Nguồn: Henry Tugendhat và James Palmer, “China Isn’t Ready to Replace USAID”, Foreign Policy, 07/07/2025
Biên dịch: Viên Đăng Huy
Kể từ khi chính quyền Trump bắt đầu giải thể Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ (USAID), nhiều nhà bình luận đã nhìn thấy cơ hội cho Trung Quốc. Họ lập luận rằng Bắc Kinh sẽ “lấp đầy khoảng trống” do Washington để lại và đang “vui mừng” trước sự tan rã của cơ quan này. Nỗi lo ngại Trung Quốc sẽ thay thế viện trợ nước ngoài của Mỹ đã trở thành một mối quan tâm ngày càng tăng trong giới phân tích Mỹ trong nhiều năm. Kể từ khi Tổng thống Donald Trump bắt đầu cắt giảm USAID, Trung Quốc đã can thiệp để thay thế các dự án của Mỹ ở một vài quốc gia, chẳng hạn như Nepal và Campuchia.
Tuy nhiên, sẽ không dễ dàng để Bắc Kinh lấp vào chỗ trống của Washington, cả về quy mô viện trợ của Mỹ lẫn mức độ phản đối trong nước đối với ý tưởng tăng viện trợ nước ngoài ở Trung Quốc. Cả Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) và công chúng đều phản đối ý tưởng này, và không mấy hào hứng với việc Trung Quốc thay thế các dự án quy mô lớn của Mỹ như PEPFAR, sáng kiến toàn cầu về HIV/AIDS, hay hơn 1 triệu tấn viện trợ lương thực mà USAID cung cấp hàng năm.
Viện trợ nước ngoài của Trung Quốc hiện tổng cộng từ 5 tỷ đến 8 tỷ USD mỗi năm, so với 63 tỷ USD của Mỹ trước nhiệm kỳ thứ hai của Trump. Như Vân Tôn, một chuyên gia về chính sách đối ngoại của Trung Quốc, đã ghi nhận, viện trợ cho châu Phi và các khu vực khác thường vấp phải sự chỉ trích trong dư luận Trung Quốc. Thậm chí tờ Hoàn Cầu Thời Báo, một tờ báo theo chủ nghĩa dân tộc thuộc sở hữu của ĐCSTQ, đã lập luận rằng lợi ích của viện trợ nước ngoài không thể được thảo luận công khai do sự hoài nghi của công chúng.
Một phần của sự miễn cưỡng này là do vị thế phát triển của Trung Quốc: Mặc dù sự trỗi dậy kinh tế của đất nước đã đưa Trung Quốc vào hàng ngũ các quốc gia có thu nhập trung bình cao, nhưng thu nhập bình quân đầu người của nước này vẫn chỉ bằng khoảng một phần bảy so với Mỹ. Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đã nhấn mạnh việc xóa đói giảm nghèo trong nước, nhưng nhiều vùng nông thôn rộng lớn và nhiều người di cư đến đô thị vẫn sống trong điều kiện nghèo khó.
Giới lãnh đạo Trung Quốc cũng cẩn thận tránh dùng các thuật ngữ “viện trợ” hay “nhà tài trợ”. Theo tuyên bố chính thức, ông Tập nói Trung Quốc “sẽ luôn duy trì vị thế là một quốc gia đang phát triển”, và trên thực tế, nước này vẫn giữ nguyên tình trạng đó trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại Thế giới. Và thay vì thể hiện đất nước là một nhà tài trợ, các tài liệu chính thức của Trung Quốc mô tả các hoạt động viện trợ quốc tế như một hình thức “hợp tác Nam-Nam” (south-south cooperation). Tất cả những điều này đã khiến công chúng Trung Quốc thắc mắc rằng tại sao họ phải giúp đỡ người nước ngoài trong khi vẫn còn nhiều người dân Trung Quốc đang chật vật.
Có lẽ cần phải thuyết phục chính ông Tập Cận Bình về lợi ích chính trị của việc tăng cường viện trợ. Nhà lãnh đạo Trung Quốc thường xuyên chỉ trích cái gọi là chủ nghĩa phúc lợi ở trong nước, lặp lại một niềm tin phổ biến trong giới tinh hoa Trung Quốc rằng quá nhiều sự hỗ trợ của chính phủ sẽ tạo ra sự lười biếng và phụ thuộc. Ông Tập đã lập luận rằng các nước Mỹ Latinh trở nên quá phụ thuộc vào phúc lợi, khiến họ rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”. Viện trợ nước ngoài đôi khi được ông Tập và các nhà lãnh đạo Trung Quốc khác coi là tạo ra những vấn đề tương tự, sử dụng ngôn ngữ có nguồn gốc từ phương Tây và thậm chí được chính quyền Trump áp dụng, chẳng hạn như “thương mại chứ không phải viện trợ”.
Trung Quốc không phải lúc nào cũng keo kiệt như vậy. Đầu những năm 1970, Trung Quốc là nước cung cấp viện trợ nước ngoài hào phóng tương xứng với quy mô nền kinh tế của mình, cung cấp viện trợ tương đương với 5,88% GDP. Trong thế giới cộng sản, Trung Quốc tìm cách thiết lập vị thế thống trị so với đối thủ địa chính trị chính của mình khi đó là Liên Xô. Phần lớn viện trợ này đã hỗ trợ các phong trào chống thực dân và các đối tác xã hội chủ nghĩa, mặc dù nó cũng bao gồm một số dự án lớn, chẳng hạn như tuyến đường sắt Tanzania-Zambia.
Tuy nhiên, đến cuối những năm 1970, Trung Quốc đã xem xét lại một cách triệt để các cam kết viện trợ nước ngoài của mình. Trong thời gian chuẩn bị cho thời kỳ cải cách và mở cửa, ngân sách viện trợ nước ngoài trung bình của Trung Quốc đã giảm 55% giữa các kế hoạch 5 năm 1971-1975 và 1976-1980. Sự thay đổi này được thúc đẩy bởi sự không bền vững của việc tập trung quá nhiều vốn ở nước ngoài khi nền kinh tế trong nước cần được “sửa chữa” nghiêm trọng sau khi Cách mạng Văn hóa kết thúc vào năm 1976, cùng với việc nhận ra rằng căng thẳng với Liên Xô đang giảm bớt. Nhưng sau đó, khi các nước phương Tây xa lánh Trung Quốc sau vụ thảm sát Thiên An Môn năm 1989, chính phủ nước này đã chuyển hướng để tái gắn kết với phần lớn các nước đang phát triển.
Thay vì viện trợ, Bắc Kinh bắt đầu ưu tiên tài chính thương mại vốn đã thống trị các hoạt động của Trung Quốc kể từ đó. Điều này thường liên quan đến các khoản vay do một cơ quan tín dụng xuất khẩu gọi là Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc cấp cho các bên vay để chi trả chi phí hàng hóa và dịch vụ xuất khẩu của Trung Quốc. Các khoản vay này có thể bao gồm bất cứ thứ gì từ cơ sở hạ tầng đến phương tiện giao thông đến thiết bị viễn thông.
Thực vậy, một quan niệm sai lầm phổ biến của các nhà phân tích là định nghĩa các khoản tín dụng xuất khẩu và các khoản vay ưu đãi của Trung Quốc cho các chính phủ và tổ chức nước ngoài là “tài chính phát triển”, có lẽ vì phần lớn trong số đó (mặc dù chắc chắn không phải tất cả) đang đổ vào “các nước đang phát triển”. Mặc dù một số khoản vay của Trung Quốc có tính ưu đãi đủ để được công nhận là viện trợ nước ngoài theo định nghĩa của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, nhưng thực tế là phần lớn trong số đó mang tính thương mại – như đã được ghi nhận trong một thời gian.
Chắc chắn, Trung Quốc đã đề nghị thay thế một vài chương trình USAID nhỏ trong những tháng gần đây, nhưng cho đến nay chủ yếu là ở những quốc gia mà Bắc Kinh có mối quan hệ sâu rộng với chính phủ hoặc lợi ích chiến lược trực tiếp. Tại Campuchia, Trung Quốc đã viện trợ 4,4 triệu USD để hỗ trợ một chương trình rà phá bom mìn bị Mỹ bỏ dở. Con số đó chẳng thấm vào đâu so với hàng tỷ USD tài chính thương mại Trung Quốc cung cấp cho Campuchia. Ở Nepal, Trung Quốc được cho là đã đề nghị thay thế viện trợ của Mỹ, nhưng chi tiết còn rất ít. Sự gần gũi của Nepal với biên giới tranh chấp của Trung Quốc với Ấn Độ cũng khiến nước này đặc biệt quan trọng đối với chiến lược Himalaya của Bắc Kinh.
Việc lo sợ rằng Trung Quốc sẽ lấp đầy khoảng trống do viện trợ nước ngoài của Mỹ để lại có thể bỏ lỡ vấn đề chính. Bắc Kinh nhận thức được sự thay đổi nhanh chóng trong trật tự thế giới. Nước này sẽ nắm bắt các cơ hội chính trị khi có thể, nhưng không tìm cách đơn thuần sao chép kế hoạch quyền lực mềm của Washington trên trường quốc tế. Và chỉ vì sự trỗi dậy của Trung Quốc được thúc đẩy bởi trật tự thế giới tự do không có nghĩa là nước này tìm cách áp dụng tất cả các nguyên tắc của nó.
Chúng ta phải cẩn thận không nên cho rằng Trung Quốc sẽ mù quáng lấp đầy những khoảng trống do chính quyền Mỹ hiện tại để lại. Nước này cũng có thể nhìn nhận mọi việc theo cách tương tự, nhưng với những lý do riêng của mình.
Henry Tugendhat là nhà kinh tế học thuộc nhóm nghiên cứu Trung Quốc tại Viện Hòa bình Mỹ và là cộng tác viên nghiên cứu tại Sáng kiến Nghiên cứu Trung Quốc – Châu Phi thuộc Trường Nghiên cứu Quốc tế Chuyên sâu của Đại học Johns Hopkins.
James Palmer là phó tổng biên tập tại tạp chí Foreign Policy.
