Nguồn: Stephen M. Walt, “Why Europe Can’t Get Its Military Act Together”, Foreign Policy, 21/02/2024
Biên dịch: Viên Đăng Huy | Hiệu đính: Nguyễn Thế Phương
Châu Âu đang phải đối mặt với nhiều trở ngại trên con đường tự chủ quân sự.
Cựu Tổng thống Mỹ Donald Trump đã gióng lên hồi chuông cảnh tỉnh ở châu Âu khi ông phát biểu tại một cuộc vận động tranh cử rằng ông sẽ khuyến khích Nga “làm bất cứ điều gì họ muốn” đối với bất kỳ nước nào mà ông cho là không hoàn thành nghĩa vụ quốc phòng. Các nước châu Âu vốn đã lo lắng về khả năng ông Trump tái đắc cử nhiệm kỳ thứ hai, và những phát biểu mới nhất này đã khiến mối lo ngại đó tăng cao. Chủ tịch Ủy ban Châu Âu Ursula Van der Leyen nói với tờ Financial Times vài ngày sau đó rằng châu Âu đang phải đối mặt với một thế giới “ngày càng khắc nghiệt hơn” và “chúng ta phải chi tiêu nhiều hơn, chi tiêu tốt hơn và chi tiêu theo cách của châu Âu”.
Nhưng câu hỏi vẫn còn đó: Liệu châu Âu có làm đủ để tự bảo vệ mình không? Những lời phàn nàn rằng các quốc gia châu Âu phụ thuộc quá nhiều vào sự bảo vệ của Mỹ và không sẵn sàng duy trì khả năng phòng thủ phù hợp đã có từ rất lâu, và lời cảnh tỉnh từ cuộc tấn công của Nga vào Ukraine năm 2022 vẫn chưa tạo ra sự gia tăng đáng kể về sức mạnh quân sự khả dụng của châu Âu. Trên thực tế, các thành viên NATO hiện đang chi nhiều tiền hơn và EU gần đây đã phê duyệt thêm 50 tỷ euro hỗ trợ tài chính cho Ukraine. Nhưng khả năng duy trì lực lượng lớn của châu Âu trên chiến trường trong hơn vài tuần vẫn còn hạn chế: họ vẫn phụ thuộc vào Mỹ về một số khả năng trọng yếu, và một số thành viên NATO có lý do để nghi ngờ liệu các đối tác của họ có thể tương trợ nếu họ bị tấn công, ngay cả khi các nước đó đã cố gắng.
Giọng điệu của các quan chức châu Âu chắc chắn đang ngày càng trở nên gay gắt hơn. Bộ trưởng Quốc phòng Đan Mạch Troels Lund Poulsen gần đây cảnh báo rằng Nga có thể thử thách điều khoản phòng thủ tập thể của NATO “trong vòng ba đến năm năm” và một nhà ngoại giao cấp cao khác của NATO tin rằng “chúng ta không còn có thể nghĩ rằng Nga sẽ dừng lại ở Ukraine.” Theo một nhà ngoại giao cấp cao khác, “ý định và khả năng của Nga” nhằm tấn công một quốc gia NATO vào năm 2030 đã “gần như là một đồng thuận chung” trong liên minh vào thời điểm này. Do châu Âu có thể mất 10 năm trở lên để phát triển đủ khả năng của riêng mình, những người theo chủ nghĩa Đại Tây Dương cứng rắn muốn duy trì sự cam kết của nước Mỹ với châu Âu bất chấp tất cả các đòi hỏi cạnh tranh lẫn nhau về thời gian, sự chú ý và nguồn lực từ Mỹ.
Vậy Châu Âu có thể tự chủ về quân sự không? Có hai nhánh lý thuyết nổi tiếng có liên quan ở đây. Đầu tiên là lý thuyết cân bằng quyền lực (hoặc lý thuyết cân bằng mối đe dọa), lý thuyết mà tôi đã cố gắng đóng góp một phần. Lý thuyết này dự đoán rằng một mối đe dọa nghiêm trọng từ bên ngoài đối với an ninh châu Âu – chẳng hạn như một cường quốc lân cận với quân đội hùng mạnh và tham vọng xét lại trật tự quốc tế – sẽ khiến hầu hết các quốc gia này hợp lực để ngăn chặn mối đe dọa đó (hoặc nếu cần thiết, là đánh bại nó). Xung lực này sẽ mạnh mẽ hơn nếu các quốc gia này hiểu rằng họ không thể phụ thuộc vào bất kỳ ai khác để được bảo vệ. Sự gia tăng gần đây về ngân sách quốc phòng của châu Âu và quyết định gia nhập NATO của Thụy Điển và Phần Lan là minh họa hoàn hảo cho xu hướng các quốc gia bị đe dọa tìm cách cân bằng, và xu hướng này khiến chúng ta lạc quan hơn về khả năng và thiện chí của châu Âu trong việc tự chịu trách nhiệm hơn về an ninh của chính mình.
Thật không may, nhánh lý thuyết thứ hai khiến kết quả lạc quan đó trở nên bất định hơn. Bởi vì an ninh là một loại “hàng hóa tập thể”, các quốc gia trong một liên minh sẽ bị cám dỗ “lách luật” hoặc hưởng lợi từ những nỗ lực của những quốc gia khác, với hy vọng rằng các đối tác của họ sẽ làm đủ để giữ cho họ an toàn và đảm bảo an ninh, ngay cả khi bản thân họ đóng góp ít hơn. Xu hướng này giúp giải thích tại sao các thành viên mạnh nhất của một liên minh có xu hướng đóng góp một lượng không tương xứng cho nỗ lực chung. Nếu các thành viên hàng đầu của liên minh làm đủ để ngăn chặn hoặc đánh bại một cuộc tấn công, thì sự đóng góp của các thành viên nhỏ nhất là thừa thãi. Rốt cuộc, liên minh sẽ không mạnh hơn nhiều ngay cả khi họ tăng gấp đôi nỗ lực. Do đó sẽ sinh ra cám dỗ đóng góp ít hơn vì tin tưởng rằng các thành viên lớn hơn sẽ làm đủ vì lợi ích riêng của họ. Tuy nhiên, nếu đủ thành viên sa ngã trước cám dỗ để những người khác chịu gánh nặng lớn hơn, hoặc nếu những lợi ích ích kỷ khác vượt qua nhu cầu hợp tác, thì liên minh có thể không tạo ra được khả năng kết hợp và chiến lược phối hợp cần thiết để đảm bảo an ninh.
Tổng hợp lại, hai lý thuyết nổi tiếng này nhấn mạnh thế lưỡng nan mà NATO phải đối mặt lúc này. Tin tốt là các thành viên châu Âu của NATO có tiềm năng sức mạnh tiềm ẩn lớn hơn nhiều so với Nga. Những nước này có số dân gấp ba đến bốn lần và tổng nền kinh tế lớn hơn gấp 10 lần so với Nga. Một số quốc gia châu Âu vẫn có ngành công nghiệp vũ khí tinh vi, có khả năng sản xuất vũ khí xuất sắc và một số quốc gia (ví dụ: Đức) sở hữu lực lượng mặt đất và không quân hùng mạnh trong giai đoạn cuối của Chiến tranh Lạnh. Đáng chú ý hơn, chỉ riêng các thành viên châu Âu của NATO đã chi tiêu cho quốc phòng gấp ít nhất ba lần so với Nga mỗi năm. Ngay cả khi chúng ta tính đến chi phí nhân sự cao hơn, nỗ lực trùng lặp và các yếu kém khác, và giả sử năng lực tiềm ẩn đó được huy động và lãnh đạo đúng cách thì châu Âu vẫn có thừa tiềm năng sức để ngăn chặn hoặc đánh bại một cuộc tấn công của Nga. Thêm vào đó, quân đội Nga không phải là một gã khổng lồ: Mặc dù hiệu suất quân sự và năng lực sản xuất quốc phòng của Nga đã được cải thiện đáng kể kể từ khi bắt đầu cuộc chiến tại Ukraine, nhưng họ vẫn gặp khó khăn trong việc đánh bại một quân đội Ukraine nhỏ và thiếu thốn vũ trang hơn. Một đội quân mất nhiều tháng chỉ để chiếm Bakhmut hoặc Avdiivka thì không thể thực hiện một cuộc chiến tranh chớp nhoáng thành công chống lại bất kỳ ai khác.
Tin xấu là nỗ lực kiên trì xây dựng một lực lượng phòng thủ châu Âu có năng lực phải đối mặt với những trở ngại đáng kể. Trước nhất, các thành viên châu Âu của NATO không thống nhất về mức độ hoặc thậm chí là vấn đề an ninh chính của họ. Đối với các Quốc gia Baltic và Ba Lan, rõ ràng Nga là mối nguy hiểm lớn nhất. Tuy nhiên, đối với Tây Ban Nha hoặc Ý, Nga là một vấn đề xa vời và di cư bất hợp pháp là thách thức lớn hơn. Trái với một số nhà phân tích, tôi không tin tình trạng này ngăn cản châu Âu xây dựng một hệ thống phòng thủ hiệu quả chống lại Nga, nhưng nó khiến các vấn đề về chia sẻ gánh nặng và lập kế hoạch quân sự trở nên phức tạp hơn. Để Bồ Đào Nha hỗ trợ Estonia nhiều hơn sẽ cần một chút thuyết phục.
Kế đến, những người muốn châu Âu hành động nhiều hơn rơi vào thế lưỡng nan: Họ phải thuyết phục mọi người rằng có một vấn đề nghiêm trọng, nhưng họ cũng phải thuyết phục mọi người rằng việc giải quyết vấn đề sẽ không quá tốn kém hoặc khó khăn. Nếu họ cố gắng huy động sự ủng hộ cho việc xây dựng lực lượng phòng thủ lớn bằng cách phóng đại khả năng quân sự của Nga và miêu tả Vladimir Putin như một kẻ điên cuồng với tham vọng vô hạn, thì thách thức mà châu Âu phải đối mặt có vẻ như không thể vượt qua và cám dỗ dựa dẫm vào Mỹ sẽ tăng lên. Nhưng nếu sức mạnh và tham vọng của Nga được cho là khiêm tốn hơn và do đó dễ đối phó hơn, thì sẽ khó thuyết phục công chúng châu Âu phải hy sinh nhiều ngay lập tực và duy trì nỗ lực nghiêm túc theo thời gian. Để tự chủ hoạt động hiệu quả, người châu Âu phải tin rằng Nga nguy hiểm, nhưng họ cũng phải tin rằng họ có khả năng giải quyết vấn đề ngay cả khi Mỹ giảm đáng kể vai trò. Vì lý do này, khẳng định rằng châu Âu không thể tự bảo vệ mình để duy trì cam kết hoàn toàn của Mỹ có thể phản tác dụng, nếu điều đó ngăn cản một nỗ lực nghiêm túc của châu Âu và Mỹ rốt cuộc cũng sẽ giảm bớt cam kết của mình.
Vấn đề thứ ba là vai trò mơ hồ của vũ khí hạt nhân. Nếu bạn thực sự tin rằng vũ khí hạt nhân ngăn chặn các hành vi xâm lược quy mô lớn, thì bạn sẽ nghĩ rằng lực lượng hạt nhân của Anh và Pháp cùng với “lá chắn hạt nhân” của Mỹ sẽ bảo vệ NATO khỏi một cuộc tấn công của Nga trong hầu hết mọi trường hợp. (Điều đáng nói là Ukraine không phải là thành viên NATO). Và nếu vậy, thì nhu cầu xây dựng một loạt lực lượng thông thường lớn và tốn kém sẽ giảm đi. Tuy nhiên, nếu bạn không tin tưởng lắm vào độ tin cậy của khả năng răn đe hạt nhân mở rộng, hoặc bạn không muốn phải đe dọa sử dụng hạt nhân để đáp trả một thách thức ở mức độ thấp, thì bạn sẽ muốn có sự linh hoạt mà lực lượng thông thường có năng lực sở hữu. Vấn đề này là một điểm tranh cãi trong NATO suốt Chiến tranh Lạnh, như các cuộc tranh luận trong nội bộ liên minh về “Phản ứng linh hoạt” trong những năm 1960 và tranh cãi về “Euromissile” trong những năm 1980 cho thấy. Vấn đề này vẫn có liên quan cho đến ngày nay, vì sự hiện diện liên tục của vũ khí hạt nhân có thể khiến một số quốc gia buông lỏng việc phát triển lực lượng thông thường của họ.
Thứ tư, các quốc gia châu Âu vẫn thích đầu tư vào ngành công nghiệp quốc phòng và lực lượng vũ trang của riêng họ thay vì hợp tác để tiêu chuẩn hóa vũ khí và phát triển chiến lược và kế hoạch phòng thủ chung. Theo báo cáo năm 2023 của Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (CSIS), mặc dù tổng chi tiêu quốc phòng của châu Âu đã tăng mạnh kể từ khi Nga chiếm Crimea vào năm 2014, tỷ lệ dành cho các nỗ lực mua sắm hợp tác giảm đều đặn cho đến năm 2021 và không bao giờ đạt được gần 35% mục tiêu do EU đặt ra trước đó. Các nước EU được cho là sở hữu khoảng 178 hệ thống vũ khí khác nhau, nhiều hơn 148 hệ thống so với Mỹ, mặc dù chi tiêu ít hơn Mỹ. Xu hướng tự lực cố hữu này phung phí lợi thế nguồn lực tiềm ẩn khổng lồ mà châu Âu có được so với các đối thủ tiềm năng, và có thể là một thứ xa xỉ mà châu Âu không còn đủ khả năng chi trả.
Trở ngại cuối cùng – ít nhất là vào thời điểm hiện tại – là sự mập mờ từ lâu của Mỹ trong việc khuyến khích châu Âu tự chủ. Mỹ thường mong muốn các đối tác châu Âu mạnh mẽ về quân sự – nhưng không quá mạnh – và đoàn kết về chính trị – nhưng không quá đoàn kết. Tại sao vậy? Bởi vì sự sắp xếp này tối đa hóa ảnh hưởng của Mỹ đối với một liên minh gồm các đối tác có năng lực nhưng phụ thuộc. Washington muốn phần còn lại của NATO đủ mạnh để hữu ích nhưng cũng hoàn toàn tuân theo mong muốn của Mỹ, và việc tuân thủ sẽ khó duy trì hơn nếu các quốc gia này trở nên mạnh hơn và bắt đầu có tiếng nói. Mong muốn giữ cho châu Âu phụ thuộc và ngoan ngoãn đã khiến các chính quyền Mỹ liên tiếp phản đối bất kỳ bước đi nào có thể dẫn đến quyền tự chủ chiến lược thực sự của châu Âu.
Tuy nhiên, những ngày đó có thể sắp kết thúc. Không cần phải là người ủng hộ Trump để nhận ra rằng Mỹ “không thể có tất cả” và cần phải chuyển bớt gánh nặng phòng thủ tập thể sang các đối tác châu Âu. Nhưng nhưquá khứ đã cho thấy, châu Âu sẽ không gánh vác trọng trách nếu các nhà lãnh đạo của họ vẫn tin rằng Mỹ sẽ “dốc toàn lực” trong mọi trường hợp. Điều đáng nhớ là động lực ban đầu cho hội nhập kinh tế châu Âu vào đầu những năm 1950 được thúc đẩy một phần bởi lo ngại của châu Âu rằng Mỹ cuối cùng sẽ rút quân khỏi lục địa này và khả năng chống lại Khối Hiệp ước Warsaw sẽ được củng cố bằng việc tạo ra một trật tự kinh tế châu Âu hùng mạnh và thống nhất. Xung lực an ninh đằng sau hội nhập châu Âu giảm bớt khi Mỹ rõ ràng sẽ ở lại, nhưng những nghi ngờ ngày càng tăng về cam kết của Mỹ sẽ tạo ra động lực dồi dào cho người châu Âu huy động năng lực kinh tế vượt trội và tiềm năng quân sự tiềm ẩn của họ một cách hiệu quả hơn, hoàn toàn vì lợi ích của chính mình.
Các quan chức Mỹ nên khuyến khích sự phát triển này, bất kể ai sẽ là chủ nhân Nhà Trắng vào năm tới. Như tôi đã từng tranh luận trước đây, quá trình trao trả an ninh châu Âu cho người châu Âu nên được thực hiện dần dần, như một phần của sự phân công lao động xuyên Đại Tây Dương mới. Giảm phụ thuộc vào Mỹ sẽ khiến châu Âu cân bằng mạnh mẽ hơn, và tiến chậm nhưng ổn định theo hướng này sẽ cho các đồng minh của Mỹ thời gian để vượt qua những tình huống khó khăn của hành động tập thể chắc chắn sẽ phát sinh. Bởi vì các quốc gia châu Âu có tiềm năng quân sự đáng kể hơn so với Nga, nên họ không cần phải hoàn thành điều này một cách hoàn hảo để đảm bảo an ninh tuyệt đối.
Stephen M. Walt là nhà bình luận tại tờ Foreign Policy và là Giáo sư Quan hệ Quốc tế Robert và Renée Belfer tại Đại học Harvard
