Nguồn: Paola Subacchi, “Locking China Out of the Dollar System”, Project Syndicate, 21/10/2019.
Biên dịch: Phan Nguyên
Thỏa thuận “giai đoạn một” được công bố gần đây giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc được ca ngợi là một bước tiến quan trọng hướng tới một thỏa thuận toàn diện nhằm chấm dứt cuộc chiến thương mại đã kéo dài hơn một năm. Nhưng nếu bạn nghĩ rằng Tổng thống Mỹ Donald Trump đã sẵn sàng từ bỏ chính sách đối đầu với Trung Quốc của mình thì hãy nghĩ lại. Trên thực tế, chính quyền Trump đã sẵn sàng tiến hành một cuộc chiến khác, liên quan chặt chẽ tới cuộc chiến thương mại với Trung Quốc, lần này là về dòng chảy tài chính.
Trong một nền kinh tế thế giới hội nhập cao, thương mại và tài chính là hai mặt của cùng một đồng xu. Các giao dịch thương mại xuyên biên giới phụ thuộc vào hệ thống thanh toán quốc tế hoạt động tốt và một mạng lưới mạnh mẽ các tổ chức tài chính sẵn sàng và có thể phát hành tín dụng. Cơ sở hạ tầng tài chính này đã được xây dựng xung quanh đồng đô la Mỹ – loại tiền tệ quốc tế có tính thanh khoản và khả năng trao đổi cao nhất.
Vị trí đồng đô la với tư cách là đồng tiền dự trữ hàng đầu toàn cầu từ lâu đã mang lại cho Mỹ những gì mà Valéry Giscard d’Estaing, lúc đó là bộ trưởng tài chính Pháp, gọi là một “đặc quyền cắt cổ”: Mỹ có thể in tiền với chi phí không đáng kể và sử dụng nó để mua hàng hóa và dịch vụ trên toàn cầu. Nhưng, với việc mở cửa thị trường vốn toàn cầu, Mỹ cũng đã đạt được một mức độ ảnh hưởng “cắt cổ” đối với phần còn lại của thế giới.
Ngày nay, khoảng 80% giao dịch toàn cầu được lập hóa đơn và thanh toán bằng đồng đô la Mỹ, và hầu hết các giao dịch quốc tế cuối cùng đều được hoàn tất thông qua hệ thống tài chính Hoa Kỳ. Khoảng 16 triệu yêu cầu thanh toán được thực hiện hàng ngày thông qua mạng lưới Hiệp hội Viễn thông Tài chính liên Ngân hàng (SWIFT) Âu – Mỹ. Do đó, những hạn chế của Hoa Kỳ đối với dòng vốn có tác động sâu rộng hơn bất kỳ hàng rào thuế quan thương mại nào. Đặc biệt, việc áp dụng các hạn chế này chỉ dựa vào Đạo luật Quyền lực Kinh tế Khẩn cấp Quốc tế năm 1977 (IEEPA), cho phép tổng thống Mỹ tuyên bố tình trạng khẩn cấp quốc gia và triển khai một loạt các công cụ kinh tế để đối phó với các mối đe dọa bất thường hoặc đặc biệt.
IEEPA đã hình thành cơ sở pháp lý cho nhiều chương trình trừng phạt của Hoa Kỳ, với việc các tổng thống phần lớn sử dụng đạo luật này để chặn các giao dịch và đóng băng tài sản. Ví dụ, vào những năm 1980, Tổng thống Ronald Reagan đã ban hành một lệnh hành pháp dựa trên IEEPA để chặn tất cả các khoản thanh toán cho Panama sau khi một cuộc đảo chính đã đưa ông Manuel Noriega lên nắm quyền. (Các nguồn tiền định thanh toán cho Panama đã được chuyển đến một tài khoản ký quỹ được thành lập tại Cục Dự trữ Liên bang chi nhánh New York.)
Trump – người đã tỏ ra luôn sẵn sàng ban bố tình trạng khẩn cấp khi phù hợp với lợi ích của mình – đã trích dẫn IEEPA nhiều lần, bao gồm cả việc nhằm biện minh cho các biện pháp thuế quan đối với hàng nhập khẩu từ Mexico và để khẳng định thẩm quyền của mình khi yêu cầu các công ty Mỹ “ngay lập tức tìm kiếm một giải pháp thay thế cho Trung Quốc”. Hy vọng sẽ đẩy Tổng thống Venezuela Nicolás Maduro ra khỏi vị trí của mình, Trump đã sử dụng IEEPA để đóng băng tài sản của PDVSA, công ty dầu khí quốc doanh Venezuela.
Trump cũng đã cấm các nhà đầu tư Hoa Kỳ mua bất kỳ khoản trái phiếu nào của chính phủ Venezuela hoặc giao dịch cổ phiếu của bất kỳ thực thể nào mà chính phủ Venezuela nắm cổ phần kiểm soát. Trong khi đó, Trump đã trao cho Juan Guaidó, tổng thống lâm thời được Mỹ hậu thuẫn, quyền tiếp cận các tài sản của chính phủ Venezuela do Fed nắm giữ kể từ khi người tiền nhiệm của ông, Barack Obama, đóng băng chúng vào năm 2015.
Trái với niềm tin phổ biến, Trump đã không áp đặt nhiều biện pháp trừng phạt hơn so với những người tiền nhiệm. Nhưng ông đã nghĩ ra những cách đặc biệt sáng tạo – thường tận dụng ảnh hưởng tài chính khổng lồ của Mỹ – nhằm đảm bảo rằng chính quyền của ông áp dụng các biện pháp có mức “sát thương” tối đa, bất kể ảnh hưởng đối với bên thứ ba là gì. Tương tự, Nga không chỉ đối mặt với việc bị đóng băng tài sản và chặn giao dịch, mà còn bị hạn chế quyền tiếp cận hệ thống ngân hàng Mỹ và bị loại khỏi việc đấu thầu các hợp đồng mua sắm.
Trung Quốc, nước đang phải vật lộn với xuất khẩu và đầu tư giảm, tiêu dùng yếu và tăng trưởng chậm lại, rõ ràng là mục tiêu tiếp theo. Chính quyền Trump được cho là đang xem xét các hạn chế đối với vốn đầu tư tài chính của Hoa Kỳ vào Trung Quốc, bao gồm lệnh cấm các quỹ hưu trí của Hoa Kỳ đầu tư vào thị trường vốn Trung Quốc, hủy niêm yết các công ty Trung Quốc khỏi các sàn giao dịch chứng khoán Hoa Kỳ và hạn chế các công ty Trung Quốc không được tiếp cận các chỉ số chứng khoán do các công ty Hoa Kỳ quản lý. Các chính sách như vậy sẽ được thực hiện như thế nào vẫn chưa rõ; và nó sẽ không hề dễ dàng. Nhưng việc thiếu một chiến lược rõ ràng chưa bao giờ cản bước Trump trước đây, đặc biệt là trong việc sử dụng các đòn bẩy kinh tế nhằm thúc đẩy các mục tiêu địa chính trị.
Cách tiếp cận này có thể hiệu quả trong thời gian ngắn, nhưng chắc chắn sẽ tác động trở lại Mỹ. Việc Trump liên tục vũ khí hóa đồng đô la làm xói mòn niềm tin của những người nắm giữ các tài sản được hỗ trợ bởi đồng đô la và được xác minh bởi Hoa Kỳ. Có bao nhiêu công ty nước ngoài sẽ sẵn sàng niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán Mỹ khi biết rằng họ có thể bị hủy niêm yết theo ý Mỹ? Và có bao nhiêu cư dân không phải là người Mỹ sẽ giữ tài sản của họ trong các ngân hàng Hoa Kỳ nếu bất kỳ cuộc giao tranh địa chính trị nào cũng có thể khiến chúng bị đóng băng?
Khi sự không tin tưởng vào Hoa Kỳ gia tăng, động lực cho các cải cách tiền tệ quốc tế mà Trung Quốc ủng hộ trong thập niên qua sẽ có thêm động lực. Điều này có thể có nghĩa là phải mở rộng vai trò quốc tế của các loại tiền tệ khác, chẳng hạn như đồng euro hoặc, nếu Trung Quốc có biện pháp khả thi, đồng Nhân dân tệ. Nó cũng có thể dẫn đến việc tạo ra một hệ thống tiền tệ thay thế, tập trung vào nhu cầu của các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước xuất khẩu dầu mỏ và hàng hóa cơ bản.
Bằng cách mở rộng mối liên hệ giữa lợi ích kinh tế và an ninh quốc gia, Trump đang khuyến khích việc tách rời hai nền kinh tế lớn nhất thế giới và sự xuất hiện của một trật tự thế giới lưỡng cực do hai quốc gia bá quyền đối địch lãnh đạo. Ngoài việc phân mảnh hệ thống thương mại và tài chính làm bệ đỡ cho nền kinh tế toàn cầu trong nhiều thập niên qua, sân khấu cho một cuộc xung đột tàn khốc cũng sẽ được hình thành.
Paola Subacchi, Giáo sư Kinh tế Quốc tế tại Viện Chính sách Toàn cầu Queen Mary, Đại học London, là tác giả của cuốn The People’s Money: How China is Building a Global Currency.
