thêm lãi suất trước khi lãi suất về mức 0, khiến các ngân hàng trung ương một lần nữa sẽ phải sử dụng các biện pháp kích thích phi truyền thống, chẳng hạn như mua trái phiếu. Fed và các ngân hàng trung ương khác cũng có thể cần phải hợp tác trên phạm vi toàn cầu, như trong bối cảnh hậu khủng hoảng. ECB sẽ phải thuyết phục các thị trường rằng họ sẽ làm bất cứ điều gì cần thiết để kiềm chế một sự hoảng loạn tài chính khác ở khu vực ngoại vi Châu Âu. Sự hiện diện của những quan chức được bổ nhiệm chính trị, những người hoặc không đủ năng lực hoặc là những nhân vật “diều hâu” Bắc Âu, đều sẽ làm cho các nhiệm vụ này trở nên khó khăn hơn. Không chỉ vì lá phiếu của họ có trọng lượng, mà còn vì họ sẽ đầu độc cuộc tranh luận về những gì các ngân hàng trung ương nên và không nên làm để đối phó với suy thoái.
Đúng là các mục tiêu và công cụ của chính sách tiền tệ cần phải chịu sự giám sát dân chủ và các ngân hàng trung ương phải chịu trách nhiệm giải trình trước các cơ quan lập pháp. Fed đang xem xét mục tiêu của mình nhằm chuẩn bị cho một cuộc suy thoái. Các ngân hàng trung ương khác nên làm theo. Về lâu dài, điều này đảm bảo tính chính danh cho họ và do đó giúp họ duy trì sự độc lập. Tuy nhiên, trong môi trường chính trị ngày nay, thật ngây thơ khi nghĩ rằng các chính trị gia thực sự muốn có một cuộc tranh luận thấu đáo. Thay vào đó, các ngân hàng trung ương càng được chú ý thì họ sẽ càng thấy việc ra quyết định hàng ngày của mình sẽ chịu nhiều áp lực từ bên ngoài, hoặc họ sẽ nhận thấy mình ở trong tình trạng trên đe dưới búa. Đây chính là loại chính trị hóa mà các nhà lý thuyết kinh tế ủng hộ sự độc lập của các ngân hàng trung ương muốn tránh. Hãy nhìn lại 40 năm qua và bạn sẽ nhận thấy phần nào hậu quả là gì.
