Biên dịch & tóm tắt: Hàng Duy Linh | Hiệu đính: Vũ Thành Công
Lời dẫn: Trong thời gian còn lại của 2014, Biển Đông nhiều khả năng là một đề tài của các chuyến thăm và làm việc của lãnh đạo Mỹ tại châu Á Thái Bình Dương. Cụ thể:
- Tháng 5: Bộ trưởng quốc phòng Hagel tham dự đối thoại Shangri-La tại Singapore
- Tháng 6: Tổng thống Obama tham dự Thượng đỉnh G7 tại Bỉ
- Tháng 7: Thứ trưởng ngoại giao Burns tham gia đối thoại an ninh chiến lược với Trung Quốc tại Bắc Kinh
- Tháng 8: Ngoại trưởng Kerry tham gia ASEAN Regional Forum tại Myanmar
Cuối tháng 5/2014, TS. Ely Ratner, Phó giám đốc chương trình An ninh Châu Á của Center for a New American Security, đã trình bày các khuyến nghị về chính sách ngoại giao cho chính phủ Obama tại Biển Đông xuất bản dưới dạng thảo luận chính sách. Phần dưới đây biên dịch và giới thiệu tóm tắt 4 điểm chính của khuyến nghị đó. Toàn văn báo cáo có thể tham khảo tại ĐÂY.
1. Xây dựng hệ thống đa phương chung giám sát hoạt động tại Biển Đông
Mặc dù Mỹ đã ưu tiên xây dựng năng lực hàng hải trên nền tảng các mối quan hệ song phương tại châu Á (ví dụ với Việt Nam, Philippines), chính quyền Obama nên bổ sung cho những nỗ lực này bằng cách xây dựng một bộ nhận thức về các vấn đề hàng hải (Maritime Domain Awareness – MDA) mang tính đa phương tại Biển Đông. Điều này sẽ mang lại rất nhiều tác động chiến lược phù hợp với lợi ích của Mỹ trong khu vực.
Đầu tiên, việc xuất hiện nhiều hơn và công khai hơn các thông tin về các hoạt động hàng hải tại Biển Đông sẽ ngăn chặn các hành vi xấu đồng thời cho phép các nước trong khu vực và cộng đồng quốc tế biết chính xác điều gì đang xảy ra. Trong ngoại giao, hình ảnh có giá trị hơn cả nghìn chữ viết và giá trị của việc chia sẻ hình dung chung giữa đồng minh và đối tác còn hiệu quả hơn gấp nhiều lần so với việc chỉ đơn giản cung cấp các số liệu thống kê, mô tả hành vi hay thậm chí là thông tin tình báo.
Nếu thực hiện thành công, điều này có thể đem lại sự ổn định cho khu vực đồng thời ngăn chặn lực lượng bán quân sự của Trung Quốc tiến hành các hoạt động quấy phá ngư dân, ngăn cản tự do hàng hải trong vùng lãnh hải của các nước láng giềng. Đồng thời, việc công bố tất cả hình ảnh hoạt động của các nước cho thấy các chính sách của Mỹ không nhằm vào một quốc gia cụ thể nào cả, mà chỉ nhằm mục đích hạn chế các hành vi gây mất ổn định khu vực.
Việc nhận thức tình hình rõ ràng hơn sẽ cho phép các quốc gia hiệu chỉnh tốt hơn phản ứng của họ trước các vấn đề cụ thể. Có thể lấy một ví dụ điển hình cho việc thiếu đi các hình ảnh thực địa và phải trả giá là Philippines. Trong sự kiện tại bãi cạn Scarborough năm 2012, một phần nguyên nhân xuất phát từ chính việc thiếu đi các thông tin và hình ảnh chính xác về thực địa. Manila không hề biết đến sự hiện diện đông đảo của các tàu Trung Quốc gần khu vực bãi cạn. Nếu các tàu trinh sát của Philippines sớm phát hiện sự hiện diện các tàu của chính phủ Trung Quốc – chứ không phải là các tàu cá bất hợp pháp, họ sẽ có cách phản ứng khác khiến Bắc Kinh cảm thấy ít bị khiêu khích hơn.
MDA đa phương cũng sẽ giúp giải quyết các vấn đề an ninh phi truyền thống, vốn đang nhanh chóng trở thành trọng tâm trong hợp tác đa phương khu vực, bao gồm thảm họa nhân đạo và thiên nhiên, cướp biển, buôn người, ma túy và vũ khí hủy diệt hàng loạt. Đây cũng là chìa khóa cho việc thúc đẩy hơn nữa việc hợp tác giữa các nước trong khu vực Đông Nam Á, cùng giải quyết các vấn đề phức tạp thông qua chia sẻ và cùng quản lý hình ảnh.
Sự nỗ lực của Mỹ trong việc xây dựng một hệ thống MDA đa phương sẽ được đền bù lại bằng niềm tin cũng như sự hợp tác với các nước có vai trò chủ chốt trong khu vực, tạo điều kiện cho sự hiện diện quân sự của mình.
2. Tuyên bố sự đồng thuận của Mỹ về tính hợp pháp của việc quản lý tranh chấp hàng hải trên Biển Đông thông qua trọng tài quốc tế
Như là một nguyên tắc trong chính sách tái cân bằng ở châu Á, Mỹ đang hướng tới việc hình thành một trật tự khu vực, trong đó các tranh chấp và khủng hoảng được quản lý theo các quy tắc, chuẩn mực và thể chế, không phải thông qua ép buộc và sử dụng vũ lực. Các quan chức Mỹ trước đó đã nhiều lần nhắc tới “một khu vực thịnh vượng – được dẫn đường bởi các quy tắc và chuẩn mực được chấp nhận rộng rãi – và sự tôn trọng luật pháp quốc tế”. Trong thực tế, điều này có ý nghĩa bằng sự can dự mạnh mẽ của Mỹ vào các tổ chức khu vực và hỗ trợ hết mức cho các cơ chế đa phương nhằm xây dựng sự tin tưởng giữa các chính phủ và quân đội các nước. Kết quả, Mỹ đã trở thành một trong những thành viên tích cực của cơ chế ADDM+ và tiếp tục hỗ trợ xậy dựng một bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC) giữa ASEAN và Trung Quốc.
Trong khi các cơ chế này còn đang phát triển một cách khá chậm chạp, thì khu vực lại phải đối mặt với một bài kiểm tra độ sẵn sàng và khả năng xây dựng một trật tự dựa trên luật pháp. Tháng 1/2013, Philippines bắt đầu thủ tục tố tụng trọng tài liên quốc gia chống lại Trung Quốc dựa trên Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS). Nhiệm vụ của trọng tài quốc tế không phải giải quyết các tranh chấp lãnh thổ phức tạp mà nhằm xác định bản chất và tính hợp pháp của các tuyên bố lãnh hải khác nhau trên Biển Đông, chính xác hơn là tuyên bố đường 9 đoạn của Trung Quốc tại vùng biển trên. Cho đến nay, Trung Quốc vẫn chưa làm sáng tỏ ý nghĩa của đường 9 đoạn cũng như chứng minh tính hợp pháp của nó theo luật pháp quốc tế.
Mỹ cần phải làm việc với các nước có cùng quan điểm để xây dựng, hỗ trợ và nêu bật lên tầm quan trọng của quá trình trọng tài như phép thử rõ ràng về sự sẵn sàng của các nước trong khu vực khi giải quyết các khác biệt thông qua biện pháp hòa bình. Cho đến nay, chỉ có Mỹ, Nhật Bản và Malaysia bày tỏ sự ủng hộ đối với tiến trình trọng tài. Thực tế đó cho thấy cần phải huy động nhiều hơn sự ủng hộ từ các quốc gia chủ chốt khác trong và ngoài khu vực, bao gồm Úc, Indonesia, Singapore, các thành viên còn lại của nhóm G7 và các quốc gia Scandinavia thuộc Hội đồng Bắc Cực. Các quốc gia châu Âu vốn có thế mạnh về luật phát quốc tế và các thể chế khu vực, sẽ đóng góp tích cực hơn cho quá trình này.
Hiện Trung Quốc vẫn từ chối tham gia vụ kiện của Philippines và thể hiện ý định phủ nhận tính hợp pháp của các thể chế quốc tế liên quan. Nếu tiếp diễn sẽ tạo thành một tiền lệ tồi tệ cho các tranh chấp trong tương lai, đóng kín mọi hi vọng cho một sự quản lý hòa bình. Nếu các cường quốc lên tiếng và gây sức ép ngoại giao phù hợp, Trung Quốc sẽ buộc phải xem xét lại các phản ứng và làm nhiều hơn để giải quyết tranh chấp, hơn là chỉ đơn giản phủ nhận giá trị pháp lý của trọng tài đa phương. Một sự hỗ trợ ngoại giao đầy đủ từ cộng đồng quốc tế sẽ tạo ra không gian đối thoại tại châu Á, đồng thời thúc đẩy những nơi khác theo đuổi các cơ chế pháp lý tương tự.
3. Chất vấn việc Trung Quốc chiếm giữ và quản lý bất hợp pháp bãi cạn Scarborough
Kiên trì với chính sách hỗ trợ xây dựng một trật tự khu vực dựa trên luật pháp quốc tế, Mỹ cần phải chất vấn Trung Quốc về việc chiếm giữ và quản lý bất hợp pháp bãi cạn Scarborough của Philippines. Rất nhiều lần trước đó, Mỹ tuyên bố có lợi ích quốc gia trong việc duy trì hòa bình và ổn định, tôn trọng luật pháp quốc tế, tự do hàng hải và thương mại hợp pháp không bị cản trở trên Biển Đông. Tuy nhiên, hành vi của Trung Quốc tại Scarborough đã vi phạm tất cả các nguyên tắc này. Dù Scarborough không có ý nghĩa về mặt kinh tế hay chiến lược, nhưng việc phản đối sự chiếm đóng của Trung Quốc sẽ thể hiện rằng Mỹ và cộng đồng quốc tế không chấp nhận việc sử dụng vũ lực và đe dọa để giải quyết xung đột mang tính chính trị tại châu Á.
Trong Đối thoại An ninh chiến lược Mỹ – Trung vào tháng 8 sắp tới, Mỹ cần thể hiện mong muốn rõ ràng rằng Trung Quốc rút quân và trả Scarborough về hiện trạng trước tháng 4/2012. Nếu cần thiết, thông báo này cũng có thể lặp lại công khai tại các diễn đàn khu vực ASEAN, trong đó có Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á vào tháng 11 sắp tới. Các lực lượng quân sự Mỹ cũng nên xem xét triển khai và thực hiện quyền tự do hàng hải ở các khu vực xung quanh bãi cạn để nhấn mạnh rằng Mỹ không công nhận quyền của Trung Quốc tại Scarborough.
4. Đề xuất nhanh chóng kí kết Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông giữa ASEAN và Trung Quốc
Có rất ít lạc quan cho rằng tranh chấp trên Biển Đông có thể được giải quyết trong một thời gian ngắn. Tuy nhiên, một nhu cầu cấp thiết đang nổi lên là việc phòng ngừa và quản lý các cuộc khủng hoảng trên các vùng biển và không phận đang ngày càng trở nên đông đúc bởi sự hiện diện của các tàu chính phủ và quân sự. Và để có thể thúc đẩy các cơ chế an ninh biển đa phương thì COC chính là phương cách hiệu quả nhất. Theo phía Mỹ, “sự ổn định tương lai của khu vực sẽ phụ thuộc một phần vào sự thành công và kịp thời của nỗ lực xây dựng Bộ quy tắc ứng xử”.
Tuy nhiên, trong khi Mỹ bày tỏ sự ủng hộ mạnh mẽ đối với tiến trình xây dựng COC thì Trung Quốc lại có một thái độ không rõ ràng đối với một bộ quy tắc mang tính ràng buộc. Và theo Ngoại trưởng Kerry, “quá trình (đàm phán COC) diễn ra càng lâu, thì căng thẳng sẽ càng sôi sục, và khả năng tính toán sai lầm của một vài chủ thể có thể kích động xung đột sẽ càng lớn hơn. Và đó không phải là lợi ích của ai cả”.
Trong bối cảnh đó, Mỹ nên xem xét lại chính sách đối với COC bằng cách ủng hộ việc thực hiện “thu hoạch sớm” (early harvest) những đề xuất có thể thực hiện trong ngắn hạn và không cần đến thỏa thuận một COC hoàn chỉnh – vốn khó có thể thực hiện. Mỹ cùng với các đồng minh và đối tác có thể xem xét thúc đẩy các thể chế của ASEAN hoặc trung tâm là ASEAN để triển khai các đề xuất kể trên.
