Nguồn: Robert Barnett, “The Politics of China’s Land Appropriation in Bhutan,” The Diplomat, 15/10/2024
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Trung Quốc đã xây dựng 22 ngôi làng và khu định cư bên trong biên giới của Bhutan. Và không có dấu hiệu nào cho thấy Bhutan có thể làm gì về điều này – hoặc Bắc Kinh sẽ phải đối mặt với bất kỳ cái giá nào.
Trong quan hệ với các nước láng giềng, Trung Quốc “luôn nỗ lực tìm kiếm các giải pháp công bằng và hợp lý thông qua các cuộc tham vấn hòa bình và hữu nghị,” một phát ngôn viên của Đại sứ quán Trung Quốc tại Mỹ đã nói với tờ New York Times như vậy vào tháng 8. Thế thì tại sao Trung Quốc lại chiếm đoạt một phần lãnh thổ của nước láng giềng của họ?
Láng giềng đó là Bhutan, quốc gia mà Trung Quốc đã nói suốt hàng chục năm qua rằng họ muốn có quan hệ ngoại giao chính thức, nhằm cân bằng hoặc giảm bớt quan hệ chặt chẽ của Bhutan với láng giềng phía nam của mình là Ấn Độ. Về phần mình, Bhutan cũng có cái mà họ gọi là “quan hệ hữu nghị và hợp tác với Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa” và đã liên tục ủng hộ Trung Quốc tại Liên Hiệp Quốc và nhiều nơi khác.
Như Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị đã nói, theo cách diễn đạt mang tính thơ ca hơn, “Trung Quốc và Bhutan được nối liền bởi núi và sông, và có tình hữu nghị truyền thống sâu sắc.” Và Trung Quốc đã ký một hiệp ước với Bhutan vào năm 1998 trong đó cả hai bên tuyên bố “tôn trọng lẫn nhau về chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của nhau” và nhất trí “không dùng đến hành động đơn phương để thay đổi nguyên trạng biên giới.”
Tuy nhiên, những gì xảy ra sau đó là hoàn toàn ngược lại. Tám năm trước, Trung Quốc đã bắt đầu xây dựng các ngôi làng ở vùng lãnh thổ vốn thuộc về Bhutan trong nhiều thập kỷ, nếu không muốn nói là nhiều thế kỷ. Giờ đây, như được ghi chép trong một báo cáo vừa được công bố, Trung Quốc đã xây dựng 22 ngôi làng và khu định cư như vậy bên trong biên giới thông thường của Bhutan. Và không có dấu hiệu nào cho thấy Bhutan có thể làm gì về điều này – hoặc Bắc Kinh sẽ phải đối mặt với bất kỳ cái giá nào khi làm như vậy.
Theo như hình ảnh vệ tinh, các ngôi làng và khu định cư của Trung Quốc có tổng cộng khoảng 2.200 ngôi nhà cho khoảng 7.000 người ở. Để xây dựng những ngôi làng này, Trung Quốc đã sáp nhập 2% lãnh thổ của Bhutan.
Các ngôi làng đang được xây dựng ở hai khu vực của Bhutan. Tám ngôi làng trong số này nằm ở một khu vực phía tây của Bhutan mà nhà sử học Tsering Shakya cho biết đã được nhượng lại cho Bhutan vào đầu thế kỷ 20 bởi người cai trị Tây Tạng lúc bấy giờ, Đức Đạt Lai Lạt Ma thứ 13. Trung Quốc đã xây dựng tám ngôi làng đó vì lý do quân sự: họ muốn chiếm khu vực phía tây của Bhutan vì nó bao gồm một khu vực rộng 89 km vuông được gọi là Doklam, nắm giữ được khu vực này sẽ mang lại cho Trung Quốc lợi thế chiến lược lớn trong cuộc đối đầu đang diễn ra với Ấn Độ.
14 ngôi làng và khu định cư còn lại của Trung Quốc nằm ở khu vực đông bắc Bhutan được gọi là Beyul Khenpajong và Menchuma. Những khu vực này luôn được hiểu là lãnh thổ của Bhutan. Trung Quốc chỉ đưa ra yêu sách đối với những khu vực này từ thập niên 1980, và chí ít là đến đầu thập niên 1990, chúng vẫn được thể hiện trên các bản đồ chính thức của Trung Quốc là một phần của Bhutan.
Thật ra, những khu vực đông bắc Bhutan này không có giá trị quân sự hay chiến lược quan trọng nào đối với Trung Quốc. Lý do Trung Quốc sáp nhập chúng ít nhiều là để gây áp lực ngoại giao lên Bhutan. Năm 1990, trong cái được gọi là “thỏa thuận trọn gói,” Bắc Kinh đã đề nghị từ bỏ các yêu sách của mình ở đông bắc Bhutan nếu Thimphu chịu nhượng lại một số vùng lãnh thổ mà họ tuyên bố chủ quyền ở phía tây, bao gồm cả Doklam, cho Trung Quốc. Nói cách khác, các ngôi làng Trung Quốc ở đông bắc này được xây dựng bên trong biên giới của Bhutan như một lời đe dọa: nếu Bhutan không đồng ý với thỏa thuận trọn gói và nhượng lại các khu vực phía tây, thì họ cũng sẽ mất luôn các khu vực phía đông bắc.
Lời đe dọa đó gần như đã trở thành hiện thực. Không có bất kỳ bình luận công khai nào, và thậm chí không được chú ý trong nước, chứ đừng nói đến nước ngoài, Bhutan đã âm thầm thay đổi bản đồ của mình để Menchuma, một trong những khu vực đông bắc do Trung Quốc chiếm đóng từ những năm 2000, không còn được thể hiện là một phần của Bhutan nữa, dù rõ ràng là nó đã từng là một phần của Bhutan cách đây khoảng 30 năm – ngay cả trên bản đồ của Trung Quốc.
Và vào tháng 3 năm ngoái, hai năm sau khi có báo cáo về các ngôi làng Trung Quốc bên trong Bhutan, Thủ tướng Bhutan cuối cùng đã nói rằng những báo cáo đó là sai. Tuy nhiên, tuyên bố này không có nghĩa là những báo cáo đó là sai vào thời điểm chúng được công bố. Thay vào đó, nó cho thấy rằng hiện tại Bhutan không còn mong đợi có thể thu hồi được các khu vực mà Trung Quốc đã xây dựng các ngôi làng xuyên biên giới.
Từ đòn bẩy đến trừng phạt
Tám ngôi làng của Trung Quốc nằm ở phía tây Bhutan là một phần của cái mà Trung Quốc gọi là chiến thuật “củng cố” hoặc “sửa chữa”: chúng là một cách để giành được lãnh thổ bằng cách tạo ra “sự thật trên thực địa” mà bên còn lại khó có thể thay đổi mà không gây ra chiến tranh. Theo nghĩa này, chúng giống như hành động của Trung Quốc ở Biển Đông.
Nhưng 14 ngôi làng và khu định cư ở phía đông bắc Bhutan lại đại diện cho một lý do hoàn toàn khác: chúng không phải là việc chiếm giữ một tài sản chiến lược, mà là dường như chỉ là sự chiếm đóng tạm thời, một tín hiệu gửi đến Bhutan rằng họ nên khuất phục trước áp lực. Điều này đã được chứng minh bởi thực tế là: vào năm 2018, khi Trung Quốc hoàn thành việc xây dựng ngôi làng xuyên biên giới đầu tiên của mình, nằm ở phía đông bắc Bhutan, chỉ có 16 cư dân đến sống.
Đến đầu năm 2023, khi Bhutan tuyên bố rằng họ sắp đạt được thỏa thuận với Trung Quốc và không có ngôi làng nào của Trung Quốc trên đất của họ, áp lực dường như đã mang lại lợi ích cho Trung Quốc. Tuy nhiên, cơn sốt xây dựng của Trung Quốc ở đông bắc Bhutan vẫn tiếp tục. Tính đến cuối năm 2022, đã có 14 ngôi làng và khu định cư được xây dựng trong sáu năm. Nhưng trong 18 tháng kể từ đầu năm 2023, bảy ngôi làng và khu định cư khác đã được xây dựng, và ba ngôi làng hiện có đã được mở rộng đáng kể và đang được nâng cấp từ làng thành thị trấn. Làn sóng xây dựng này đã bổ sung thêm 790 đơn vị nhà ở của người Trung Quốc ở phía đông bắc Bhutan, tăng gấp ba lần số lượng nhà ở khu vực mà cho đến gần đây Trung Quốc dường như vẫn không cho là có tầm quan trọng chiến lược.
Những ngôi làng và khu định cư đông bắc mới này không thực sự cần thiết để tăng áp lực của Trung Quốc lên Bhutan – Thimphu gần như đã nhượng bộ hầu hết các yêu cầu của Trung Quốc, vì họ không có lựa chọn nào khác. Thay vào đó, chúng có thể là một sự trừng phạt đối với Bhutan vì họ không thể nhường Doklam cho Trung Quốc. Về mặt pháp lý, Bhutan không thể làm như vậy trừ khi Ấn Độ đồng ý, vì một hiệp ước năm 2007 giữa Bhutan và Ấn Độ buộc cả hai bên không được “cho phép sử dụng lãnh thổ của mình cho các hoạt động gây hại đến an ninh quốc gia và lợi ích của bên kia.” Vì vậy, có thể nói việc Trung Quốc tiếp tục chiếm đóng một số vùng của Bhutan và mở rộng các ngôi làng xuyên biên giới của mình là hành động trừng phạt Bhutan vì đã không chấp nhận một yếu tố của thỏa thuận trọn gói mà họ không có thẩm quyền chấp nhận.
Nếu Bhutan nhượng lại các khu vực phía tây không phải Doklam mà chính phủ Trung Quốc yêu cầu, nhiều khả năng là điều sẽ xảy ra, họ sẽ nhận được một số phần thưởng từ Trung Quốc, vì Bắc Kinh rất có thể sẽ từ bỏ các yêu sách của mình đối với những khu vực của Bhutan mà họ đã tuyên bố chủ quyền nhưng chưa chiếm đóng. Các khu vực này là bao gồm các thung lũng sông Langmarpo, Charithang, và Yak ở phía tây và khu vực Chagdzom ở phía đông bắc, với tổng diện tích khoảng 430 km vuông. Một số nhà quan sát nhận định rằng các yêu sách của Trung Quốc đối với những khu vực đó là để “chuyển nhượng” – nghĩa là những yêu sách mang tính tượng trưng chỉ được đưa ra để rồi từ bỏ nhằm tạo ấn tượng thiện chí.
Cũng có khả năng Trung Quốc sẽ trả lại thung lũng Pagsamlung, một khu vực có ý nghĩa tôn giáo và lịch sử đối với Bhutan, mà Trung Quốc đã sáp nhập bằng cách xây dựng đường sá và tiền đồn cũng như đồn trú quân đội, nhưng nơi này không có làng mạc nào được xây dựng. Tuy nhiên, việc trả lại thung lũng Pagsamlung cho Bhutan cũng không phải là một sự nhượng bộ thực sự, vì Trung Quốc đã không đưa Pagsamlung vào bản đồ cấp quốc gia của mình (dù một số bản đồ cấp địa phương của Trung Quốc có đưa khu vực này vào lãnh thổ quốc gia), và đã không làm như vậy trong ít nhất 25 năm. Vì vậy, trong trường hợp của thung lũng Pagsamlung, Trung Quốc đã chiếm đóng một phần lãnh thổ của một nước láng giềng mà họ thậm chí còn không tuyên bố chủ quyền.
Xung đột không có kẻ thù
Do đó, các vụ chiếm đất của Trung Quốc ở Bhutan khác với các hành động của Bắc Kinh ở Biển Đông. Thứ nhất, khác với quần đảo Trường Sa và các địa điểm hàng hải khác trên tuyến đường thủy quan trọng, hầu hết các ngôi làng của Trung Quốc ở Bhutan không nằm trong các khu vực có giá trị chiến lược lớn, ngoại trừ Doklam. Giá trị của chúng chủ yếu là một hình thức gây áp lực lên chính phủ Bhutan để đòi họ nhượng lại cao nguyên Doklam.
Thứ hai, hành động của Trung Quốc ở Biển Đông – tuyên bố chủ quyền lãnh thổ trên cơ sở không rõ ràng, rồi đơn phương xây dựng trên lãnh thổ đó – là hành động thù địch nhắm vào các đối thủ cạnh tranh. Tuy nhiên, Bhutan được cho là bạn của Trung Quốc, và Bhutan không thể dùng đến bất kỳ hình thức phản ứng đối kháng nào, vì quy mô, tài nguyên, và địa lý của họ. Trung Quốc đã có thể sử dụng nhiều lựa chọn khác để gây áp lực ngoại giao lên Bhutan mà không cần chiếm giữ lãnh thổ của nước này và công khai vi phạm một thỏa thuận quốc tế.
Trong mọi trường hợp, chí ít là từ đầu những năm 1990, Bhutan đã thể hiện sự quan tâm của mình trong việc mở rộng quan hệ chính thức với Bắc Kinh và giải quyết các tranh chấp biên giới, ngoại trừ vấn đề Doklam, vốn phụ thuộc vào việc có được sự đồng ý từ Ấn Độ. Sự sẵn lòng của Bhutan chưa bao giờ là vấn đề, nhưng ngay cả việc Trung Quốc sử dụng biện pháp sáp nhập lãnh thổ như một hình thức gây áp lực cực đoan đối với Bhutan có lẽ cũng không thể khiến Ấn Độ đồng ý nhượng Doklam cho Trung Quốc.
Một người theo chủ nghĩa hiện thực có thể xem hành động của Trung Quốc là những gì mà nhà lý thuyết chính trị Thomas Schelling gọi là “ngoại giao cưỡng chế,” hay cụ thể hơn là “ép buộc” – một hình thức khẳng định quyền thống trị bằng vũ lực. Nhưng lý thuyết của Schelling cho rằng luôn có một kẻ thù, khiến cho thế lực cưỡng bức có tương đối ít lựa chọn. Ngược lại, trong trường hợp này, Bhutan không tuyên bố chủ quyền với bất cứ lãnh thổ nào do Trung Quốc nắm giữ trước các cuộc sáp nhập gần đây, và không thể cạnh tranh với Trung Quốc ngay cả khi Bhutan có yêu sách lãnh thổ.
Ngoài ra, ngoại giao cưỡng chế cũng bao gồm một mối đe dọa sẽ không trở thành hiện thực trừ phi có sự không tuân thủ (hãy nghĩ đến Kennedy và Khủng hoảng Tên lửa Cuba). Nhưng trong trường hợp của Bhutan, mối đe dọa đã được hiện thực hóa trước, khiến nó gần hơn với “hành động cưỡng bức” của Schelling (mà ông cũng gọi là “sức mạnh thô bạo”), với lời hứa mập mờ về việc rút quân nếu Bhutan chịu nhượng bộ yêu cầu – một lời hứa mà các nhà chiến lược Trung Quốc hẳn đã biết rằng họ sẽ không bao giờ thực hiện.
Tất nhiên, hành động của Bắc Kinh cuối cùng là nhắm vào Ấn Độ, quốc gia mà Trung Quốc đang mắc kẹt trong một cuộc xung đột biên giới kéo dài. Nhưng nước bị thiệt hại duy nhất ở đây là Bhutan, không phải Ấn Độ. Về phần mình, Ấn Độ chỉ quan tâm đến Doklam – hay chính xác hơn là dãy núi phía nam Doklam, nơi cung cấp tầm nhìn qua khu vực nút thắt cổ chai của Ấn Độ tại Siliguri.
Tháng 6/2017, Ấn Độ đã điều 270 quân đến Doklam để ngăn quân lính Trung Quốc chiếm dãy núi đó, dẫn đến cuộc đối đầu kéo dài 73 ngày giữa các đơn vị quân đội Ấn Độ và Trung Quốc. Nhưng Ấn Độ đã không bình luận công khai hoặc phản ứng trước các cuộc xâm nhập hoặc chiếm đoạt của Trung Quốc tại các địa điểm khác dọc biên giới Bhutan-Trung Quốc, và thậm chí không phản ứng với việc Trung Quốc chiếm giữ phần lớn cao nguyên Doklam ngay phía bắc dãy núi, nơi Trung Quốc đã xây dựng nhiều con đường, doanh trại, và cơ sở quân sự trên vùng lãnh thổ rõ ràng là đang tranh chấp.
Vậy tại sao Trung Quốc lại mạo hiểm mục tiêu đã nêu là thiết lập quan hệ chính thức với một nước láng giềng thân thiện, cũng như cam kết của họ về một “sự trỗi dậy hòa bình,” để trừng phạt Ấn Độ, bên thứ ba vốn chỉ quan tâm đến một khu vực nhỏ của biên giới đó? Và tại sao Trung Quốc lại tiếp tục xây dựng các ngôi làng ở vùng đông bắc Bhutan – với cái giá khổng lồ, bởi vì chúng xa xôi, lạnh lẽo, và còn khiến chính phủ Trung Quốc phải trả một khoản tiền lớn để người dân chịu đến sống ở những ngôi làng đó – rất lâu sau khi chúng không còn công dụng như một đòn bẩy thương lượng nữa?
Các yếu tố trong nước có thể đóng vai trò trong tình huống này – các quan chức địa phương Tây Tạng có thể nhận được nguồn tài trợ đáng kể từ Bắc Kinh cho chính quyền của họ bằng cách tuyên bố rằng họ phải đối mặt với các mối đe dọa an ninh từ miền bắc Bhutan. Tuy nhiên, vì quân đội Ấn Độ hầu như không có sự hiện diện nào ở Bhutan ngoài Doklam, nên mối đe dọa duy nhất mà phương tiện truyền thông Trung Quốc nhắc đến là khả năng những người Tây Tạng lưu vong ủng hộ Đức Đạt Lai Lạt Ma bằng cách nào đó có thể vượt biên vào Tây Tạng qua Bhutan để kích động phong trào độc lập. Nhưng gần như không có báo cáo nào về việc vượt biên trái phép trong mười năm qua trên bất kỳ phần nào của đường biên giới dài 4.000 km của Tây Tạng (91% biên giới là với Ấn Độ hoặc Nepal, không phải Bhutan), và thậm chí trước đó cũng không có báo cáo nào về bất kỳ người nào cố gắng vượt biên qua Bhutan.
Sử dụng sáp nhập lãnh thổ như một công cụ ngoại giao phù hợp với bước chuyển đổi gần đây của Trung Quốc từ cách tiếp cận quyền lực mềm sang các động thái quyền lực cứng trong quan hệ đối ngoại, đặc biệt là liên quan đến Đài Loan, Philippines, và Ấn Độ. Một số người đã đưa ra những lời giải thích hiện thực chủ nghĩa cho những diễn biến này, lập luận rằng Trung Quốc xem những quốc gia đó là mối đe dọa nào đó đối với an ninh của mình. Những người khác cho rằng việc Trung Quốc, cố ý hay không cố ý, kết hợp cam kết về cách tiếp cận quyền lực mềm với thực tế của chính trị quyền lực cứng là nhằm tạo ra sự nhầm lẫn cho những người quan sát và làm giảm khả năng dự đoán. Tuy nhiên, những lập luận như vậy không có nhiều giá trị trong trường hợp của Bhutan, vì nước này không gây ra mối đe dọa cho Trung Quốc. Thay vào đó, trường hợp Bhutan chính là ví dụ lớn nhất cho đến nay về khoảng cách giữa lời nói và thực tế của Trung Quốc trong chính sách đối với các nước láng giềng, đặc biệt là các nước nhỏ hơn.
Không phải trả giá?
Nhưng có một yếu tố khác có thể quan trọng hơn các giả định về tính hợp lý hoặc phản ứng lại mối đe dọa: ở đây không có cái giá nào cả. Việc các quốc gia thực thi sức mạnh cưỡng chế của mình thường bị hạn chế bởi cái giá của việc hành động quá mức. Nhưng trong trường hợp của Bhutan, không có cái giá nào cả, thậm chí là cái giá nhẹ nhất.
Các phương tiện truyền thông chính thống, ngoại trừ những phương tiện truyền thông ở Ấn Độ, phần lớn đã bỏ qua vấn đề này, ngoại trừ một số bài báo của tờ New York Times năm 2020, Reuters năm 2021, và Wall Street Journal năm 2024, ba năm sau những báo cáo lớn đầu tiên về hoạt động xây dựng làng xuyên biên giới (bên cạnh một bài xã luận trên tờ Washington Post mà tôi đã viết năm 2020). Những lời chỉ trích Trung Quốc là chuyện thường ngày trên các phương tiện truyền thông phương Tây – ví dụ, đài BBC và tờ Guardian gần đây đã đưa tin về những cáo buộc cực kỳ đáng ngờ về hành vi lạm dụng của Trung Quốc ở Tây Tạng dựa trên những bằng chứng ít ỏi như ảnh chụp sinh viên mặc quân phục hoặc sự thay đổi không đáng kể trong quá trình phát sáng vào ban đêm. Nhưng không có cơ quan nào đưa tin về việc Trung Quốc sáp nhập lãnh thổ bên trong một quốc gia khác – vốn là hành động thách thức nguyên tắc sáng lập của Liên Hiệp Quốc.
Về phía các chính phủ, Bhutan và Ấn Độ phần lớn giữ im lặng về vấn đề này, chắc chắn đó là lựa chọn khôn ngoan nhất đối với họ trong tình huống này. Nhưng vẫn chưa rõ tại sao các chính phủ hoặc chính trị gia khác lại im lặng về việc Trung Quốc sáp nhập một số vùng của Bhutan. Tất cả các báo cáo về việc xây dựng làng mạc ở vùng lãnh thổ tranh chấp từ lâu đã được xác nhận bằng hình ảnh vệ tinh, và quân đội Mỹ đã ban hành hai báo cáo đánh giá chương trình xây dựng làng mạc của Trung Quốc ở Bhutan có khả năng là một trường hợp chiếm đóng lãnh thổ (một báo cáo xuất bản vào tháng 10/2023 và một báo cáo khác chi tiết hơn nhiều vào tháng 3 năm nay). Những lời lẽ chống Trung Quốc cuồng nhiệt chưa bao giờ có ích, nhưng sự im lặng gần như hoàn toàn có nguy cơ báo hiệu sự đồng tình của cộng đồng đối với việc sử dụng sáp nhập lãnh thổ như một chiến thuật có thể áp dụng với các nước láng giềng nhỏ.
Lý do khiến Trung Quốc chọn chiến thuật cứng rắn này đối với Bhutan có thể là vì họ đã tính toán đúng đắn rằng Bhutan sẽ phải chịu mọi thiệt hại. Xét đến những cân nhắc dài hạn, Bhutan không có lựa chọn hiệu quả nào khác ngoài việc tiếp tục như thể người hàng xóm phương bắc hùng mạnh của mình là bạn tốt, chấp nhận thỏa thuận của Trung Quốc trong chừng mực được Ấn Độ cho phép và tìm cách mở quan hệ chính thức với Bắc Kinh. Như Thủ tướng khi đó là Lotay Tshering đã nói vào năm ngoái, “Tại sao Bhutan lại không có bất kỳ quan hệ song phương nào với Trung Quốc? Câu hỏi là khi nào và theo cách nào.”
Trung Quốc có thể không kiểm soát được dãy núi phía nam Doklam, nhưng các hành động xuyên biên giới của nước này ở những khu vực khác của Bhutan đã chứng minh tính hiệu quả của việc chiếm đoạt lãnh thổ như một phương tiện miễn phí để một cường quốc có thể giành được sự nhượng bộ từ một nước láng giềng nhỏ hơn.
Robert Barnett là giáo sư và cộng tác viên nghiên cứu cấp cao tại Đại học SOAS London, đồng thời là giảng viên và cộng tác viên nghiên cứu tại Đại học Hoàng gia London (King’s College London). Ông nghiên cứu về Trung Quốc và lịch sử Tây Tạng hiện đại. Cuốn sách gần nhất của ông là “Conflicted Memories” (Brill, 2019) – đồng biên tập với Benno Weiner và Françoise Robin.
