Nguồn: Bertrand Badie, “Les Nations unies face au conservatisme des grandes puissances,” Le Monde diplomatique, 06/2015.
Biên dịch: Lý Vân Anh | Biên tập: Nguyễn Huy Hoàng
Tổng thống Mỹ Franklin D. Roosevelt đã từng mất ăn, mất ngủ vì lo ngại Quốc hội Hoa Kỳ sẽ từ chối phê chuẩn văn kiện thành lập Liên Hợp Quốc mà chính ông là một trong những người khởi xướng khi Thế chiến II kết thúc. Nguy cơ này là có thật do người tiền nhiệm của ông, Woodrow Wilson, đã từng nếm trái đắng một phần tư thế kỷ trước đó, mặc dù Wilson là người đi tiên phong trong việc thành lập Hội Quốc Liên.[1] Nên nhớ rằng các nghị sỹ Hoa Kỳ luôn bảo vệ quyết liệt một học thuyết cổ điển là không ai có thể thay thế nhân dân trong việc xây dựng luật pháp: dù là luật quốc tế hay một tổ chức đa phương nào đó cũng sẽ không bao giờ có thể thay đổi, chứ chưa nói đến là làm triệt tiêu chủ quyền quốc gia. Vào thời điểm đó, người ta đã tranh cãi rất nhiều về vị trí của tổ chức quốc tế được cải tổ từ Hội Quốc Liên này. Những người theo chủ nghĩa tân bảo thủ, 60 năm sau, hẳn vẫn còn nhớ về điều đó.
Để thuyết phục Quốc hội ủng hộ, Tổng thống Roosevelt đã không ngần ngại đề xuất quyền phủ quyết dành cho các cường quốc lúc bấy giờ, thực chất là các nước thắng trận, ý tưởng này lập tức được Joseph Stalin hưởng ứng.[2]
Để cho ổn thỏa, quyền phủ quyết được mở rộng thêm cho ba nước là Anh, Pháp, và Trung Quốc, coi như là dành cho châu Âu một vị trí nhất định, và không quên châu Á, nơi chiến tranh thế giới kết thúc. “Câu lạc bộ 5 nước,” những thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, đã ra đời như vậy. Vô hình trung, sự bất bình đẳng về quyền lực được hợp thức hóa, và tất cả các quyết định đa phương quan trọng từ nay đều phải đặt dưới quyền quyết định của các siêu cường. Vậy là chủ nghĩa đa phương dường như chết yểu ngay từ khi sinh ra. Chủ nghĩa song phương và những hệ quả tai hại của nó bị loại bỏ, ý tưởng về an ninh tập thể được thiết lập, nhưng quá khứ không hoàn toàn bị xóa bỏ: thông qua nhóm 5 nước, cuộc chơi sức mạnh vừa bị tống cổ qua cửa trước, đã nhanh chóng quay trở lại bằng cửa sau.
Bối cảnh và sự phát triển của nó càng ngày càng trầm trọng. Chiến tranh Lạnh khiến việc sử dụng quyền phủ quyết trở thành một công cụ đối đầu quen thuộc giữa các “nước lớn.” Đến tháng 5/2014, ước tính không dưới 272 lần thứ vũ khí chiến tranh ngoại giao này đã được sử dụng: Mỹ sử dụng 83 lần, đặc biệt là trong vấn đề Palestine, và Moskva sử dụng 130 lần. Khi Liên Xô tan rã năm 1991, hiệu ứng càng rõ rệt hơn từ một khía cạnh khác: 83% các nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc được đưa ra bởi các thành viên phương Tây, trong khi hai nước còn lại chỉ đóng vai trò thụ động.
Hội đồng Bảo an, hạt nhân của chủ nghĩa đa phương Liên Hợp Quốc, đã trở thành nơi đối đầu hay câu lạc bộ quý tộc, có vai trò ngày càng xa rời với những dự án hòa bình. Nhất là khi tình hình thế giới trước kia không còn giống với ngày nay: từ 51 nước thành viên sáng lập, con số thành viên Liên Hợp Quốc ngày nay đã lên tới 193; từ một thế giới chỉ có châu Âu và Mỹ, giờ đây đã phát triển thành một thế giới mà các nước phương Nam càng ngày càng áp đảo về số lượng. Chưa kể đến việc những cường quốc năm 1945 không còn là các cường quốc của năm 2015 và những thách thức trước kia khác xa với những bất ổn của thế giới ngày nay.
Sự khác biệt giữa chủ nghĩa đa phương lý tưởng với chủ nghĩa đa phương thực tế càng rõ nét, nhất là khi chủ nghĩa đa phương thực tế được sinh ra từ bộ máy vận hành trên cơ sở chủ nghĩa bảo thủ. Những nước bại trận trước kia cuối cùng cũng đã thoát ra khỏi sự trừng phạt, chẳng hạn Nhật Bản, nay là nước đóng góp tài chính lớn thứ hai cho Liên Hợp Quốc, hay Đức, nền kinh tế đứng thứ tư thế giới; hay Ấn Độ, nước đông dân thứ hai trên thế giới, theo sau là Brazil, và là hai ứng cử viên hàng đầu của câu lạc bộ quân sự thế giới. Châu Phi và các nước Ả rập cũng đều đang ở trung tâm của những xung đột quốc tế hiện nay.
Trên thực tế, thời đại chúng ta đang đối mặt với hai bế tắc lớn. Một mặt, người ta tiếp tục tin vào sức mạnh, nhưng sức mạnh lại đang rơi vào khủng hoảng trầm trọng: chỉ khi các “nước lớn” đồng thuận thì mới cho phép giải quyết các vấn đề mà thế giới đang phải đối mặt. Điều này dẫn tới việc các nước liên quan trực tiếp có ít vai trò, việc sử dụng vũ lực bị lạm dụng và các vấn đề xã hội và phát triển ít được quan tâm. Những vấn đề xã hội và phát triển luôn nằm ngoài lề Hội đồng Bảo an, chúng được bàn thảo trong khuôn khổ Hội đồng Kinh tế và Xã hội Liên Hợp Quốc (ECOSOC), một tổ chức mà không mấy ai còn tin tưởng do hoạt động ngày càng kém hiệu quả. Mặt khác, sức mạnh bị thổi phồng này vẫn hoạt động theo một cách lỗi thời là dựa vào lực lượng quân sự và tỉ lệ đại diện từ thời trước toàn cầu hóa: ảo tưởng về tính hiệu quả của quân sự được duy trì suốt thời kỳ Chiến tranh Lạnh giờ đây đã không còn, chỉ cần nhìn vào kết cục của các chiến dịch can thiệp gần đây sẽ thấy.
Quyền phủ quyết, vũ khí chiến tranh ngoại giao
Trong bối cảnh như vậy, sẽ không có gì đáng ngạc nhiên khi cái vòng luẩn quẩn được lặp đi lặp lại: Càng nhiều dự thảo cải tổ Hội đồng Bảo an được đưa ra, nhóm 5 nước càng cho thấy họ sẽ sử dụng quyền phủ quyết khi cần thiết để vô hiệu hóa chúng.[3] Người ta sẽ sớm nhận thấy rằng Liên Hợp Quốc đã được xây dựng như một bộ máy không thể cải tiến được, và những nước sáng lập đã làm những gì cần thiết để đạt được điều đó. Những thắng lợi hiện nay trong việc cải tổ Liên Hợp Quốc thực ra chỉ có tính khoa trương, chẳng hạn như lễ kỷ niệm “60 năm” Liên Hợp Quốc, mà Tổng thư ký Kofi Annan (1997-2006) đã từng hi vọng trước khi kết thúc nhiệm kỳ của mình. Mặc dù Hội đồng nhân quyền và Ủy ban gìn giữ hòa bình được thành lập, nhưng kết quả đạt được vẫn rất khiêm tốn; điều này hoàn toàn dễ hiểu khi mà các thành viên của câu lạc bộ chỉ đồng thuận ở một điểm duy nhất là không thay đổi gì hết.
Như trong mọi bế tắc, mỗi người sẽ tự tìm ra con đường của mình. Gần đây, nhóm “Elders” (nhóm các cựu lãnh đạo chính trị), mà ông Kofi Annan hiện là chủ tịch, vừa đưa ra những đề xuất cải tổ chính.[4] Việc xóa bỏ hoàn toàn quyền phủ quyết là không thể:[5] vấn đề chủ yếu hiện nay là kiềm chế quyền này như thế nào; tương tự như vậy, ý tưởng tăng số lượng thành viên thường trực – có nguy cơ đông hơn cả các thành viên không thường trực – sẽ sớm thất bại. Ngược lại, nhóm “Elders” đề xuất việc không áp dụng quyền phủ quyết trong trường hợp tội ác chống lại loài người và cho ra đời một nhóm các nước trung gian trong Hội đồng Bảo an mà nhiệm kỳ có thể được kéo dài nhiều lần. Ý tưởng này có vẻ được các nước ưng thuận, nhất là các lãnh đạo phương Tây. Nhưng ai là người sẽ quyết định một sự việc sẽ rơi vào trường hợp “tội ác chống lại loại người”, ai có thể ngăn cản việc nước này hay nước kia tùy tiện quyết định vì lợi ích của riêng mình? Ngoài ra, nước nào sẽ được nằm trong “danh sách trung gian” các thành viên bán thường trực của Hội đồng bảo an? Đây sẽ là những vấn đề đau đầu cần giải quyết.
Cũng may là dự thảo của nhóm “Elders” còn đề cập tới hai vấn đề khác, tuy ít gây tranh cãi hơn, nhưng cũng khá nhạy cảm. Đầu tiên là quy chế của Tổng thư ký Liên Hợp Quốc, thường bị các siêu cường dè chừng và kiểm soát. Đã từng có thời Liên Xô không vừa lòng với Tổng thư ký Hammarskjöld (1953-1961) đến mức còn tính đến việc bầu ra hai tổng thư ký thay vì một. Về phần mình, Hoa Kỳ đã thẳng tay trừng phạt ông Boutros Boutros-Ghali (1992-1996), bị coi là quá độc lập, bằng việc khước từ nhiệm kỳ thứ hai của ông; Mỹ cũng từng khiến ông Annan khốn khổ chỉ vì tội không ủng hộ những sai lầm khủng khiếp của nước này tại Iraq năm 2003. Vấn đề thực sự nằm ở các nguyên tắc: Liên Hợp Quốc là một hiệp hội các quốc gia do các siêu cường lãnh đạo hay là một thiết chế độc lập cần thiết cho phép tổ chức này có đủ tư cách để nói, hành động và đại diện?
Nếu nhìn vào Hiến chương Liên Hợp Quốc được thông qua vào tháng 6/1945, và nhìn vào những nước sáng lập, ta có thể thấy tổng thư ký chỉ là người đứng đầu bộ máy hành chính: đó chính là điều mà những nhà tân bảo thủ muốn nhắc nhở khi lựa chọn một nhân vật mờ nhạt và ngoan ngoãn là Ban Ki-moon vào vị trí Tổng thư ký Liên Hợp Quốc năm 2007. Nhưng rõ ràng là Liên Hợp Quốc sẽ không thể có sức mạnh nếu người đứng đầu chỉ có nhiệm vụ điều phối công việc của những người lau dọn Nhà kính.[6] Quan trọng hay không là ở khả năng độc lập của người nắm vai trò. Nhóm “Elders” đã đúng khi đề xuất kéo dài nhiệm kỳ Tổng thư ký Liên Hợp Quốc thành 7 năm và không được bầu lại: điều này cho phép tổng thư ký mạnh tay hành động mà không phải lo lắng về việc có được bầu lại hay không. Nhưng chắc gì một số siêu cường đã không nhận ra đây là một cái bẫy!
Nội dung thứ hai được đề xuất là sự tham gia của các đối tác xã hội. Ý tưởng này đã có từ thời ông Annan, người luôn vận động cho “chủ nghĩa đa phương xã hội” và “chủ nghĩa đa phương mở”. Đây là một thách thức lớn trên thực tế: hạn chế sức mạnh độc quyền của quốc gia, với việc công nhận quyền đại diện, thậm chí quyền đồng quyết định, của các đối tác phi quốc gia, ngay cả khi vấn đề muôn thuở là tính đại diện của các tổ chức phi chính phủ (NGO) được đặt ra; thừa nhận rằng toàn cầu hóa khiến cuộc chơi không còn chỉ bao gồm quan hệ giữa các quốc gia. Điều này đồng nghĩa với việc đẩy mạnh “công thức Arria” (lấy theo tên của Đại sứ Venezuela tại Liên Hợp Quốc Diego Arria), cho phép các nhóm xã hội được tham dự các cuộc họp tại Hội đồng Bảo an về các chủ đề liên quan đến họ.
Tuy nhiên, cũng cần nhìn rộng hơn. Hiến chương Liên Hợp Quốc ra đời trong một giai đoạn mà quan hệ quốc tế có thể dẫn tới sự đối đầu giữa các nước. Thế giới đã thay đổi: những căng thẳng quốc tế chủ yếu hiện nay đều xuất phát từ những mâu thuẫn xã hội. Khi chỉ chăm chăm vào khía cạnh chính trị-quân sự, Hội đồng Bảo an sẽ không nhìn thấy được điều cốt yếu nảy sinh từ sự phân hóa trong xã hội, như thất bại trong bảo đảm an ninh con người, nạn đói, biến đổi khí hậu, các vấn đề y tế trầm trọng, bất bình đẳng về tăng trưởng. Giờ không còn là thời kỳ mà số lượng tên lửa là quan trọng, mà là thời kỳ của những quan hệ “liên xã hội”; và chúng ta cần phải biết quản lý chúng.
Ông Annan đã cảm nhận được điều này giống như người tiền nhiệm của mình là ông Boutros-Ghali, khi viết Chương trình nghị sự hòa bình (Agenda for peace) để đề xuất một cách thức giải quyết xung đột mới, khiến cho Mỹ tức giận.[7] Mở cửa cho các đối tác xã hội là một điều tốt, nắm bắt các thách thức xã hội và giải quyết chúng còn quan trọng hơn. Ngoài ra còn phải kể đến những nỗ lực nhằm gắn các doanh nghiệp lớn với Liên Hợp Quốc thông qua Hiệp ước toàn cầu (Global Compact).[8] Vai trò của các tập đoàn lớn đã được công nhận, nhưng hệ thống luật lệ hiện có còn lâu mới có thể quản lý được khu rừng cạnh tranh giữa các tập đoàn đa quốc gia.
Những mục tiêu này có lẽ sẽ vấp phải chủ nghĩa bảo thủ của các quốc gia, bởi cách tiếp cận “liên xã hội” thay vì “liên quốc gia” sẽ đe dọa tới cấu trúc hiện nay. Nhận định này lại khiến chúng ta bi quan vì cái vòng luẩn quẩn sẽ tái diễn: vào lúc Liên Hợp Quốc cần cải tổ, trò chơi quyền lực lại đưa tất cả về nguyên trạng.
Tuy nhiên, theo trường phái thể chế tự do thì đây là lúc mà hợp tác sẽ có lợi hơn cho các quốc gia.[9] Logic cường quốc, cũng như logic chủ nghĩa đơn phương, không còn là công thức hữu hiệu. Đối với Mỹ, hệ lụy từ việc triển khai các chính sách tân bảo thủ là vô cùng đắt giá, thậm chí nhục nhã; trong khi đó tại châu Âu, và nhất là ở Pháp, nhiều người vẫn còn luyến tiếc một cách lạ lùng.
Từ đó ta có thể hình dung ra các điều kiện cần thiết để chữa cho Liên Hợp Quốc khỏi căn bệnh trầm kha hiện nay, điều này không phải là không thực hiện được. Có ba yếu tố cần phải tính đến.
Thứ nhất, đánh giá lại những hậu quả mà hành động đơn phương gây ra: trong bối cảnh toàn cầu hóa, hành động đơn phương không thể tránh khỏi việc gây ra thiệt hại, và chính sách đối ngoại của Tổng thống Barack Obama, bằng việc chú trọng tìm kiếm các giải pháp ngoại giao, chẳng hạn như với Iran, cho thấy nước Mỹ bắt đầu nhìn thấy những hậu quả của hành động đơn phương.
Thứ hai, xây dựng lại lòng tin giữa những “nước lớn”: bối cảnh đã thay đổi và thời kỳ tin tưởng lẫn nhau, đặc biệt là thời Tổng thống Clinton (1993-2001), đã bị phí hoài bởi những chính sách đối ngoại tầm thường.
Thứ ba, đưa các quốc gia vừa và nhỏ trở lại hệ thống đa phương mà họ đã từng tín nhiệm và rồi thất vọng: điều này đòi hỏi phải xóa bỏ một số nhóm nước như G8 (nay trở lại là G7) và vô số những nhóm liên lạc được lập ra mỗi khi có xung đột trên thế giới.[10]
Đặt cược vào luật lệ hoặc đoàn kết xã hội
Để giải quyết vấn đề, có lẽ phải quay trở lại từ gốc rễ, nhằm xây dựng lại chủ nghĩa đa phương đã bị bóp nghẹt từ khi ra đời. Ý tưởng sẽ khiến nhiều nước lo sợ này dựa trên hai trường phái tư tưởng.
Trường phái tư tưởng thứ nhất là chủ nghĩa tự do Wilson, theo đó, chỉ những quy tắc và luật lệ, giống như những quy tắc và luật lệ hòa bình dân sự, mới có thể tạo dựng nên hòa bình quốc tế: kinh nghiệm cho thấy cách tiếp cận này là không đủ. Trường phái tư tưởng thứ hai thường bị bỏ qua, mặc dù nó đã trở thành di sản tư tưởng của Pháp: chủ nghĩa đoàn kết xã hội Durkheim (solidarisme – còn được dịch là chủ nghĩa liên đới), được Léon Bourgeois, Albert Thomas, hay Aristide Briand phát triển trên bình diện quốc tế, xuất phát từ ý tưởng cho rằng chỉ có đoàn kết xã hội quốc tế mới có thể thúc đẩy hòa bình thế giới.
Bertrand Badie là Giáo sư tại Đại học Sciences Po Paris, và là tác giả của cuốn sách có nhan đề Le Temps des humiliés: Pathologie des relations internationales, Odile Jacob, Paris, 2014.
——————-
[1] Quốc hội Hoa Kỳ đã từ chối phê chuẩn Hiệp ước Versailles và sự tham gia của Hoa Kỳ vào Hội Quốc Liên.
[2] Mặc dù Roosevelt qua đời ngày 12/04/1945, ít ngày trước khai mạc Hội nghị San Francisco ngày 24/04, ông đã vạch ra những nguyên tắc lớn cho hoạt động của Liên Hợp Quốc tại Hội nghị Dumbarton Oaks (8-10/1944) và đã đề xuất nguyên tắc phủ quyết tại Hội nghị Thượng đỉnh Yalta (2/1945).
[3] Điều 109-2 Hiến chương Liên Hợp Quốc quy định mọi sửa đổi đều phải được 2/3 số thành viên phê chuẩn, gồm tất cả các thành viên của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc.
[4] http://theelders.org
[5] Cuối năm 2014, Ngoại trưởng Pháp Laurent Fabius đã giao cho người tiền nhiệm của mình là Hubert Védrine (1997-2002) một báo cáo về quyền phủ quyết.
[6] Nhà kính là tên gọi được đặt cho trụ sở Liên Hợp Quốc tại New York.
[7] Mỹ đã đe dọa sử dụng quyền phủ quyết để ông Annan không thể tiếp tục nhiệm kỳ thứ hai.
[8] Xem thêm Christian G. Caubet, “Liaisons dangereuses avec le monde des affaires” (Những liên kết nguy hiểm với giới kinh doanh), Le Monde diplomatique, 9/2005.
[9] Chủ nghĩa thể chế tự do là một trường phái trong khoa học quan hệ quốc tế Mỹ mà đại diện tiêu biểu là Robert Keohane. Các công trình nghiên cứu của ông chỉ ra rằng ngày nay, hợp tác sẽ có lợi cho các quốc gia hơn là chỉ theo đuổi lợi ích quốc gia của riêng mình. Xem Robert Keohane, After Hegemony, Princeton University Press, 2005 (1st ed.: 1984).
[10] Xem Anne-Cécile Robert, “Qui veut étrangler l’ONU?“ (Ai muốn bóp nghẹt Liên Hợp Quốc ?), Le Monde diplomatique, 02/2012.
