Nguồn: Ryan Hass, “Avoiding War in the South China Sea,” Foreign Affairs, 09/07/2024
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Làm thế nào Mỹ có thể hỗ trợ Philippines mà không cần tấn công Trung Quốc?
Trong năm nay, các quan chức Mỹ đã liên tục gửi tín hiệu riêng tư và công khai tới những người đồng cấp Trung Quốc, rằng Mỹ kiên định với các cam kết liên minh với Philippines. Thông điệp này nhằm mục đích cảnh báo Trung Quốc không nên vượt quá giới hạn của Mỹ bằng các nỗ lực cản trở tiếp cận Bãi Cỏ Mây, một rạn san hô chìm ở Biển Đông, nơi tàu Sierra Madre của Philippines đang đóng vai trò là tiền đồn cho binh lính Philippines. Hồi tháng 5, Tổng thống Philippines Ferdinand “Bongbong” Marcos, Jr., đã có bài phát biểu quan trọng tại Đối thoại Shangri-La ở Singapore, cảnh báo rằng nếu một công dân Philippines bị giết bởi một hành động cố ý, điều đó sẽ “rất, rất gần với những gì chúng tôi định nghĩa là hành động chiến tranh,” theo đó có thể buộc Philippines phải viện dẫn hiệp ước phòng thủ chung năm 1951 với Mỹ.
Tuy nhiên, những tuyên bố cứng rắn như vậy vẫn không khiến Bắc Kinh dừng cản trở Philippines tiếp tế cho Sierra Madre. Philippines đã củng cố thành công tiền đồn trong những tháng gần đây. Nhưng vào ngày 17/06, tàu hải cảnh Trung Quốc đã cố tình va chạm với tàu tiếp tế của Philippines. Lực lượng hải cảnh Trung Quốc sử dụng rìu, dao rựa, và giáo mác tự chế. Một thủy thủ Philippines đã bị mất ngón tay trong cuộc đụng độ sau đó. Video về cuộc đụng độ đã lan truyền chóng mặt. Các tàu Trung Quốc và Philippines hiện vẫn tiếp tục hoạt động gần nhau. Nguy cơ cao là một sự cố có thể dẫn đến cái chết của một binh sĩ Philippines, dẫn đến kích hoạt Hiệp ước Phòng thủ Chung Mỹ-Philippines và đẩy các lực lượng của Mỹ và Trung Quốc đến bờ vực xung đột.
Để vượt qua tình cảnh hiện tại, Washington sẽ cần phải triển khai các mục tiêu của mình một cách rõ ràng. Đối với Washington, thành công là duy trì được độ tin cậy của các cam kết liên minh, tránh xung đột với Trung Quốc, và ngăn chặn việc Trung Quốc chiếm đóng Bãi Cỏ Mây. Để đạt được những kết quả này sẽ đòi hỏi Washington phải cân nhắc mọi quyết định chính sách xem liệu chúng có ngăn chặn hay sẽ kích động một cuộc khủng hoảng. Bãi Cỏ Mây là một thách thức chiến lược mang yếu tố quân sự, chứ không phải là một vấn đề quân sự với giải pháp quân sự. Vì vậy, Washington phải chống lại sức ép để xem vấn đề này là một cuộc thử thách ý chí quân sự giữa Mỹ và Trung Quốc, thay vào đó, cần tận dụng hành động bắt nạt của Bắc Kinh tại Bãi Cỏ Mây để củng cố các quan hệ trong khu vực
MÂU THUẪN LỢI ÍCH
Bãi Cỏ Mây có sức nặng biểu tượng lớn đối với Mỹ, Trung Quốc, và Philippines. Hiện tại, rất khó có hy vọng về sự thỏa hiệp. Washington xem cuộc tranh chấp ở Bãi Cỏ Mây là mối đe dọa đến uy tín của các cam kết an ninh của nước này, vốn củng cố vị thế của Mỹ ở châu Á và trên toàn thế giới. Vì thế, nếu Washington không kiên định bảo vệ Philippines, thì các đồng minh và đối tác an ninh khác sẽ đặt câu hỏi về mức độ đáng tin cậy của Mỹ và bắt đầu xây dựng chiến lược phòng bị nước đôi.
Đối với Manila, Bãi Cỏ Mây đã trở thành biểu tượng quốc gia về quyết tâm của nước này nhằm chống lại các hành động bắt nạt của Trung Quốc và tuân thủ luật pháp quốc tế. Năm 2016, tòa trọng tài được thành lập theo Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển đã ra phán quyết rằng Trung Quốc không thể tuyên bố chủ quyền đối với Bãi Cỏ Mây và quyền chủ quyền đối với bãi cạn này được trao cho Philippines. Bãi Cỏ Mây nằm trên thềm lục địa của Philippines và trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này. Manila kiên quyết ngăn chặn Trung Quốc xây dựng đảo nhân tạo tại Bãi Cỏ Mây, như Bắc Kinh trước đây đã làm tại Đá Vành Khăn, một rạn đá thủy triều thấp có giá trị pháp lý tương tự như Bãi Cỏ Mây.
Bắc Kinh tin rằng họ đã kiềm chế bằng cách không đánh đuổi tàu Sierra Madre và cũng không sử dụng hải quân Trung Quốc để dùng vũ lực nhằm cản trở nỗ lực tiếp tế của Philippines. Bắc Kinh cáo buộc Manila đã từ bỏ “thoả thuận không được nuốt lời” với chính quyền Rodrigo Duterte về các giới hạn đối với nỗ lực tiếp tế, nhưng chính phủ đương nhiệm dưới thời Marcos đã đáp trả rằng không có thỏa thuận nào như vậy tồn tại. Các quan chức Trung Quốc còn khẳng định rằng Philippines sẽ không liều lĩnh đối đầu với Trung Quốc ở Bãi Cỏ Mây nếu không có sự thúc giục và hậu thuẫn quân sự của Mỹ.
Xét đến những ưu tiên mâu thuẫn của ba bên tham gia chính, Mỹ sẽ cần phải tìm cách cân bằng. Họ không thể để mình bị xem là thụ động trước áp lực của Trung Quốc chống lại đồng minh hiệp ước. Mặt khác, Washington phải duy trì vị thế là người bảo vệ hiện trạng, qua đó làm tăng thêm sự tương phản với những nỗ lực kiểu xét lại của Trung Quốc nhằm thay đổi tình hình tại Bãi Cỏ Mây.
CON ĐƯỜNG TRUNG GIAN
Các nhà hoạch định chính sách Mỹ phải kiên quyết chống lại mong muốn biến Bãi Cỏ Mây thành một cuộc cạnh tranh ý chí giữa Mỹ và Trung Quốc và thúc giục Bắc Kinh làm điều tương tự. Cuộc giằng co này càng được đóng khung một cách công khai là cuộc đối đầu giữa các cường quốc, thì khả năng các đối thủ sở hữu vũ khí hạt nhân rơi vào đối đầu trực diện vì một con tàu rỉ sét sẽ càng cao.
Thay vào đó, Washington nên sử dụng mọi kênh ngoại giao sẵn có với Bắc Kinh để vạch rõ mục tiêu nhằm duy trì hiện trạng tại Bãi Cỏ Mây và yêu cầu Bắc Kinh hành động tương tự. Một sự minh bạch về ý định của hai bên sẽ giúp giảm thiểu khả năng tính toán sai lầm. Đồng thời, Washington nên nói rõ rằng nếu Trung Quốc càng gây áp lực lên Philippines, thì Mỹ sẽ càng cảm thấy có nghĩa vụ phải cung cấp hỗ trợ đối trọng cho đồng minh của mình. Trọng tâm trước mắt của Washington là hạn chế khả năng cuộc đối đầu hiện tại leo thang thành xung đột vũ trang. Washington nên thúc ép Bắc Kinh giảm bớt áp lực công khai và vũ lực lên Manila, và thay vào đó, nên can dự trực tiếp với các đối tác Philippines để giải quyết căng thẳng. Cuộc gặp giữa các nhà ngoại giao Trung Quốc và Philippines vào ngày 2/7 là một bước đi đáng khích lệ theo hướng này.
Các nhà hoạch định chính sách Mỹ cần công khai ủng hộ Philippines, nhưng trong lúc riêng tư lại phải kiên quyết với các đối tác Philippines. Washington nên tư vấn riêng cho Manila về việc tránh các hành động đơn phương không được phối hợp, vốn có thể dẫn đến leo thang căng thẳng. Cần phải làm rõ rằng người Mỹ ủng hộ các cuộc đàm phán trực tiếp giữa Manila và Bắc Kinh để xuống thang căng thẳng. Washington cũng nên khuyến khích Manila hạn chế công khai mọi cuộc chạm trán giữa lực lượng Philippines và Trung Quốc gần Bãi Cỏ Mây. Trung Quốc dường như không hề xấu hổ trước những bằng chứng về hành động thô bạo của họ liên quan đến tuyên bố chủ quyền quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ. Truyền thông quốc tế càng đưa tin về mọi cuộc chạm trán “mèo vờn chuột” giữa lực lượng Trung Quốc và Philippines, thì các nhà lãnh đạo ở Bắc Kinh, Manila, và Washington sẽ càng phải chịu áp lực lớn từ công chúng, đòi họ phải hành động cứng rắn. Khả năng giám sát công khai và tinh thần dân tộc chủ nghĩa đi kèm sẽ khiến hoạt động ngoại giao trở nên khó khăn hơn.
Washington nên kêu gọi các quốc gia có quan ngại can thiệp riêng tư với Bắc Kinh nhằm ngăn chặn leo thang căng thẳng. Sự tham gia tích cực của nhiều chủ thể hơn, đặc biệt là các quốc gia Đông Nam Á mà Bắc Kinh đang muốn xích lại gần, sẽ khiến tranh chấp hiện tại không còn giống như một cuộc đụng độ đơn thuần giữa Mỹ và Trung Quốc. Điều này cũng có thể buộc các nhà lãnh đạo Trung Quốc phải tham gia tích cực hơn vào việc quản lý các hành động của nước này xung quanh Bãi Cỏ Mây, thay vì giao các quyết định quan trọng cho các nhà lãnh đạo quân sự và bán quân sự, những người có thể cảm thấy họ buộc phải hành động theo cách làm tăng nguy cơ leo thang, thay vì tìm cách làm giảm leo thang.
Ngoài ra, các cuộc đàm phán thành công giữa các quốc gia có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông về các tranh chấp trên biển của riêng họ sẽ làm nổi bật sự tương phản giữa tinh thần trách nhiệm của họ với hành vi bắt nạt của Trung Quốc. Washington nên bày tỏ sự ủng hộ đối với những nỗ lực của Việt Nam và Philippines trong việc đàm phán ranh giới trên biển giữa hai bên, và khuyến khích các bên tranh chấp khác ở Đông Nam Á hành động tương tự.
Quan trọng là các nhà hoạch định chính sách của Washington sẽ cần phải loại bỏ những nhân vật diều hâu của an ninh Mỹ, những người muốn kích động một cuộc đối đầu với Trung Quốc bằng cách sử dụng các tài sản quân sự Mỹ cho các nhiệm vụ tiếp tế cho Bãi Cỏ Mây. Những người ủng hộ cách tiếp cận này cho rằng vì Trung Quốc chưa sẵn sàng cho xung đột trực tiếp với Mỹ, nên Bắc Kinh chắc chắn sẽ lùi bước nếu nhận thấy Washington sẵn sàng sử dụng vũ lực để bảo vệ đồng minh. Nhưng sẽ không khôn ngoan nếu Washington kiểm tra giả thuyết cho rằng Trung Quốc là “con hổ giấy” sẽ lùi bước trước hành động phối hợp của Mỹ. Bởi logic liều lĩnh này đã đánh giá thấp các ưu tiên chính trị của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình. Dù có thể Tập muốn tránh xung đột trực tiếp với Mỹ, nhưng ông còn quyết tâm hơn trong việc đảm bảo mình không bị coi là yếu đuối ở trong nước.
Xuống thang không nhất thiết đồng nghĩa với đầu hàng. Washington không nên thúc ép Manila nhượng bộ các yêu cầu của Trung Quốc tại Bãi Cỏ Mây, vì điều này có nghĩa là phục tùng mọi yêu cầu của Bắc Kinh. Nếu Washington đề nghị với Manila rằng họ nên từ bỏ hoặc giảm bớt vị thế của mình tại Bãi Cỏ Mây, thông điệp đó có thể sẽ bị rò rỉ ra truyền thông, khiến các đồng minh của Mỹ mất niềm tin về ý chí của nước này trong việc chống lại Trung Quốc, chưa kể đến thiệt hại lâu dài mà nó gây ra cho quan hệ đồng minh Mỹ-Philippines.
NHỮNG CÁI ĐẦU LẠNH
Việc vạch ra một con đường trung gian giữa gây hấn và nhượng bộ đòi hỏi sự tinh tế và kiên nhẫn. Nó sẽ không mang lại bất kỳ khoảnh khắc chiến thắng nào. Nhưng nó lại là hy vọng tốt nhất để hạn chế nguy cơ xảy ra xung đột trực tiếp giữa Mỹ và Trung Quốc ở Biển Đông.
Để ngăn chặn Trung Quốc, Washington phải nói rõ với Bắc Kinh rằng họ sẽ đáp trả hành động gây hấn của Trung Quốc bằng cách tăng cường hỗ trợ cho Manila. Để đạt được mục tiêu đó, Mỹ phải duy trì sự hiện diện quân sự mạnh mẽ và bền bỉ trong khu vực. Washington cũng nên tiếp tục đầu tư vào các cơ sở quân sự ở Philippines mà Manila đã cho phép Mỹ tiếp cận theo Thỏa thuận Hợp tác Quốc phòng Tăng cường năm 2014. Họ cũng có thể công bố kế hoạch cử thêm các đoàn đại biểu cấp cao đến mở rộng đầu tư kinh tế vào Philippines, dựa trên chuyến thăm của Bộ trưởng Thương mại Mỹ Gina Raimondo hồi tháng 3.
Washington cũng nên sử dụng cuộc khủng hoảng này như một cơ hội để mở rộng sự hiện diện rõ ràng của mình trong khu vực. Việc tăng cường tuần tra hàng hải kết hợp với các đồng minh ở Biển Đông gần đây là một khởi đầu tốt và cần được phát huy. Các hoạt động tự do hàng hải bổ sung của Mỹ ở các khu vực khác trên Biển Đông có thể chuyển hướng sự chú ý của Bắc Kinh khỏi Bãi Cỏ Mây. Đầu tư vào năng lực của các đối tác Đông Nam Á như Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines, và Việt Nam để giúp họ hoạt động hiệu quả hơn trong lĩnh vực hàng hải cũng có thể trở thành tín hiệu kịp thời cho thấy Mỹ không hài lòng trước hành động gây hấn của Bắc Kinh ở Biển Đông.
Dù tình hình hiện tại khá căng thẳng, nhưng đây không phải lần đầu tiên Trung Quốc, Philippines, và Mỹ đứng trên bờ vực thẳm. Đã từng có một giai đoạn căng thẳng tương tự vào năm 2016 xung quanh Bãi Scarborough, một bãi đá xa xôi ở Biển Đông, cách bờ biển Đảo Luzon của Philippines khoảng 190km. Khi đó, các nhà lãnh đạo đã can thiệp một cách trực tiếp và riêng tư, và những cái đầu lạnh đã thắng thế.
Nhiều điều đã thay đổi kể từ năm 2016, nhưng có một điều vẫn không thay đổi: nếu xảy ra một cuộc xung đột leo thang, thì đối với tất cả các bên liên quan, thiệt hại sẽ nhiều hơn lợi ích. Bãi Cỏ Mây đã chứng kiến một cuộc giằng co giữa Trung Quốc và Philippines được quản lý suốt hàng chục năm qua và sẽ cần tiếp tục quản lý thêm nhiều năm nữa. Lựa chọn tốt nhất của Mỹ để hạn chế rủi ro là vạch ra một con đường trung gian giữa việc thất bại trước một thử thách ý chí quân sự và việc gây áp lực buộc Philippines phải nhượng bộ trước áp lực của Trung Quốc. Xung đột có thể xảy ra, nhưng nó không phải là điều được định sẵn.
Ryan Hass là Nghiên cứu viên cấp cao, Giám đốc về Nghiên cứu Đài Loan, và Giám đốc Chương trình Chính sách Đối ngoại tại Viện Brookings. Từ năm 2013 đến 2017, ông giữ chức trưởng ban phụ trách Trung Quốc, Đài Loan, và Mông Cổ tại Hội đồng An ninh Quốc gia Mỹ.
