Nguồn: Nick Freeman, “Laos’s High-Speed Railway Coming Round the Bend”, ISEAS Perspective, 05/12/2019.
Biên dịch: Trần Mẫn Linh | Biên tập: Lê Hồng Hiệp
Bối cảnh và lịch sử
Theo các báo cáo mới nhất, tuyến đường sắt cao tốc điện khí hóa đầy tham vọng chạy qua Lào, nối Côn Minh ở tỉnh Vân Nam, tây nam Trung Quốc với đông bắc Thái Lan, hiện đã hoàn thành 78%. Toàn bộ cầu, đường hầm và các kết cấu khác đều đã hoàn thiện; phần việc còn lại là lắp đường ray, cài đặt thiết bị tín hiệu và tuyển nhân công cần thiết cho việc vận hành. Khoảng hai năm nữa, những chuyến tàu đầu tiên dự kiến sẽ chạy trên tuyến đường này. Được công bố chính thức vào năm 2015, tuyến đường sắt này là một phần của Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) của Trung Quốc, đồng thời được coi là một bước tiến lớn trong khát vọng của chính phủ Lào nhằm tăng mức độ kết nối giao thông đường bộ của đất nước vốn không có biển này. Đối với Trung Quốc, tuyến đường sắt sẽ không chỉ nối Vân Nam thẳng tới Thái Lan mà còn liên kết Vân Nam với bán đảo Malaysia và cuối cùng là Singapore.
Tuyến đường sắt bắc-nam dài 420km cắt qua phần lớn miền bắc và trung Lào, bắt đầu từ Boten ở biên giới Lào-Trung Quốc, qua tỉnh Luang Namtha, sau đó qua các tỉnh Oudomxay, Luang Prabang và Viêng Chăn ở phía nam trước khi đến điểm cuối là một nhà ga nhiều khả năng sẽ được xây gần thủ đô Viêng Chăn. Công trình đồ sộ này cần đến hơn 70 đường hầm và 150 cây cầu. (Tuyến đường sẽ đi qua khoảng 200km đường hầm.) Nó sẽ có mười nhà ga ở Lào, bao gồm một ga ở cố đô Luang Prabang. Được sử dụng để vận chuyển hành khách nội địa lẫn hàng hóa, tuyến đường sẽ có khoảng 20 chỗ để các đoàn tàu tránh nhau vì phần lớn tuyến đường chỉ là đường sắt đơn.
Đây không phải là dự án đường sắt đầu tiên ở Lào. Vào những năm 1890, người Pháp đã xây một tuyến đường sắt nhỏ dài 7km ở vùng phía nam đất nước, gần biên giới với Campuchia. Tuyến này nhằm cho phép tàu thuyền lưu thông ngược lên Sông Mekong và vào Lào, bất chấp những trở ngại tự nhiên từ thác Khon. Tuy vậy, tuyến này đã ngừng hoạt động vào năm 1941 sau khi Nhật chiếm Đông Dương thuộc Pháp.
Gần đây hơn, vào năm 2008 và sau nhiều năm thảo luận, chính phủ Thái Lan và Lào đã nhất trí xây dựng một đoạn đường sắt dài 3km qua Cầu Hữu Nghị (cây cầu đầu tiên bắc qua sông Mê Kông giữa hai nước) để kết nối Nong Khai ở Thái Lan với một nhà ga tại Thanaleng ở Lào. Chính phủ Australia và Thái Lan đã tài trợ cho dự án. Tuyến đường còn được dự kiến kéo dài thêm 20km nữa nếu có tài trợ từ Pháp, song điều đó đã không xảy ra. Kết quả là chỉ có một đoàn tàu chở khách nhỏ chạy vài lần mỗi ngày và người đi tàu phải xuống ở cả hai đầu để tự đi qua các trạm kiểm soát xuất nhập cảnh. Cũng đã có những kế hoạch chưa rõ ràng về việc xây một tuyến đường sắt dài 220km chạy theo hướng đông-tây, qua nam Lào và nối đông bắc Thái Lan với miền trung Việt Nam.
Đối với Trung Quốc, sức hấp dẫn về mặt kinh tế và địa chiến lược của tuyến đường sắt cao tốc mới này là khá lớn. Nó sẽ cho phép vận chuyển hàng hóa từ phía nam và tây nam Trung Quốc đến các thị trường Đông Nam Á Lục địa mà không phải phụ thuộc vào đường hàng không hay các tuyến vận tải biển đường dài. Tương tự trường hợp tuyến đường sắt được đề xuất nối Vân Nam với bang Rakhine ở bờ biển phía tây Myanmar, và từ đó đến Ấn Độ Dương, tuyến đường sắt Trung Quốc – Lào sẽ cung cấp cho Trung Quốc nhiều lựa chọn về vận tải và hậu cần hơn nhằm tiếp cận các thị trường và các nền kinh tế ở phía nam và tây nước này.
Có vẻ như tuyến đường sắt mới sẽ không chạy đến nhà ga ở Thanaleng mà sẽ dừng tại Viêng Chăn, dù nhà ga này có thể đóng vai trò một điểm trung chuyển hàng hóa đến và rời Thái Lan. Trong cả hai trường hợp, hàng hóa sẽ cần được trung chuyển ít nhất một lần giữa Viêng Chăn và Nong Khai bởi khổ đường ray của tuyến mới và tuyến đi qua Cầu Hữu Nghị là khác nhau. Vì vậy, hàng hóa sẽ không được vận chuyển một cách liền mạch từ Côn Minh đến Bangkok, ít nhất là trong một thời gian, dù đã có những thông tin rộng rãi nói rằng chính phủ Thái Lan cũng đang lên kế hoạch cho một tuyến đường sắt cao tốc nối Bangkok với Nong Khai, cũng bằng khoản vay từ Trung Quốc. Nếu dự án này được tiến hành, nó có thể đi vào hoạt động sớm nhất là vào năm 2026.
Những lo ngại về kinh tế
Chi phí của dự án đường sắt Trung Quốc-Lào có lẽ là vấn đề thu hút nhiều sự chú ý nhất của quốc tế. Chi phí này vào khoảng 6 tỷ đô la, trong đó 60% hay 3,5 tỷ đô la là vay từ Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc. Hơn 40% tương đương với 2,4 tỷ đô la hiện được tài trợ bằng vốn chủ sở hữu dưới dạng một công ty phục vụ mục đích đặc biệt (SPV). Công ty này là một liên doanh giữa ba công ty nhà nước Trung Quốc và một doanh nghiệp nhà nước của Lào. Doanh nghiệp của Lào nắm 30% vốn trong liên doanh.
Để tài trợ cho phần vốn đó, chính phủ Lào đã chi 250 triệu đô la từ ngân sách quốc gia và vay khoản vay thứ hai trị giá 480 triệu đô la từ Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc. Do đó, tổng khoản nợ của Lào đối với Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc cho dự án đường sắt là hơn 1,5 tỷ đô la. Đây là một khoản tiền lớn đối với một quốc gia có GDP danh nghĩa khoảng 20 tỷ đô la và dự trữ ngoại hối chính thức khoảng 1,1 tỷ đô la. Để tuyến đường sắt mang lại ý nghĩa kinh tế, doanh thu mà nó tạo ra phải đủ để cho phép Lào trả lại các khoản vay này.
Tháng 01/2017, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đã cảnh báo “nguy cơ CHDCND Lào phải đối mặt với áp lực vỡ nợ nước ngoài tăng từ mức trung bình lên mức cao”. Trong báo cáo tham vấn mới nhất về Lào được công bố vào tháng 08/2019, IMF cũng lưu ý “nguy cơ về áp lực vỡ nợ vẫn tăng”. Gần đây, một nghiên cứu của Viện Lowy về tác động của BRI lên mức nợ của các quốc gia khác nhau đã chỉ ra tổng số nợ mà Lào nợ Trung Quốc chiếm khoảng 45% GDP của Lào. Con số này cao hơn con số của tất cả các quốc gia khác được xem xét trong nghiên cứu, bao gồm Campuchia, Cộng hòa Dân chủ Congo, các nước châu Phi và Nam Thái Bình Dương. Lào thực sự có rất ít nợ nước ngoài ở khu vực tư nhân, chỉ chiếm khoảng 13% tổng nợ nước ngoài tính đến năm 2015. Tuy nhiên, nước này có mức nợ đa phương cao hơn, ở ngưỡng 23% tổng nợ nước ngoài, và 64% tổng nợ là nợ song phương. Khoảng 60% tổng số nợ được tính bằng đô la Mỹ, với các khoản nhỏ hơn bằng Nhân dân tệ, Yên, Euro và Bath.
Khi chính phủ Lào lần đầu tranh luận về dự án đường sắt cao tốc vào năm 2013, năm mà Trung Quốc công bố Sáng kiến Vành đai và Con đường, một số báo cáo cho rằng Lào sẽ dùng các “mỏ khoáng sản ngầm” làm tài sản thế chấp cho khoản vay. Vì vậy, nếu doanh thu từ tuyến đường sắt không đủ để trả nợ, bên cho vay sẽ có quyền khai thác khoáng sản như một phương thức thay thế để đảm bảo việc trả nợ. Dù điều này có hay không được nhắc đến trong các điều khoản tài trợ vốn của tuyến đường sắt – một dự án không được bảo lãnh bởi chính phủ – nó vẫn làm dấy lên nỗi ám ảnh về khả năng vỡ nợ từng thấy ở các quốc gia khác. Các trường hợp vỡ nợ đó đã dẫn đến việc Trung Quốc nắm quyền sở hữu các tài sản hạ tầng quan trọng mang tính chiến lược. Một ví dụ được biết đến rộng rãi là trường hợp dự án cảng Hambantota ở Sri Lanka, cũng được tài trợ bằng các khoản vay từ Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc.
Ở Lào, mối quan tâm trong nước lớn nhất về tuyến đường sắt cao tốc có lẽ xoay quanh vấn đề bồi thường thỏa đáng cho những người bị ảnh hưởng bởi công trình xây dựng khổng lồ này. Một điểm gây tranh cãi nữa là về số người Trung Quốc tham gia vào quá trình xây dựng, và đi kèm với đó là tình trạng vắng bóng các công ty và công nhân Lào được ký hợp đồng để tham gia xây tuyến đường. Tương tự các quốc gia Đông Nam Á Lục địa khác, Lào ngày càng lo lắng về ảnh hưởng kinh tế mạnh mẽ của Trung Quốc và mức độ mà nền kinh tế của họ bị “nuốt chửng” bởi nền kinh tế của người láng giềng quyền lực phương bắc. Sự hiện diện ngày càng tăng của người Trung Quốc ở các khu vực biên giới phía bắc Lào cũng mang đến những lo ngại. Thế nhưng, vì Trung Quốc là nhà đầu tư lớn nhất của nền kinh tế khiêm tốn này, chủ nghĩa thực dụng buộc Lào phải tìm mọi cách để hấp thụ và khai thác nguồn vốn của Trung Quốc, ngay cả khi không xét đến mối quan hệ gần gũi về hệ ý thức hệ giữa hai chính phủ.
Tìm ra chiến lược tối ưu
Bên cạnh những rủi ro của dự án đường sắt này với Lào – phần lớn là những khoản nợ khổng lồ, đâu sẽ là các cơ hội kinh tế tiềm năng mà tuyến đường mang lại cho đất nước? Ngân hàng Thế giới tỏ ra khá lạc quan. Một báo cáo gần đây cho rằng tuyến đường sắt “dự kiến sẽ mang lại lợi ích kinh tế đáng kể cho CHDCND Lào nếu những cải cách kinh tế bổ sung quan trọng được tiến hành song song”. Tuy nhiên, báo cáo cũng lưu ý “các lợi ích kinh tế và cách chi phí vận hành của tuyến đường sẽ được tài trợ ra sao sau khi hoàn thiện vẫn chưa rõ ràng.”
Một yếu tố then chốt quyết định hiệu quả thương mại của tuyến đường sắt là lưu lượng hành khách và hàng hóa mới, đặc biệt là lượng giao thông quá cảnh giữa Trung Quốc và Thái Lan mà nó có thể tạo ra. Việc đơn thuần chuyển lượng giao thông vận tải hành khách và hàng hóa hiện có từ các tuyến đường bộ sang đường sắt dường như sẽ không đủ. Tuy nhiên, việc tạo ra lượng giao thông mới sẽ đòi hỏi sự chuẩn bị về hậu cần và cơ sở hạ tầng để đảm bảo tuyến đường sắt được kết nối tốt với các tuyến đường bộ, đầu mối chuyển hàng và các nhà ga, từ đó cho phép các công ty Lào tận dụng lợi thế của tuyến đường. Các nhà hoạch định chính sách cần bắt đầu nghĩ về các hành lang kinh tế và cách để khai thác tối đa tuyến đường sắt mới nhằm mang lại lợi ích cho những tỉnh mà nó chạy qua. Thậm chí cũng cần xem lại một số kế hoạch phát triển hiện có, và quá trình này sẽ cần đến sự thảo luận với các đối tác phát triển của Lào. Các dự án đường sắt xuyên biên giới và cơ sở hạ tầng khác có thể đưa đến những bài học quan trọng, cả tốt lẫn xấu, về việc đảm bảo các quốc gia nơi công trình đi qua đều được hưởng lợi. Các dự báo về số lượng hành khách và hàng hóa là không giống nhau. Một số nhà phê bình cho rằng các số liệu được sử dụng trong nghiên cứu khả thi của tuyến đường sắt là quá lạc quan. Tuy nhiên, một phân tích gần đây sử dụng mô hình mô phỏng địa lý cho thấy Lào sẽ hưởng lợi từ tuyến đường chủ yếu qua lưu lượng hành khách, cung cấp dịch vụ cho hành khách và các công trình phát triển phục vụ quá cảnh.
‘Cơ sở hạ tầng mềm’ như thủ tục hải quan được tiến hành trơn tru và hiệu quả tới đâu cũng sẽ quyết định sức hấp dẫn của tuyến đường sắt. Trong bản mới nhất báo cáo “Môi trường Kinh doanh” của Ngân hàng Thế giới, Lào đạt điểm tương đối tốt về giao thương quốc tế thuận lợi. Hạng 78 của Lào ở tiêu chí này là thứ hạng cao nhất mà Lào đạt được trong 10 tiêu chí “Môi trường kinh doanh”; xếp hạng tổng thể của Lào là 154. Chỉ số năng lực quốc gia về logistics (LPI) của Ngân hàng Thế giới cũng cho thấy một bức tranh khá tương tự, Lào có xếp hạng tổng thể là 82 với tiềm năng cải thiện ở các khu vực như hải quan, giám sát, tốc độ vận chuyển, chất lượng của các nhà cung cấp dịch vụ hậu cần và các dịch vụ khác.
Một điều quan trọng nữa là khu vực doanh nghiệp của Lào cần phải có ý thức chủ động trong việc chuẩn bị cho tuyến đường sắt đi vào vận hành và tìm ra những cơ hội kinh doanh sẽ nảy sinh từ đó. Khi phần lớn đã bỏ lỡ việc tham gia vào quá trình xây dựng, các công ty trong nước không nên giữ tâm thế ‘chờ đợi và dõi theo’ sự vận hành của tuyến đường. Hơn nữa, những cơ hội này không nhất thiết chỉ dành cho các công ty lớn khi ở Lào có rất ít công ty như vậy. Nhiều lối đi sẽ được mở ra cho các doanh nghiệp vừa nhỏ nếu họ xác định được những nhu cầu mới có khả năng phát sinh. Việc thiếu kinh nghiệm trước đây về phát triển đường sắt quy mô lớn có thể khiến các công ty Lào gặp trở ngại, và khó dự đoán được điều gì sẽ xảy ra. Nhưng sẽ không cần phải hình dung, đổi mới và lập kế hoạch dài hạn quá nhiều mới có thể đưa ra được các phương án kinh doanh nhằm khai thác tác động của dịch vụ đường sắt mới.
Bất luận những quan điểm về giá trị thực chất, chi phí cơ hội và rủi ro đáng kể của tuyến đường sắt cao tốc là gì, nó cũng đã sắp sửa hình thành. Như người ta thường nói, đoàn tàu đã rời ga. Ưu tiên hiện nay của Lào là cố gắng khai thác tuyến đường để thu về lợi nhuận tối đa từ khoản đầu tư và những khoản vay đã được thực hiện. Với cách tiếp cận chiến lược đúng đắn, về phía khu vực công lẫn tư, tuyến đường sắt có thể trở thành một cú hích cho nền kinh tế Lào – vốn từ lâu đã phụ thuộc quá nhiều vào một số nhỏ lĩnh vực kinh doanh hay sự ‘hào phóng’ của các đối tác phát triển. Lào cần tận dụng hoạt động của tuyến đường sắt như một phương tiện để đa dạng hóa nền kinh tế ở những lĩnh vực kinh doanh mới – những lĩnh vực mà trước kia không khả thi hoặc không hiệu quả về thương mại. Tuy nhiên, điều này sẽ không tự nhiên xảy đến mà cần sự lên kế hoạch và thực hiện.
