Tác giả: Vũ Lê Thái Hoàng[1] – Đỗ Thị Thủy[2]
Tóm tắt: Ngoại giao trung gian, hòa giải ngày càng được nhiều quốc gia tầm trung ưu tiên triển khai. Đây được xem là một lựa chọn chính sách đối ngoại phù hợp, khả thi với thế và lực của quốc gia tầm trung, đóng góp tích cực cho hòa bình, ổn định, hợp tác và phát triển của khu vực, thế giới, được cộng đồng quốc tế đánh giá cao. Mức độ, hình thức tham gia trung gian, hòa giải có thể linh hoạt, sáng tạo, từ đơn giản đến phức tạp, chủ yếu xoay quanh ba dạng: trung gian, hòa giải, và trung gian-hòa giải. Việt Nam đã xác định trung gian-hòa giải là một mục tiêu ưu tiên trong chiến lược đối ngoại đa phương và đang hội đủ các lợi thế, điều kiện để đảm nhận hiệu quả hơn vai trò này, góp phần nâng cao vị thế, hình ảnh quốc tế của đất nước.
Mở đầu
Trung gian, hòa giải là một hình thức can dự của bên thứ ba trong một tranh chấp, xung đột với mục tiêu góp phần làm giảm căng thẳng hoặc thúc đẩy giải pháp thông qua đối thoại, đàm phán. Những nỗ lực trung gian, hòa giải đầu tiên được ghi nhận trong lịch sử là vào năm 209 Trước Công nguyên khi các thành-bang Hy Lạp trợ giúp Liên minh Aetolian và Mac-xê-đô-ni-a đạt được một thỏa thuận đình chiến trong Chiến tranh Mac-xê-đô-ni-a lần thứ nhất. Kể từ đó, trung gian, hòa giải ngày càng được sử dụng như một công cụ giải quyết hòa bình xung đột. Bộ Dữ liệu quản lý xung đột quốc tế ghi nhận 1.334 nỗ lực trung gian, hòa giải do các quốc gia thực hiện trong 333 cuộc xung đột trong nước và quốc tế kể từ Chiến tranh thế giới thứ hai, hơn nửa trong số đó diễn ra sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc.[3] Một nghiên cứu khác cũng đã khẳng định, trung gian, hòa giải là hình thức quản lý xung đột phổ biến nhất từ 1945 đến nay, xuất hiện trong khoảng 60% cuộc xung đột trong nước và quốc tế trong Chiến tranh Lạnh và gần 50% các cuộc xung đột sau Chiến tranh Lạnh.[4]
Tuy đã trở thành một chủ đề nghiên cứu phổ biến trên thế giới nhưng tại Việt Nam, nghiên cứu về trung gian, hòa giải trong quan hệ quốc tế và áp dụng kinh nghiệm cho Việt Nam chưa có nhiều. Trong khi đó, ngày càng có nhiều nước vừa và nhỏ trên thế giới và ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương nổi lên đóng vai trò trung gian, hòa giải trong các cuộc xung đột quốc tế và gây được tiếng vang lớn như Na Uy, Thụy Điển, Úc, In-đô-nê-xi-a, Thái Lan, Xinh-ga-po… Điều này khiến cho việc nghiên cứu về chủ đề này trở nên cần thiết và kịp thời khi mà Việt Nam ngày càng đóng vai trò tích cực ở khu vực và trên trường quốc tế và hòa giải được xác định là mục tiêu ưu tiên trong Chỉ thị 25 của Ban Bí thư về đẩy mạnh và nâng tầm đối ngoại đa phương đến năm 2030. Bài viết này sẽ làm rõ khái niệm, điều kiện, quy trình, kết quả của trung gian, hòa giải nói chung cũng như vai trò trung gian, hòa giải của các quốc gia tầm trung (QGTT). Bài viết cũng phân tích ví dụ thực tiễn của Úc và In-đô-nê-xi-a, qua đó liên hệ với Việt Nam.
Khái niệm, đặc điểm của tiến trình trung gian hòa giải
Có nhiều định nghĩa về trung gian, hòa giải nhưng hầu hết đều bao hàm một tiến trình chính trị (không phải là tiến trình pháp lý, phân xử trọng tài) do một bên thứ ba đảm nhiệm nhằm thúc đẩy việc chấm dứt bất đồng, thù địch một cách hòa bình. Jacob Bercovitch định nghĩa trung gian, hòa giải là một hình thức quản lý xung đột hòa bình mang tính không cưỡng ép, phi bạo lực và không ràng buộc bao gồm sự can thiệp của một bên thứ ba trong một cuộc xung đột giữa hai hoặc nhiều bên nhằm giúp họ đạt được một thỏa thuận mà các bên có thể chấp nhận.[5] Được ghi nhận trong Điều 2 và điều 33 của Hiến chương Liên hợp quốc (LHQ) cũng như các tài liệu khác của LHQ, trung gian, hòa giải được hiểu là “quá trình một bên thứ ba hỗ trợ hai hoặc nhiều bên với sự đồng ý của họ nhằm cảnh báo, ngăn chặn, quản lý hoặc giải quyết một cuộc xung đột bằng cách giúp họ phát triển những thỏa thuận mà các bên đều có thể chấp nhận.” Trong khi một số học giả nhấn mạnh tầm quan trọng của sự hiện diện tự nguyện và sự chấp thuận của các bên trong trung gian, hòa giải, những người khác nhấn mạnh tính chất không ràng buộc của tiến trình vốn cho thấy sự thiếu vắng sức mạnh và thẩm quyền của bên thứ ba.[6]
Trước tiên cần phân biệt giữa ba thuật ngữ liên quan đến trung gian, hòa giải trong giải quyết xung đột quốc tế, đó là trung gian (good offices), hòa giải (conciliation) và trung gian, hòa giải (mediation). Điều 33.1.5. mục “Giải quyết tranh chấp” trong Công ước LHQ về dòng chảy của sông nêu rõ Trung gian (good offices) là bên thứ ba cung cấp “địa điểm và cơ sở vật chất” cho các nước xung đột nhằm thúc đẩy đối thoại và hỗ trợ các nước giải quyết hòa bình tranh chấp, phải được tất cả các bên chấp nhận. Một khi đàm phán bắt đầu, các chức năng của trung gian thường được xem là hoàn tất. Ví dụ, Xinh-ga-po, Việt Nam cung cấp địa điểm cho việc tổ chức Thượng đỉnh Mỹ-Triều lần thứ nhất (6/2018) và lần thứ hai (2/2019). Hòa giải (conciliation) được định nghĩa là “tiến trình giải quyết tranh chấp bằng cách đệ trình nó lên một Ủy ban với các thành viên có nhiệm vụ làm sáng tỏ các dữ kiện và thường sau khi nghe các bên giải trình và cố gắng mang họ gần hơn đến một thỏa thuận sẽ làm báo cáo với những đề xuất giải quyết tranh chấp không mang tính bắt buộc.”[7]
Trung gian, hòa giải (mediation) thể hiện sự tham gia tích cực hơn của bên thứ ba trong đàm phán. Bên trung gian, hòa giải tiến hành các cuộc đàm phán giữa các bên xung đột dựa trên cơ sở các đề xuất do bên trung gian, hòa giải đưa ra nhằm đạt được một giải pháp có thể được tất cả các bên chấp nhận. Vai trò trung gian, hòa giải có thể được ấn định dựa trên sáng kiến của bên thứ ba hoặc do các bên tranh chấp tự đề xuất và chấp nhận. Vai trò của trung gian, hòa giải bao gồm liên lạc, làm rõ vấn đề, soạn thảo các đề xuất, xác định các lĩnh vực mà các bên đã thống nhất, và chi tiết hóa những dàn xếp tạm thời nhằm làm giảm bất đồng và đề xuất những giải pháp thay thế.[8] Giống như cơ chế trung gian (good offices), trung gian, hòa giải bao gồm việc giúp các bên đối địch liên lạc trao đổi và giống như hòa giải, nó nhấn mạnh việc thay đổi cái nhìn và thái độ của các bên đối với nhau nhưng trung gian, hòa giải cũng thực thi thêm một số chức năng khác. Trung gian, hòa giải đưa ra những ý tưởng cho một sự thương lượng và họ đàm phán và đổi chác trực tiếp với các bên trong tranh chấp. Ví dụ có thể kể đến ngoại giao con thoi của Ngoại trưởng Kissinger nhằm kết thúc chiến tranh năm 1973 giữa It-xa-ren và các nước Ả-rập, nỗ lực của Liên Xô trong việc chấm dứt xung đột Ấn Độ – Pa-kit-xtan năm 1966, và các nỗ lực của Mỹ và Nga tác động trong việc thúc đẩy đàm phán song phương giữa It-xa-ren và Giooc-đa-ni để cuối cùng đạt được Hiệp đình hòa bình năm 1994.
Khác với các hình thức can thiệp khác của bên thứ ba trong xung đột như trọng tài phân xử hay gìn giữ hòa bình, trung gian, hòa giải không dựa vào việc sử dụng vũ lực trực tiếp và cũng không nhằm mục đích giúp một trong các bên xung đột giành chiến thắng. Thay vào đó, trung gian, hòa giải được khởi động và thực thi trên cơ sở tự nguyện, không mang tính bạo lực, với đề xuất, khuyến nghị không mang tính ràng buộc. Trung gian, hòa giải khác với trọng tài phân xử ở chỗ trọng tài phân xử vận dụng các thủ tục tư pháp và đưa ra phán quyết mà các bên tranh chấp đã cam kết chấp nhận, trong khi trung gian, hòa giải chỉ cơ bản là một tiến trình chính trị mà không có sự cam kết trước của các bên về việc chấp nhận các ý tưởng của trung gian, hòa giải.[9]
Có 4 dạng chủ thể trung gian, hòa giải chính: (i) các quốc gia; (ii) các tổ chức liên chính phủ khu vực và toàn cầu; (iii) các tổ chức phi chính phủ, viện nghiên cứu; (iv) các cá nhân lãnh đạo, người nổi tiếng. Trong đó, các tổ chức quốc tế thường tham gia vào trung gian, hòa giải bởi đây là một trong những lý do tồn tại (raison d’être) thường được ghi nhận trong hiến chương. Ví dụ, LHQ có Đơn vị hỗ trợ trung gian, hòa giải của Văn phòng các vấn đề chính trị của LHQ (UNDPA). Trong khi đó, vai trò trung gian, hòa giải của các tổ chức khu vực cũng có khía cạnh phòng chống, giảm cơ hội cho sự can thiệp và can dự của bên ngoài vào khu vực, một mục đích được nêu rõ trong hiến chương và thực tiễn hành động của OAS, OAU, và Liên đoàn Ả-rập (với mức độ thành công khác nhau).[10] LHQ cũng là cơ quan điều phối Nhóm những người bạn trung gian, hòa giải (Group of Friends of Mediation) thành lập năm 2010, hiện bao gồm LHQ, 7 tổ chức liên chính phủ khu vực khác (bao gồm ASEAN), và 49 nước thành viên, bao gồm nhiều nước ở châu Á như Băng-la-đét, In-đô-nê-xi-a, Nhật Bản, Ma-lai-xia, Nê-pan, Phi-lip-pin.[11]
Thực tế cho thấy các quốc gia là chủ thể thường sẵn lòng đóng vai trò trung gian, hòa giải trong giải quyết tranh chấp quốc tế nhằm khẳng định lợi ích CSĐN và mở rộng ảnh hưởng.[12] Các nước thường cân nhắc kỹ lưỡng lợi ích chiến lược khi quyết định đảm nhận vai trò này. Những lợi ích tiềm năng có thể là xây dựng danh tiếng một nước kiến tạo hòa bình (trường hợp của Na Uy và Thụy Điển), tăng cường ảnh hưởng của nước đó lên kết quả của cuộc xung đột thông qua thay đổi một tình thế không có lợi hay duy trì hiện trạng có lợi.[13] Trung gian, hòa giải thường vì mục đích nhân đạo và lý tưởng giúp giải quyết tranh chấp một cách hòa bình, nhưng mục đích ngầm đằng sau cũng là vì lợi ích quốc gia, tăng cường quyền lực mềm.[14] Các quốc gia trung gian, hòa giải có thể kết hợp “mượn” danh nghĩa hoặc đứng đằng sau các chủ thể khác như các tổ chức liên chính phủ khu vực và toàn cầu, các tổ chức phi chính phủ, viện nghiên cứu hay các cá nhân lãnh đạo (ngoại giao cấp cao), người nổi tiếng để thúc đẩy tiến trình trung gian, hòa giải.
Có 3 vai trò chính của trung gian, hòa giải. Vai trò thấp nhất là cầu nối liên lạc giữa các bên (communicator), đòi hỏi có sự đồng cảm và một số chiến thuật. Vai trò định hình (formulator) bao gồm xác định lại các vấn đề trong một cuộc xung đột hoặc tìm kiếm một công thức quản lý hoặc giải quyết xung đột. Đảm nhiệm vai trò này ngoài cầu nối liên lạc còn cần phải sáng tạo, tìm ra những lợi ích cơ bản thực sự của các bên liên quan. Ngoài ra trung gian, hòa giải có thể đảm nhiệm vai trò thứ ba là bên dẫn dắt (manipulator), tận dụng vị thế và các nguồn lực khác để đưa các bên đến một thỏa thuận tối ưu. Đây là vai trò mang tính cấu trúc, liên quan trực tiếp đến quyền lực, vì vậy thường do các nước lớn đảm nhiệm. Trong vai trò này, bên trung gian, hòa giải chuyển đổi cấu trúc mặc cả thành một tam giác và trở thành những chủ thể có lợi ích liên quan hoặc thậm chí là ‘những bên tham gia đầy đủ’ chứ không chỉ là những người trung gian trung lập.[15] Dù đảm nhiệm vai trò nào thì Wehr cho rằng trung gian, hòa giải cần có 7 kỹ năng và tố chất sau: i) hiểu biết về tình huống xung đột; ii) khả năng nắm được lập trường của các bên tranh chấp; iii) nghe tích cực; iv) cảm nhận tốt về thời gian/thời điểm; v) kỹ năng giao tiếp; vi) kỹ năng thủ tục (ví dụ như chủ trì các cuộc họp); vii) quản lý khủng hoảng.[16]
Thomas Princen chia trung gian, hòa giải thành hai loại chính yếu (primary), dựa trên quyền lực, và trung lập (neutral).[17] Trong khi trung gian, hòa giải chính yếu không tránh né thương thảo, đưa ra những thỏa thuận phụ hoặc kết bè phái với một trong những bên xung đột để làm đòn bẩy với bên kia và đạt được những gì họ muốn, trung gian, hòa giải trung lập chủ yếu tập trung tiếp xúc và tương tác giữa các bên xung đột nhằm đảm bảo tiến trình và thỏa thuận đạt được mang tính công bằng, bền vững và hiệu quả. Do đó, quyền lực và tính công bằng thường mang tính loại trừ lẫn nhau trong trung gian, hòa giải.[18]
Thành công hay thất bại của nỗ lực trung gian, hòa giải phụ thuộc vào bốn yếu tố: i) quyền lực; ii) tính trung lập, không thiên vị; iii) cường độ và tính chất của xung đột; iv) bản sắc và chiến lược của bên trung gian, hòa giải.[19] Thứ nhất, quyền lực hay đòn bẩy trong trung gian, hòa giải đề cập đến khả năng của nước trung gian, hòa giải trong việc thúc đẩy một bên xung đột theo hướng đi dự định.[20] Tuy nhiên, do tính chất tự nguyện, không ràng buộc và phi bạo lực, tiến trình trung gian, hòa giải đảm bảo quyền lực cuối cùng nằm ở các bên tranh chấp – họ có quyền khởi động tiến trình và họ có quyền chấm dứt nó. Do đó, điều kiện đầu tiên cho việc khởi động bất kỳ nỗ lực trung gian, hòa giải nào là nước trung gian, hòa giải được các bên tranh chấp chấp thuận. Theo Jeffrey Rubin, nước trung gian, hòa giải có 6 nền tảng quyền lực: (1) quyền lực khen thưởng, cho phép bên trung gian, hòa giải chi cho bên tranh chấp để đổi lấy những thay đổi hành vi của họ; (2) quyền lực cưỡng ép, dựa trên đe dọa và cấm vận nhằm thay đổi hành vi của bên tranh chấp; (3) quyền lực chuyên gia, dựa trên tri thức và kinh nghiệm của bên trung gian, hòa giải về những vấn đề liên quan; (4) quyền lực chính danh, dựa trên thẩm quyền pháp lý và luật pháp quốc tế; (5) quyền lực nhân cách, dựa trên mối quan hệ giữa bên trung gian, hòa giải và các bên tranh chấp; và (6) quyền lực thông tin, vốn định vị bên trung gian, hòa giải như người đưa tin giữa các bên tranh chấp.[21] Tương tự, William Zartman và Saadia Touval cũng xác định 5 nguồn đòn bẩy mà có thể giúp thúc đẩy các bên tranh chấp đi theo hướng mong muốn của bên trung gian, hòa giải: (1) thuyết phục các bên có hành động thay thế cho nguyên trạng; (2) khả năng khai thác các bên để đưa ra một lập trường hấp dẫn; (3) đe dọa chấm dứt, khả năng rút hoàn toàn khỏi tiến trình trung gian, hòa giải; (4) khả năng đóng băng các nguồn lực của một bên; và (5) ban thưởng, khả năng đưa ra những khích lệ vật chất cho một hoặc cả hai bên.[22]
Thứ hai, vai trò của tính trung lập, không thiên vị là một yếu tố gây tranh cãi trong lý thuyết trung gian, hòa giải. Một số học giả cho rằng bên trung gian càng trung lập thì càng dễ thành công. Số khác cho rằng quyền lực là yếu tố quan trọng hơn khi bên trung gian, hòa giải chính có thể có nguồn lực và đòn bẩy để gây sức ép với các bên tranh chấp. Ví dụ, trong vai trò trung gian, hòa giải giữa It-xa-ren và Ai Cập cũng như Pa-let-xtin, Mỹ rõ ràng thiên vị It-xa-ren. Tuy nhiên, việc kết hợp giữa địa vị siêu cường, lợi ích của Mỹ trong ổn định ở Trung Đông cũng như khả năng sử dụng các đòn bẩy nhằm đưa các bên đến một thỏa thuận khiến Mỹ trở thành một bên trung gian, hòa giải hấp dẫn, bất chấp sự thiên vị đối với It-xa-ren. Trong khi đó, mặc dù Thỏa thuận Oslo cho thấy tiến trình trung gian, hòa giải thành công do một bên thứ ba trung lập với ít nguồn lực thực hiện, kết cục sau đó của thỏa thuận cho thấy hạn chế của dạng thức trung gian, hòa giải này. Bởi vì tiến trình hòa bình sau đó tùy thuộc vào động cơ và sự tự nguyện của hai bên, việc thực hiện thỏa thuận đòi hỏi phải có động cơ đáng kể từ cả hai bên bởi vì nó thiếu cơ chế cưỡng chế hay sự đảm bảo từ bên thứ ba.[23]
Trường phái thứ ba trung lập hơn cho rằng trung gian, hòa giải thành công dựa vào ba biến số: tính chất xung đột, bản sắc và chiến lược của bên trung gian, hòa giải.[24] Theo đó, thành công của nỗ lực trung gian, hòa giải phụ thuộc vào sự sẵn sàng của các bên xung đột nhằm đạt được một giải pháp và quyết tâm của nước trung gian, hòa giải để đạt được bước tiến bất chấp những khác biệt tưởng như không thể thu hẹp. Kết quả trung gian, hòa giải chịu tác động của sự kết hợp của các yếu tố như “độ chín muồi của xung đột” (khoảnh khắc các bên tranh chấp có thể chấp nhận đàm phán), cường độ xung đột và tính chất vấn đề trung tâm của xung đột. Thời gian có thể đóng vai trò quyết định vì trung gian, hòa giải dễ thành công hơn khi xung đột lên đến “giai đoạn leo thang”.[25] Ngoài ra, trung gian, hòa giải dễ dàng hơn cho các cuộc xung đột quốc tế thay vì nội chiến và bên mạnh hơn thường sẽ từ chối trung gian, hòa giải, ví dụ như Ấn Độ từng nhiều lần từ chối trung gian, hòa giải trong xung đột với Pa-kit-xtan.
Jacob Bercovitch cho rằng bản sắc, đặc điểm và chiến lược của bên thứ ba cũng là yếu tố quan trọng trong tiến trình trung gian, hòa giải. Những yếu tố này phụ thuộc vào việc bên trung gian, hòa giải có nguồn lực và ảnh hưởng đến đâu (là nước lớn hay trung lập), kinh nghiệm và tính chính danh trong trung gian, hòa giải như thế nào (càng có kinh nghiệm và tính chính danh thì càng dễ thành công), và quan hệ của bên trung gian, hòa giải với các bên xung đột ra sao. Có ba dạng chiến lược gồm (i) thúc đẩy liên lạc tiếp xúc, (ii) thủ tục, và (iii) chỉ đạo. Bercovitch kết luận việc áp dụng chiến lược chỉ đạo hiệu quả hơn, giúp các bên “giữ thể diện, điều hòa sự mất cân đối về quyền lực và nhìn chung hướng các bên tranh chấp đến một định hướng hợp tác hơn.”[26]
Vai trò trung gian hòa giải của các quốc gia tầm trung (QGTT)
Trung gian, hòa giải thường do các nước lớn đảm nhiệm do có có nhiều công cụ “cây gậy và củ cà rốt”, nhưng đôi khi các nước lớn cũng bị sa lầy, bất lực.[27] Trong khi đó, các QGTT và kể cả các nước nhỏ có tiềm lực ngày càng tham gia nhiều vào các nỗ lực trung gian, hòa giải. Một số ví dụ điển hình như Úc, Ca-na-đa, In-đô-nê-xi-a trong việc giải quyết xung đột và kiến tạo hòa bình quốc tế; nỗ lực của Bra-xin và Thổ Nhĩ Kỳ trong vấn đề hạt nhân I-ran năm 2010; vai trò trung gian giữa Mỹ và I-ran của An-giê-ri giúp giải cứu con tin người Mỹ bị bắt giữ năm 1979; vai trò của Thụy Điển sau chiến tranh ở Nam Tư cũ.[28] Ngay cả một số nước nhỏ nhưng có tiềm lực như Na Uy, Qa-ta và Xinh-ga-po cũng nổi lên như những nước trung gian, hòa giải tích cực gần đây.
Theo định nghĩa, QGTT có tầm vóc trung bình (theo các khía cạnh định lượng và định tính), có khả năng tận dụng khả năng và nguồn lực hạn chế nhưng vẫn đáng kể để triển khai hình thức “ngoại giao hẹp” (niche diplomacy).[29] Không giống các nước nhỏ, các QGTT có đủ nguồn lực và sẵn sàng gánh trách nhiệm giải quyết các thách thức khu vực, toàn cầu. Và không giống các nước lớn, các QGTT chỉ tập trung vào một số vấn đề nhất định của quan hệ quốc tế, qua đó định hình “vai trò mang tính xây dựng”.[30]
Các QGTT được cho là ở vị thế phù hợp để làm trung gian, hòa giải.[31] Do tính trung lập và quyền lực hạn chế (so với nước lớn) nên các bên đối lập sẽ ít nghi kỵ hơn và việc các QGTT hoạt động trong khuôn khổ đa phương, nhất là ở tầm khu vực, cũng là một điểm thuận lợi, nhằm thúc đẩy đối thoại, xây dựng lòng tin. Tư cách thành viên, tham gia và lãnh đạo trong các tổ chức quốc tế có thể tạo ra tính chính danh (legitimacy) và quyền lực mặc cả (bargaining power) mà bản thân họ thiếu. Các tổ chức đa phương có lịch sử lâu dài, cấu trúc thể chế và thẩm quyền pháp lý và đạo lý cần thiết để tạo điều kiện cho công việc của nước trung gian, hòa giải bên trong nó hoặc dựa trên nó để thành công.[32] Đặc biệt, trung gian, hòa giải dưới mũ của các cơ chế khu vực không có nước lớn tham gia sẽ giảm thiểu sự can thiệp của nước lớn (power mediation) và ngăn các tranh chấp, xung đột diện hẹp bị quốc tế hóa vượt ra ngoài khả năng kiểm soát của QGTT.
Các QGTT có 3 vai trò chủ đạo được thực hiện riêng rẽ hay kết hợp: hòa giải, kết nối, xúc tác. Dạng đầu tiên là vai trò ‘bên hòa giải thực tâm’ (honest broker) nhằm thúc đẩy sự hiểu biết lẫn nhau, trao đổi thông tin. Dạng thứ hai là bắc cầu (bridge builder) nhằm thiết lập liên lạc và trao đổi giữa các bên thường xa cách về địa lý hoặc không kết nối trực tiếp với nhau. Dạng thứ ba và quan trọng nhất là vai trò xúc tác (catalyst) phức tạp hơn là trung gian và bắc cầu, hướng đến việc đạt được những giải pháp hợp tác cho những thách thức từ việc phi quân sự hóa, tự do hóa thương mại hay bảo vệ môi trường.[33]
Trung gian, hòa giải của các QGTT có thể diễn ra bên trong hoặc bên ngoài các thể chế, mang tính đa phương, đa phương hẹp, hoặc đơn phương. Tuy nhiên, vai trò trung gian, hòa giải của các QGTT tỏ ra hiệu quả nhất khi diễn ra trong bối cảnh đa phương. Ghế thành viên trong các thể chế đa phương và những chức danh chính thức trong các tổ chức quốc tế (ví dụ như thành viên không thường trực Hội đồng Bảo an LHQ, Chủ tịch ASEAN…) có thể cung cấp thẩm quyền/tính chính danh mà các nước vừa và nhỏ thiếu khi làm trung gian, hòa giải. Ba yếu tố năng lực, trung lập và thẩm quyền tạo nên uy tín trung gian, hòa giải mà một nước tầm trung có thể cần để thực hiện vai trò.[34]
Tóm lại, từ góc độ lý thuyết và thực tiễn chính sách của QGTT, trung gian, hòa giải mang đặc điểm là tiến trình chính trị và nhân đạo, hòa bình, tự nguyện, không ràng buộc, đồng thời là sự lựa chọn chính sách rất phù hợp qua kênh song phương hoặc đa phương/khu vực để phát huy sức mạnh mềm, nâng cao vị thế quốc gia (tạo thế với các đối tác và tại các diễn đàn đa phương). Vai trò trung gian, hòa giải của QGTT đòi hỏi cần đáp ứng một số yêu cầu như: (i) Có bề dày lịch sử, văn hóa và truyền thống ngoại giao hòa giải, hòa bình; (ii) Có sức mạnh tổng hợp của một QGTT và vị thế/uy tín khu vực, quốc tế, nhất là tại các diễn đàn đa phương; (iii) Có CSĐN bản chất hòa bình, hữu nghị, hợp tác rộng mở, nhất quán, dựa trên luật lệ và luật pháp quốc tế, với tầm nhìn/tư duy chiến lược tầm khu vực/toàn cầu; (iv) Có những nhân vật nổi tiếng, uy tín (eminent persons) ít nhất ở tầm khu vực; (v) Hiểu biết sâu về bản chất tranh chấp/xung đột cần trung gian, hòa giải, nhạy cảm về thời điểm (tham gia, tăng tốc hay rút khỏi trung gian, hòa giải), nắm vững lập trường và được các bên liên quan tin cậy, cùng ủng hộ giải pháp hòa bình và chấp nhận vai trò trung gian, hòa giải của bên thứ ba; (vi) Đủ cơ sở hạ tầng, các kỹ năng tham vấn, giao tiếp, chủ trì/điều hành cuộc họp, sáng tạo và linh hoạt về lễ tân, hình thức họp, quản lý khủng hoảng và truyền thông… Công việc cụ thể dựa trên 1 trong 3 hoặc kết hợp cả 3 cấp độ trung gian, hòa giải chính gồm: (i) trung gian, cung cấp địa điểm họp, hỗ trợ lễ tân, hậu cần; (ii) hòa giải, thúc đẩy đối thoại, thu hẹp bất đồng, xây dựng lòng tin; (iii) trung gian, hòa giải, chủ động phối hợp các bên liên quan thúc đẩy hoặc trực tiếp đề xuất giải pháp.
Vai trò trung gian, hòa giải của Úc
Úc là một QGTT ổn định, nhiều tiềm năng và truyền thống đảm nhiệm vai trò trung gian, hòa giải trong các tranh chấp, xung đột quốc tế, kiến tạo hòa bình, nhất là thông qua cơ chế LHQ. Từ năm 1945 đến nay, Úc đã tham gia vào hàng chục hoạt động trung gian, hòa giải. Dưới thời Ngoại trưởng Evatt, Úc đóng vai trò trung gian dàn xếp trong quá trình đàm phán giành độc lập của In-đô-nê-xi-a với Hà Lan thông qua Ủy ban trung gian của LHQ (UN Good offices Commission) từ 1947-1949. Là Chủ tịch của Đại hội đồng LHQ nhiệm kỳ 1948-1949, Ngoại trưởng Evatt cũng đã tham gia vào tiến trình hòa bình ở Kat-xơ-mia và nước Đức thời hậu chiến.
Úc có vai trò trung gian, hoà giải tích cực trong vấn đề Cam-pu-chia. Với những hoạt động ngoại giao con thoi đến các nước liên quan và sáng kiến đa phương, đặc biệt là vai trò của hai Ngoại trưởng Bill Hayden và Gareth Evans, Úc đã góp phần đưa các bên liên quan trong xung đột Cam-pu-chia xích lại với nhau. Tháng 2/1990, Úc đưa ra bản dự thảo dài 154 trang với tựa đề “Cam-pu-chia: Một đề xuất của Úc” gửi đến các bên liên quan ở Cam-pu-chia, các thành viên ASEAN, Việt Nam và Lào. Đề xuất này sau đó được LHQ chấp nhận và triển khai thành khuôn khổ gìn giữ hòa bình tại Cam-pu-chia. Kết quả là việc ký kết Hiệp định hòa bình Paris năm 1991 với việc Úc ủng hộ việc thực hiện thỏa thuận này thông qua Ủy ban chuyển tiếp của LHQ ở Cam-pu-chia (UNTAC). Khi UNAMIC được thành lập vào đầu tháng 11/1991, Úc cử 40 nhân viên liên lạc, sau đó bổ sung thêm 25 nhân viên gìn giữ hòa bình vào tháng 2/1992. Khi UNTAC thay thế cho UNAMIC vào năm 1992, Úc cử một đơn vị gồm 495 nhân viên thông qua Đơn vị Lực lượng Viễn thông. Úc cũng cử 14 nhân viên tham gia lực lượng trụ sở UNTAC và 10 sĩ quan cảnh sát được phái đến đơn vị dân sự của UNTAC. Tháng 5/1992, đơn vị kiểm soát lưu chuyển gồm 30 nhân viên được cử đến Cam-pu-chia để hỗ trợ triển khai các lực lượng của UNTAC.[35]
Ngoại trưởng Gareth Evans cũng đóng vai trò lãnh đạo Nhóm Khủng hoảng quốc tế. Người kế nhiệm là Ngoại trưởng Alexander Downer tích cực hỗ trợ các cuộc đàm phán hòa bình giữa chính phủ Pa-pu-a Niu Ghi-nê và những người ly khai Bougainville, đảm nhiệm vai trò đặc phái viên của LHQ ở đảo Síp. Sau đó, Úc tiếp tục các nỗ lực trung gian, hòa giải ở Mi-an-ma năm 1994, ở Bu-run-di, Công-gô năm 1998, hai hoạt động trung gian, hòa giải khác ở It-x-ra-en năm 2000 và một ở Aceh, In-đô-nê-xi-a, năm 2001.[36] Năm 1999, Thủ tướng John Howard đã vận động các nhà lãnh đạo thế giới để triển khai lực lượng gìn giữ hòa bình quốc tế do Úc lãnh đạo ở Đông Ti-mo để phản ứng với bạo lực quân sự bùng nổ sau khi người dân bỏ phiếu ủng hộ độc lập. Năm 2013, các nhà ngoại giao Úc phối hợp với các đồng nghiệp ở Luých-xăm-bua và Giooc-đa-ni về một kế hoạch nhằm đảm bảo các hành lang tiếp cận nhân đạo an toàn ở Xi-ri. Những hoạt động do Úc dẫn dắt này phù hợp với chính sách đối ngoại đặc thù của một QGTT như Úc vốn nhấn mạnh các nỗ lực chính sách và kiến tạo hòa bình.[37]
Sách trắng chính sách đối ngoại 2017 tiếp tục khẳng định định hướng đối ngoại rộng mở, hợp tác, chia sẻ gánh vác trách nhiệm khu vực và toàn cầu, trong đó khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương là trọng tâm.[38] Thủ tướng Scott Morrison nhấn mạnh “an ninh là nỗ lực chung vì lợi ích chung”.[39] Tuy nhiên, việc triển khai trung gian, hòa giải của Úc cũng gặp một số hạn chế. Thứ nhất, hoạt động tích cực của Úc ở khu vực Thái Bình Dương bị xem là hình thức chủ nghĩa can thiệp mới.[40] Ở Đông Nam Á, tính trung lập của Úc bị chất vấn khi bị xem là “cảnh sát phó” cho Mỹ. Ngoài ra, thiếu hụt về mặt nhân sự, chuyên gia và nguồn lực ở Bộ Ngoại giao và Thương mại (DFAT) cũng hạn chế năng lực trung gian, hòa giải của Úc.[41]
Vai trò trung gian, hòa giải của In-đô-nê-xi-a
In-đô-nê-xi-a là một hình mẫu khác về vai trò trung gian, hòa giải của QGTT ở Đông Nam Á. In-đô-nê-xi-a hội đủ sức mạnh tổng hợp của một QGTT, là nước “đầu tàu” trong ASEAN[42], có bề dày vị thế, uy tín khá cao ở tầm khu vực và toàn cầu xuyên suốt từ thập niên 50 của thế kỷ trước, nhất là về ngoại giao đa phương; là nước nêu ý tưởng đầu tiên và một trong 5 nước sáng lập Phong trào Không liên kết với việc đăng cai Hội nghị Băng-đung lịch sử (hội nghị tiền thân của phong trào) năm 1955; sớm tham gia lực lượng gìn giữ hòa bình của LHQ từ 1961; một trong những nước sáng lập Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) năm 1967 và Tổ chức Hội nghị Hồi giáo (OIC) năm 1969; có vai trò đi đầu, dẫn dắt các nỗ lực hợp tác của ASEAN như đưa ra sáng kiến Hội nghị Không chính thức Gia-các-ta (JIM) để giải quyết vấn đề Cam-pu-chia; sáng lập Diễn đàn Dân chủ Ba-li 2008; đề xuất, ủng hộ mạnh mẽ các nguyên tắc, quy chuẩn và luật lệ chung mang thương hiệu In-đô-nê-xi-a như 10 nguyên tắc Băng-đung cho ra đời Phong trào Không liên kết, 3 Tuyên bố Hòa hợp Ba-li 1976 (chủ trì Hội nghị cấp cao lần thứ nhất của ASEAN cho ra đời Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác Đông Nam Á (TAC)), 2003 (về xây dựng Cộng đồng ASEAN trên 3 trụ cột), và 2011 (Cộng đồng ASEAN trong cộng đồng các quốc gia toàn cầu và Hiến chương ASEAN), đồng khởi xướng xây dựng UNCLOS…
Lịch sử ngoại giao In-đô-nê-xi-a cho thấy rõ đặc thù xuyên suốt về hành vi/chính sách của một QGTT, đó là ưu tiên cao mang tính chiến lược, dài hạn cho đẩy mạnh ngoại giao đa phương (trong đó có ngoại giao trung gian, hòa giải) trên nền tảng tư tưởng độc lập, tự chủ và tự cường quốc gia, tự cường khu vực, đa dạng hóa, đa phương hóa quan hệ đối ngoại. Một số cá nhân đại diện nổi bật tầm khu vực như: Tổng thống Xu-các-nô và Thủ tướng Mô-ha-mét Hat-ta với tư tưởng đối ngoại “độc lập, tích cực” theo chủ nghĩa toàn cầu khởi xướng Phong trào Không liên kết; Tổng thống Xu-hác-tô và Ngoại trưởng Mochtar Kusumaatmadja với chính sách đối ngoại “các vòng tròn đồng tâm”, đề cao ASEAN; Ngoại trưởng Ali Alatas thúc đẩy mạnh mẽ hợp tác khu vực, sớm đưa ra tầm nhìn chiến lược về Cộng đồng ASEAN từ thập niên 1980 và đóng vai trò rất quan trọng trong quá trình xây dựng Hiến chương ASEAN.
Hiện nay, theo Ngoại trưởng Retno Marsudi, 4 trọng tâm CSĐN của Chính phủ Tổng thống Jokowi gồm: bảo vệ chủ quyền, bảo hộ công dân, ngoại giao kinh tế, phát huy vai trò khu vực, toàn cầu.[43] Trong đó, ngoại giao nhân đạo và ngoại giao Hồi giáo chú trọng tăng cường vai trò trung gian, hòa giải được đặc biệt ưu tiên nhằm nâng cao vị thế quốc tế của In-đô-nê-xi-a với tư cách là quốc gia Hồi giáo lớn nhất thế giới (gần 230 triệu tín đồ). Đơn cử như nỗ lực trung gian, hòa giải trong xung đột ở Ap-ga-nit-xtan, tiến trình hòa bình Trung Đông, tiến trình hòa bình Min-đa-nao (miền Nam Phi-lip-pin) và Thỏa thuận toàn diện về Bangsamoro (27/3/2014), hỗ trợ nhân đạo tại bang Rakhine (Mi-an-ma), cầu nối quan hệ giữa I-ran và phương Tây.[44] Bên cạnh đó, In-đô-nê-xi-a còn đóng vai trò trung gian, hòa giải tích cực trong cuộc khủng hoảng Preah Vihear năm 2011 giữa Thái Lan và Cam-pu-chia hay trong vấn đề Biển Đông (khởi xướng chuỗi Hội thảo kênh 1,5 về Biển Đông từ năm 1990, thúc đẩy ra đời Diễn đàn Biển ASEAN (AMF) năm 2010 và Diễn đàn Biển ASEAN Mở rộng (EAMF) năm 2011, vận động ra Nguyên tắc 6 điểm của ASEAN về Biển Đông sau khi Hội nghị AMM 45 tại Cam-pu-chia năm 2012 không ra được Tuyên bố chung).
Riêng về kinh nghiệm trung gian, hòa giải, cựu Ngoại trưởng Marty Netalagawa thời Tổng thống Yudhoyono trong cuốn “ASEAN có quan trọng không: một quan điểm từ bên trong” đã đúc rút kinh nghiệm một số thành công của In-đô-nê-xi-a, đặc biệt qua cuộc khủng hoảng Preah Vihear.[45] Cụ thể:
-
- Bộ trưởng Ngoại giao Marty trực tiếp tiến hành trung gian, hòa giải, nhưng cần ủy quyền của lãnh đạo cấp cao (Tổng thống) và dựa trên quan hệ giữa lãnh đạo cấp cao các nước liên quan (ngoại giao cấp cao), mở rộng ra gồm cả các nước ASEAN và Tổng thư ký ASEAN, Chủ tịch Hội đồng Bảo an LHQ.
- Nghiên cứu kỹ bản chất (chính trị, pháp lý), nguồn gốc xung đột, thăm thực địa và điện đàm, gặp trực tiếp Ngoại trưởng Thái Lan và Cam-pu-chia để nắm thêm tình hình (cử nhóm quan sát viên), lắng nghe quan điểm của hai bên, qua đó cố gắng tìm ra điểm đồng.
- Xây dựng bộ lập luận, coi ASEAN là cơ chế giải quyết trung hòa giữa Hội đồng Bảo an LHQ và song phương, kêu gọi vì hòa bình, ổn định khu vực, cần kiềm chế, tránh leo thang xung đột, ảnh hưởng người dân.
- Xây dựng lòng tin qua quan hệ cá nhân với Ngoại trưởng Cam-pu-chia và Thái Lan, thuyết phục cả hai bên (và sau đó là đồng thuận của ASEAN) chấp nhận vai trò của In-đô-nê-xi-a là trung gian, hòa giải vô tư, khách quan, không phương hại, ảnh hưởng lập trường, lợi ích của mỗi bên. Vai trò của In-đô-nê-xi-a vừa là đơn phương, vừa với danh nghĩa Chủ tịch ASEAN năm 2011. Cơ sở của lập luận là Điều 22 và 23, Chương VIII về giải quyết tranh chấp của Hiến chương ASEAN.[46] Ngoài ra, Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác (TAC) và phương thức ASEAN tạo nền tảng cho văn hóa hòa giải, hòa bình, xây dựng lòng tin, giải quyết bất đồng, tranh chấp bằng biện pháp hòa bình.
- Sau khi thuyết phục được hai bên chấp nhận vai trò trung gian, hòa giải, để không bỏ lỡ tín hiệu tích cực, “xả van” xung đột, tránh để lâu làm gia tăng nghi kỵ, Ngoại trưởng Marty chủ trương hành động khẩn trương dưới hình thức ngoại giao “con thoi” (thăm, điện đàm, viết thư) giữa Băng-cốc và Ph-nôm Pênh, sau đó thông báo cho toàn bộ ASEAN. Kết quả là dù Cam-pu-chia muốn quốc tế hóa và Thái Lan chủ trương song phương hóa nhưng In-đô-nê-xi-a tìm ra được điểm đồng then chốt và chìa khóa giải mã xung đột là cả hai bên đều muốn tránh leo thang xung đột trên thực địa, muốn có giải pháp chính trị, hòa bình.
- Tốt nhất cần đi dưới “mũ” ASEAN (ASEAN tuyên bố ung hộ vai trò trung gian, hòa giải của In-đô-nê-xi-a với tư cách là Chủ tịch đương nhiệm của ASEAN năm 2011), không để vấn đề tuột khỏi kiểm soát của ASEAN lên Hội đồng Bảo an LHQ (tham vấn, đồng thuận giữa các bên liên quan và nội bộ ASEAN trước họp Hội đồng Bảo an), sáng tạo về hình thức họp kiểu không chính thức như loạt hội nghị tiệc cocktail JIM trong vấn đề Cam-pu-chia thập niên 1980 (tổ chức Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN không chính thức đặc biệt tháng 2/2011 tại Gia-các-ta để bàn khẩn cấp vấn đề Preah Vihear, được Ngoại trưởng Marty ví như cuộc họp của cơ chế Hội đồng Tối cao (High Council) theo quy định của TAC chưa từng được áp dụng).[47] Trong bối cảnh ASEAN đang xây dựng Cộng đồng dựa trên luật lệ, thời gian tới cần vận dụng linh hoạt song song cả phương thức ASEAN (đồng thuận, không chính thức, ngoại giao thầm lặng) và các cơ chế, quy định, luật lệ.
Hàm ý cho Việt Nam
Phát huy vai trò trung gian, hòa giải trong đối ngoại lần đầu tiên đã được nêu trong một văn kiện chỉ đạo riêng về đối ngoại đa phương của Việt Nam, đó là Chỉ thị 25 ban hành ngày 8/8/2018 của Ban Bí thư Ban Chấp hành Trung ương Đảng về đẩy mạnh và nâng tầm đối ngoại đa phương đến năm 2030. Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Phạm Bình Minh đánh giá đây là “một cột mốc quan trọng về tư duy đối ngoại và thể chế hóa chủ trương của Đại hội Đảng 12 về chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, theo đó chúng ta phấn đấu dần đóng vai trò ‘nòng cốt, dẫn dắt, hòa giải’ trong các diễn đàn, tổ chức đa phương có tầm quan trọng chiến lược đối với đất nước, phù hợp với khả năng và điều kiện cụ thể.”[48] Như vậy, Việt Nam đã xác định trung gian, hòa giải, gắn song phương với đa phương là lựa chọn chính sách phù hợp với định hướng chung của chính sách đối ngoại cũng như thế và lực hiện tại.
Xét về yêu cầu, Việt Nam có thể hội đủ các tiêu chí đáp ứng vai trò trung gian, hòa giải. Thứ nhất, Việt Nam có bề dày truyền thống văn hóa và ngoại giao hòa bình, hòa hiếu, hòa giải, xóa bỏ hận thù để tăng cường đoàn kết dân tộc, tạo môi trường bên ngoài ổn định để bảo vệ, phát triển đất nước. Hoàng đế Trần Nhân Tông sau chiến thắng giặc Nguyên – Mông đã chủ trương hòa hợp, hòa giải cả bên trong và với kẻ thù bên ngoài. Nguyễn Trãi trong Đại Cáo Bình Ngô cũng đề cao tinh thần hòa giải, xóa bỏ hận thù với quân xâm lược.
Kế tục truyền thống tốt đẹp đó, hòa giải là một cốt cách văn hóa Hồ Chí Minh[49], người đã đạt đến đỉnh cao của nghệ thuật vận dụng “ngoại giao tâm công”. Một mặt, Người chủ trương hòa giải, hòa hợp dân tộc ngay từ những ngày đầu của chính quyền Cách mạng (ứng xử với Hoàng tộc Nhà Nguyễn, thành phần Quốc hội khóa I của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, kêu gọi, tập hợp Việt kiều tạo nên đội ngũ trí thức cách mạng…). Mặt khác, Người tuy cương quyết với kẻ thù nhưng cũng rất coi trọng hòa hiếu, hòa bình, đề cao văn hóa đối thoại trong quan hệ với các nước, kể cả với kẻ thù xâm lược bại trận, chủ trương giữ thể diện cho nước lớn, thêm bạn bớt thù, vun đắp quan hệ hữu nghị nhân dân. Người tuyên bố: “Nhân dân Việt Nam tin chắc rằng mọi sự phân tranh trên thế giới đều có thể giải quyết bằng cách hòa bình, tin chắc rằng các nước dù chế độ xã hội khác nhau và hình thái ý thức khác nhau cũng đều có thể chung sống hòa bình được.”[50]
Thứ hai, trong thời kỳ Đổi mới, Việt Nam tiếp tục triển khai tiến trình hòa giải, hòa hợp, xây dựng khối đại đoàn kết dân tộc. Nghị quyết 36 ngày 26/3/2004 của Bộ Chính trị khẳng định “người Việt Nam ở nước ngoài là bộ phận không tách rời và là một nguồn lực của cộng đồng dân tộc Việt Nam, là nhân tố quan trọng góp phần tăng cường quan hệ hợp tác, hữu nghị giữa nước ta với các nước.”[51] Về đối ngoại, Việt Nam nhất quán triển khai đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, hòa bình, hợp tác, phát triển, đa dạng hóa, đa phương hóa, là bạn, đối tác tin cậy với tất cả các nước, là thành viên tích cực, chủ động, có trách nhiệm của cộng đồng quốc tế. Tinh thần hòa giải, khoan dung được thể hiện rõ nét qua chủ trương “gác lại quá khứ, hướng tới tương lai” trong quan hệ với các nước cựu thù, biến cựu thù thành các đối tác hàng đầu, cùng nhau đóng góp vào hòa bình, ổn định, phát triển của khu vực, quốc tế. Sự phát triển ấn tượng của quan hệ Việt-Mỹ gần 25 năm qua được cựu Ngoại trưởng John Kerry trong cuộc gặp với Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc ngày 13/1/2017 đánh giá là “hình mẫu” về hai nước cựu thù vượt qua quá khứ để xây dựng quan hệ bạn bè, đối tác. Ngày 7/2/2019, Phó Phát ngôn Bộ Ngoại giao Mỹ Robert Palladino cảm ơn Việt Nam làm chủ nhà cho cuộc gặp thượng đỉnh Mỹ-Triều Tiên lần hai (27-28/2), cho rằng Mỹ và Việt Nam “đã gác lại xung đột và chia rẽ trong quá khứ để hướng tới mối quan hệ hợp tác thịnh vượng như ngày nay.”[52] Chỉ thị 25 của Ban Bí thư đã chính thức hóa và thể chế hóa mục tiêu “hòa giải” trong khuôn khổ các cơ chế đa phương, khu vực.
Thứ ba, Việt Nam có ổn định chính trị, là điểm đến du lịch, đầu tư an toàn, hấp dẫn, đang có sức mạnh tổng hợp và vị thế khu vực, quốc tế gia tăng[53], có thể xem ngang tầm với một QGTT. Về đối ngoại đa phương, Việt Nam đã trưởng thành với sự tham gia và đóng góp ngày càng tích cực, chủ động, hiệu quả và đa dạng về cấp độ, hình thức và phương thức. Năng lực chủ trì, điều hành và vai trò dẫn dắt tại các diễn đàn đa phương ngày càng được khẳng định, đặc biệt với việc đảm nhận thành công các trọng trách quốc tế như Chủ tịch ASEAN năm 2010, thành viên không thường trực Hội đồng Bảo an LHQ nhiệm kỳ 2008-2009 và chủ nhà Năm APEC 2006 và 2017. Kể từ 2014, Việt Nam cử lực lượng quân đội tham gia các hoạt động gìn giữ hòa bình của LHQ.[54]
Thứ tư, Việt Nam có đội ngũ cán bộ làm công tác đối ngoại ngày càng trưởng thành, dày dạn kinh nghiệm, có trình độ nghiên cứu, kiến thức và các kỹ năng ngoại giao tốt. Một số cá nhân đã và đang đảm nhận những vị trí quan trọng tại các tổ chức khu vực, quốc tế.
Thời gian tới, để đáp ứng tốt vai trò trung gian, hòa giải, trước hết Việt Nam cần tiếp tục nâng tầm tư duy, tầm nhìn chiến lược, dài hạn, chủ động, tích cực hơn nữa gánh vác các trách nhiệm khu vực, toàn cầu, kể cả trong những vấn đề không trực tiếp liên quan đến lợi ích của ta nhưng ta có khả năng trợ giúp theo yêu cầu của đối tác, trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng, cùng có lợi. Tư duy mới về trung gian, hòa giải cùng chuẩn bị nguồn lực, nhân lực (đặc biệt đưa người vào giữ các trọng trách tại các tổ chức khu vực, quốc tế) cần được chú trọng trong tổng thể Chiến lược đối ngoại đa phương đến năm 2030.
Xét về cấp độ, Việt Nam có thể xem xét gánh vác vai trò trung gian, hòa giải phù hợp với lợi ích, khả năng và điều kiện cụ thể. Hình thức trung gian, hòa giải có thể từ gián tiếp đến trực tiếp, từ trung gian đến hòa giải đến trung gian hòa giải, hoặc kết hợp linh hoạt giữa các hình thức. Thứ nhất, triển khai nhất quán đường lối đối ngoại hòa bình, hợp tác, phát triển, đóng góp tích cực, có trách nhiệm vào các công việc chung của cộng đồng quốc tế sẽ giúp giảm bớt nguy cơ tranh chấp, xung đột, xây dựng lòng tin, chung tay giải quyết tận gốc các nguyên nhân gốc rễ như nghèo đói, lạc hậu, các thách thức an ninh phi truyền thống. Thứ hai, phát huy vai trò trung gian bằng hình thức cung cấp địa điểm, hỗ trợ hậu cần, an ninh cho các hội nghị (điển hình như cuộc gặp thượng đỉnh Trump-Kim lần 2 tại Hà Nội), thể hiện mong muốn tích cực đóng góp cho đối thoại, hòa bình, hợp tác khu vực; hỗ trợ các hoạt động nhân đạo, tái thiết, phát triển (cử người tham gia lực lượng gìn giữ hòa bình của LHQ; hỗ trợ Chính phủ Mi-an-ma 100.000 USD liên quan đến tình hình bang Rakhine). Thứ ba, vai trò hòa giải có thể dưới mũ song phương hoặc phối hợp đa phương (nhất là khi Việt Nam đảm nhận các vị trí quan trọng như Chủ tịch ASEAN, Ủy viên không thường trực Hội đồng Bảo an LHQ), làm cầu nối, xúc tác, giúp xây dựng lòng tin, chia sẻ kinh nghiệm đổi mới, mở cửa, bình thường hóa quan hệ phù hợp với nhu cầu các nước (ví dụ chuyến thăm Triều Tiên 12-14/2/2019 của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Phạm Bình Minh trước thềm Thượng đỉnh Trump-Kim có thể xem là nỗ lực đóng góp vào tiến trình hòa giải, đối thoại trên Bán đảo Triều Tiên[55]) nhằm giúp tạo dựng môi trường thuận lợi nhất cho đối thoại, hòa giải, quản lý và giải quyết xung đột. Thứ tư, vai trò trung gian, hòa giải dưới hình thức ngoại giao “con thoi”, chủ đồng đề xuất, thúc đẩy giải pháp cho một tranh chấp/bất đồng sẽ là một thử thách mới thú vị, đòi hỏi có sự nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng, sự chuẩn bị bài bản về nguồn lực, nhân lực, tham vấn và xây dựng đồng thuận nội bộ ta và với các bên liên quan, trong các khuôn khổ tổ chức, diễn đàn khu vực, quốc tế có tầm quan trọng chiến lược với ta. Vai trò này cũng đòi hỏi cao hơn các kỹ năng xử lý khủng hoảng, truyền thông, ngoại giao công chúng./.
Bài viết được xuất bản lần đầu trên tạp chí Nghiên cứu Quốc tế, Học viện Ngoại giao, số 1 (116), tháng 3/2019.
————–
[1] Tiến sỹ, Bộ Ngoại giao.
[2] Tiến sỹ, Học viện Ngoại giao, Bộ Ngoại giao.
[3] Molly Melin, “When states mediate”, Penn St. JL & International Affairs 2 (2013): 78-90.
[4] Luke Heemsbergen and Asaf Siniver, “New routes to power: towards a typology of power mediation,” Review of International Studies 37.3 (2011): 1170.
[5] Jacob Bercovitch, ‘Mediation in International Conflict: An Overview of Theory, A Review of Practice,’ in I. William Zartman and J. Lewis Rasmussen (eds.), Peacemaking in International Conflict: Methods and Techniques, (Washington: United States Institute of Peace, 2007): 168–169.
[6] Pınar Akpınar, “Mediation as a foreign policy tool in the Arab Spring: Turkey, Qatar and Iran,” Journal of Balkan and Near Eastern Studies 17.3 (2015): 253.
[7] Công ước Liên hiệp quốc về ‘Dòng chảy của các sông’ năm 1997, http://www.unwatercoursesconvention.org/the-convention/part-vi-miscellaneous-provisions/article-33-settlement-of-disputes/33-1-5-good-offices-and-mediation/
[8] Nt.
[9] William Zartman and Saadia Touval, “International mediation: Conflict resolution and power politics,” Journal of Social Issues 41.2 (1985): 31-32.
[10] William Zartman and Saadia Touval, (1985): 34.
[11] Xem thêm https://peacemaker.un.org/friendsofmediation
[12] Pinar Akpınar (2015).
[13] Michael Grieg and Paul Diehl, International meditation (Cambridge: Polity Press, 2012): 79.
[14] William Zartman and Saadia Touval, (1985):32.
[15] William Zartman and Saadia Touval, (1985): 38.
[16] Trích trong Jacob Bercovitch, “Third parties in conflict management: The structure and conditions of effective mediation in international relations,” International Journal 40.4 (1985): 750.
[17] Thomas Princen, International Intermediaries in Conflict (Princeton: Princeton University Press, 1992): 23-24.
[18] Meliha Altunisik and Esra Çuhadar, “Turkey’s Search for a Third Party Role in Arab–Israeli Conflicts: A Neutral Facilitator or a Principal Power Mediator?” Mediterranean Politics 15.3 (2010): 371-392.
[19] Asaf Siniver, “Power, impartiality and timing: three hypotheses on third party mediation in the Middle East,” Political Studies 54.4 (2006): 806-826; Jacob Bercovitch and Jeffrey Z. Rubin (eds). Mediation in international relations: Multiple approaches to Conflict Management (New York: Palgrave MacMillan, 1992).
[20] William Zartman and Saadia Touval, “International Mediation in the Post-Cold War Era” in dalam Crocker, Chester A (et. al) (eds.). Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict (Washington, D.C: United States Institute of Peace Press, 1996): 455.
[21] Jeffrey Z. Rubin, “Conclusion: International mediation in context.” In Jacob Bercovitch & Jeffrey Z. Rubin (eds). Mediation in international relations: Multiple approaches to Conflict Management (New York: Palgrave MacMilland, 1992): 249-272.
[22] William Zartman and Saadia Touval (1996).
[23] Michael Grieg and Paul Diehl (2012): 5, 24.
[24] Asaf Siniver (2006); Jacob Bercovitch and Allison Houston, “Influence of mediator characteristics and behavior on the success of mediation in international relations,” International Journal of Conflict Management 4.4 (1993): 297-321
[25] Mehran Kamrava, “Mediation and Qatari foreign policy,” The Middle East Journal 65.4 (2011): 539-556.
[26] Jacob Bercovitch and Allison Houston (1993): 304.
[27] Katja Favretto, “Should peacemakers take sides? Major power mediation, coercion, and bias.” American Political Science Review 103.2 (2009): 248-263.
[28] Alan Henrikson, “Middle powers as managers: international mediation within, across, and outside institutions.” Niche Diplomacy (London: Palgrave Macmillan, 1997) 46-72.
[29] Andrew Cooper, (ed) Niche diplomacy: Middle powers after the Cold War (Springer, 2016).
[30] Andrew Cooper, “Niche diplomacy: a conceptual overview,” In Andrew Cooper (ed.) Niche Diplomacy (London: Palgrave Macmillan, 1997): 5.
[31] Xem thêm Vũ Lê Thái Hoàng và Lê Linh Lan. “Vai trò của ngoại giao đa phương trong chính sách đối ngoại của quốc gia tầm trung: Trường hợp của In-đô-nê-xi-a”. Nghiên cứu Quốc tế 97, (6/2014): 87-116. Đặc thù về chính sách/hành vi của các quốc gia tầm trung gồm: (i) Đề cao định hướng “quốc tế hóa”, đa dạng hóa, đa phương hóa trong chính sách đối ngoại; chú trọng thúc đẩy ngoại giao đa phương, hài hòa hóa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích tập thể, chia sẻ những giá trị (values), nguyên tắc, chuẩn mực chung (norms). (ii) Cố gắng giữ vai trò lãnh đạo/đi đầu ở khu vực/tiểu khu vực (có thể thông qua các cơ chế hợp tác đa phương) hoặc trong một số vấn đề cụ thể mà nước đó có lợi ích và lợi thế. (iii) Giữ cân bằng (ở mức cao nhất có thể) trong quan hệ với các nước lớn và đóng góp vào duy trì sự cân bằng quyền lực giữa các nước lớn. (iv) Đóng vai trò trung gian, hòa giải trong các tranh chấp, xung đột giữa các nước lớn và các nước nhỏ, thúc đẩy các biện pháp xây dựng lòng tin (CBMs). (v) Thúc đẩy, mở rộng các khái niệm mới về an ninh như an ninh phi truyền thống, an ninh con người, an ninh hợp tác, an ninh toàn diện…; phát triển các nguyên tắc, sáng kiến an ninh đa phương; thúc đẩy thể chế hóa đối thoại, liên kết giữa giới hoạch định chính sách (kênh 1) và giới học giả (kênh 2); tăng cường khuyến khích, đầu tư cho các hoạt động nghiên cứu của kênh 2 làm “nguồn cung ý tưởng” dồi dào cho kênh 1. (vi) Tham gia tích cực vào các hoạt động ngoại giao đa phương (ở các cấp độ) thông qua việc đưa ra sáng kiến giải quyết các vấn đề an ninh phi truyền thống, sáng lập các cơ chế đa phương, tham gia hoạt động gìn giữ hòa bình của LHQ, hoạt động hỗ trợ nhân đạo quốc tế…
[32] Alan Henrikson (1997).
[33] Nt.
[34] Nt.
[35] Jannika Brostrom, “Re‐evaluating Australia’s “Cooperative Security” in Cambodia,” Australian Journal of Politics & History 60.4 (2014): 558.
[36] Nathan Shea, “Peacemaking should be at the core of Australian foreign policy”, The Conversation, ngày 14/07/2014, https://theconversation.com/peacemaking-should-be-at-the-core-of-Australian-foreign-policy-28715
[37] Nt.
[38] Xem thêm tại địa chỉ https://www.fpwhitepaper.gov.au/file/2651.
[39] Scott Morrison, “Keynote address to Asia briefing live – “The beliefs that guide us,” https://www.pm.gov.au/media/keynote-address-asia-briefing-live-beliefs-guide-us.
[40] Joanne Wallis, “The South Pacific: ‘arc of instability’or ‘arc of opportunity’?.” Global Change, Peace & Security 27.1 (2015): 39-53.
[41] Aran Martin, Nathan Shea, and John Langmore, “International mediation and Australian foreign policy: building institutional capacity to respond to overseas conflict,” Australian Journal of International Affairs 71.1 (2017): 88-104.
[42] Vũ Lê Thái Hoàng và Lê Linh Lan, “Vai trò của ngoại giao đa phương trong chính sách đối ngoại của quốc gia tầm trung: Trường hợp của In-đô-nê-xi-a,” Nghiên cứu Quốc tế 97 (6/2014): 87-116.
[43] Retno Marsudi, “2019 annual press statement of the Minister for Foreign Affairs of the Republic of Indonesia”, https://www.kemlu.go.id/en/pidato/menlu/Documents.
[44] Ahmad Rizky Umar, “Indonesia’s ‘Islamic diplomacy’ seeks to broker an Afghan peace”, Lowy Institute, ngày 20/03/2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/indonesia-s-islamic-diplomacy-seeks-broker-afghan-peace. Xem thêm Retno Marsudi, “Indonesia: Partner for peace, security, prosperity”, The Jakarta Post, ngày 11/01/2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/indonesia-s-islamic-diplomacy-seeks-broker-afghan-peace.
[45] Marty Natalegawa. Does ASEAN matter? A view from within (Singapore: ISEAN Yusof Ishak Institute, 2018).
[46] The ASEAN Charter, https://asean.org/storage/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf.
[47] Xem thêm Moe Thuzar and Hoang Thi Ha, “ASEAN Retreat: Origins and Functions,” ASEAN Matters 01 (2/2018).
[48] Phạm Bình Minh, “Đối ngoại năm 2018: Sáng tạo trong cách làm, hiệu quả trong hành động,” Vietnamnet, ngày 2/1/2019, https://m.vietnamnet.vn/vn/thoi-su/chinh-tri/doi-ngoai-nam-2018-sang-tao-trong-cach-lam-hieu-qua-trong-hanh-dong-499099.html.
[49] Lê Đình Cúc, “Hòa giải – một cốt cách văn hóa Hồ Chí Minh”. Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày 3/9/2016, htttp://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Binh-luan/2016/40811/Hoa-giai-mot-cot-cach-van-hoa-Ho-Chi-Minh.aspx.
[50] Phạm Bình Minh, “Chủ tịch Hồ Chí Minh: Sự kết hợp hài hòa giữa danh nhân văn hóa và nhà ngoại giao,” Thông tấn xã Việt Nam/Vietnam+ 5/2015, http://www.vietnamplus.vn/su-ket-hop-hai-hoa-giua-danh-nhan-van-hoa-va-nha-ngoai-giao/322492.vnp.
[51] “Nghị quyết 36 của Bộ Chính trị về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài,” Quê Hương Online, 1/2015, http://m.quehuongonline.vn.
[52] Hương Ly, “Mỹ cảm ơn Việt Nam làm chủ nhà cuộc gặp Trump-Kim,” Zing.vn (8/2/2019), https://news.zing.vn.
[53] Xem thêm toàn văn phát biểu sáng 13/8/2018 của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng tại Hội nghị Ngoại giao 30 trên báo Thế giới và Việt Nam, http://baoquocte.vn.
[54] Lê Hoài Trung, “Đối ngoại đa phương góp phần đẩy mạnh hội nhập, tăng cường sức mạnh đất nước,” Thế giới và Việt Nam, ngày 16/1/2019, htttp://baoquocte.vn.
[55] Khánh Lynh. “Phó Thủ tướng Phạm Bình Minh sắp thăm Triều Tiên.” VnExpress (11/2/2019). Truy cập tại https://vnexpress.net/.
