Nguồn: Amy Mackinnon, “Russia’s War Machine Runs on Western Parts,” Foreign Policy, 22/02/2024
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Xem thêm: Phần 1
Một trong những cách chính mà Nga dùng để né tránh kiểm soát xuất khẩu của phương Tây là thông qua trung chuyển hàng hóa qua các nước thứ ba như Thổ Nhĩ Kỳ, Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất và các quốc gia láng giềng thuộc Liên Xô cũ. Vào tháng 11 năm ngoái, Bloomberg đưa tin rằng trong bối cảnh áp lực ngày càng tăng từ phương Tây, Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất đã đồng ý hạn chế xuất khẩu hàng hóa nhạy cảm sang Nga, và Thổ Nhĩ Kỳ cũng đang xem xét một động thái tương tự. Về phần mình, các quan chức Kazakhstan đã công bố lệnh cấm xuất khẩu một số mặt hàng chiến trường sang Nga vào tháng 10.
Hoạt động trung chuyển đáng ngờ thường bị lộ tẩy qua những thay đổi đáng chú ý trong mô hình thương mại trước và sau chiến tranh. Maldives, một quần đảo ở Ấn Độ Dương vốn không có ngành công nghiệp bán dẫn trong nước, đã vận chuyển gần 54 triệu USD chất bán dẫn do Mỹ sản xuất sang Nga trong năm sau cuộc xâm lược Ukraine, Nikkei Asia đưa tin vào tháng 7 năm ngoái.
Chuỗi cung ứng chất bán dẫn thường trải dài trên nhiều quốc gia, với chip được thiết kế ở một quốc gia và chế tạo ở quốc gia khác, trước khi được bán cho hàng loạt nhà phân phối trên khắp thế giới. Điều đó khiến các công ty khó biết được người dùng cuối cùng của sản phẩm của họ. Nghe có vẻ kỳ quặc – cho đến khi bạn nhận ra rằng điều này cũng đúng với nhiều sản phẩm thường ngày được bán trên khắp thế giới. Kevin Wolf, cựu Thứ trưởng quản lý xuất khẩu tại Bộ Thương mại Mỹ, cho biết: “Khi Coca-Cola bán Coca-Cola, họ không biết chai nào sẽ đi về đâu, và họ không có hệ thống để theo dõi từng chai sẽ đi đến đâu.”
Trong khi liên minh gồm 39 quốc gia, bao gồm các nhà sản xuất thiết bị điện tử tiên tiến lớn trên thế giới, đã áp đặt các hạn chế xuất khẩu đối với Nga, thì phần lớn các nước còn lại trên thế giới vẫn tiếp tục giao thương tự do với Moscow. Các linh kiện được sản xuất tại các quốc gia thuộc liên minh thường sẽ bắt đầu hành trình đến các nhà máy vũ khí của Moscow thông qua một loạt giao dịch hoàn toàn hợp pháp trước khi kết thúc với một nhà phân phối cuối cùng đưa chúng qua biên giới vào Nga. Một quan chức tình báo cấp cao giấu tên khác của Mỹ cho biết: “Nó bắt đầu như một hoạt động thương mại hợp pháp và kết thúc như một hoạt động thương mại bất hợp pháp.”
Càng về cuối chuỗi cung ứng, các chính phủ và các công ty càng ít hiểu biết về điểm đến cuối cùng của hàng hóa, dù những thay đổi đột ngột trong hành vi của nhà nhập khẩu có thể là một dấu hiệu cảnh báo. Trong bài phát biểu của mình hồi tháng 9 năm ngoái, Thứ trưởng Axelrod đã lấy ví dụ về một thẩm mỹ viện đột nhiên nhập khẩu linh kiện điện tử.
Nhưng lỗ hổng lớn nhất chính là Trung Quốc, quốc gia đã sát cánh cùng Moscow kể từ cuộc xâm lược. Trong những ngày đầu của cuộc chiến, Bộ trưởng Thương mại Mỹ Gina Raimondo cảnh báo Washington có thể đóng cửa các công ty Trung Quốc phớt lờ các biện pháp kiểm soát xuất khẩu chất bán dẫn đặt ra cho Nga. Tháng 10 năm ngoái, 42 công ty Trung Quốc đã bị thêm vào danh sách kiểm soát xuất khẩu – làm suy giảm nghiêm trọng khả năng họ hợp tác kinh doanh với các công ty Mỹ – vì đã cung cấp chip của Mỹ cho các nhà sản xuất quốc phòng Nga.
Nhưng trong lúc chính quyền Biden cẩn thận điều chỉnh chính sách Trung Quốc của mình nhằm kiềm chế căng thẳng leo thang, họ đã trì hoãn việc khiển trách Bắc Kinh. Miller, tác giả cuốn Chip Wars, nhận định: “Tôi nghĩ vấn đề lớn nhất là chúng ta – phương Tây – đã không sẵn sàng gây áp lực lên Trung Quốc để buộc nước này bắt đầu thực thi một số quy tắc.”
Người phát ngôn của Cục Công nghiệp và An ninh (BIS) thuộc Bộ Thương mại Mỹ cho biết: “Do những hạn chế mà Mỹ cũng như các đồng minh và đối tác chủ chốt áp đặt, Nga không còn lựa chọn nào khác ngoài việc chi tiêu nhiều hơn, giảm tham vọng đối với vũ khí công nghệ cao, xây dựng liên minh với các quốc gia bị bài xích quốc tế khác và phát triển mạng lưới thương mại bất chính để bí mật thu thập các công nghệ cần thiết.”
“Chúng tôi quan ngại sâu sắc về sự hỗ trợ của [Trung Quốc] đối với ngành công nghiệp quốc phòng của Nga. BIS đã hành động để bổ sung hơn 100 thực thể có trụ sở tại [Trung Quốc] vào Danh sách Thực thể hỗ trợ ngành công nghiệp quân sự của Nga và các hoạt động liên quan.”
Kiểm soát xuất khẩu thường tập trung vào việc giữ cho một số hàng hóa cụ thể do Mỹ sản xuất không lọt vào tay kẻ thù, trong khi các biện pháp trừng phạt kinh tế và tài chính phục vụ các mục tiêu chính sách đối ngoại rộng hơn, là cô lập các quốc gia bất hảo và hạn chế tài trợ cho các nhóm khủng bố và cartel ma túy. Các biện pháp trừng phạt đã ngày càng được sử dụng như một công cụ an ninh quốc gia kể từ sau vụ tấn công 11/9. Trong những thập niên tiếp theo, các công ty, cơ quan chính phủ, và tổ chức tài chính đã tích lũy được nhiều kinh nghiệm trong việc tuân thủ các biện pháp trừng phạt. Ngược lại, việc sử dụng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu cho các mục đích chiến lược vẫn còn tương đối mới, và chuyên môn về tuân thủ vẫn còn ở giai đoạn sơ khai.
“Trước đây, những người như tôi có thể ghi nhớ các biện pháp kiểm soát xuất khẩu lẫn các biện pháp trừng phạt. Nhưng bây giờ, mức độ phức tạp của từng lĩnh vực là rất cao. Tôi không biết ai mới thực sự là chuyên gia về kiểm soát xuất khẩu và trừng phạt,” Wolf nói.
Theo giới chuyên gia, kiểm soát xuất khẩu chỉ là “gờ giảm tốc” nhằm gây khó khăn cho ngành công nghiệp quốc phòng của Nga trong việc mua các linh kiện phương Tây. Daniel Fried, điều phối viên về chính sách trừng phạt của Bộ Ngoại giao từng giúp xây dựng các biện pháp trừng phạt của Mỹ đối với Nga sau khi sáp nhập Crimea vào năm 2014, nói rằng: “Chúng tạo ra thêm ma sát và áp lực đối với nền kinh tế Nga.” Còn theo nghiên cứu sắp tới của Miller, Nga hiện đang phải trả nhiều hơn 80% để nhập khẩu chất bán dẫn so với trước chiến tranh, và các linh kiện mà họ có thể mua được thường có chất lượng không rõ ràng.
Dù có thể cồng kềnh và tốn kém hơn, thì đó vẫn là cái giá mà Moscow sẵn sàng trả trong cuộc chiến với Ukraine.
Các linh kiện của phương Tây sẽ tiếp tục được tìm thấy trong các loại vũ khí mà Nga sử dụng trên chiến trường Ukraine trong suốt thời gian chiến tranh. Jasper Helder, chuyên gia về kiểm soát xuất khẩu và trừng phạt của công ty luật Akin Gump, cho biết: “Vấn đề này cũng lâu đời như kiểm soát xuất khẩu.” Nhưng có nhiều cách để lấp đầy những khoảng trống.
Elina Ribakova, nghiên cứu viên cấp cao không thường trú tại Viện Kinh tế Quốc tế Peterson, cho rằng các hình phạt nặng hơn có thể khuyến khích các công ty Mỹ đóng vai trò tích cực hơn trong việc đảm bảo sản phẩm của họ không lọt vào tay quân đội Nga. “Hiện tại, họ không thực sự có động lực,” bà nói.
Các công ty vi phạm các biện pháp trừng phạt và Đạo luật Chống Tham nhũng ở Nước ngoài – một đạo luật liên bang Mỹ về cấm đưa hối lộ – đã bị phạt hàng tỷ đô la. Theo các nghiên cứu được công bố gần đây, các thỏa thuận giải quyết các vi phạm kiểm soát xuất khẩu thường thấp hơn đáng kể so với con số này.
Trong bài phát biểu hồi tháng trước, Axelrod cho biết Mỹ sẽ bắt đầu ban hành các hình phạt nghiêm khắc hơn đối với các hành vi vi phạm kiểm soát xuất khẩu. Ribakova nói: “Xây dựng một vụ kiện hoàn hảo để chống lại một trong các công ty, sau đó đưa ra một khoản tiền phạt trị giá hàng tỷ đô la, và rồi các công ty khác sẽ phải tuân thủ luật.”
Nhưng kế đến là câu hỏi về nguồn lực. BIS có ngân sách hàng năm chỉ 200 triệu USD. “Chỉ tương đương với giá của một vài chiếc máy bay chiến đấu,” Raimondo nói khi phát biểu tại Diễn đàn Quốc phòng Reagan hồi tháng 12 năm ngoái.
Ngân sách cơ bản mà cơ quan này dành cho kiểm soát xuất khẩu, được điều chỉnh theo lạm phát, vẫn không thay đổi kể từ năm 2010, trong khi khối lượng công việc đã tăng lên. Theo một phát ngôn viên của cơ quan, từ năm 2014 đến năm 2022, khối lượng hàng xuất khẩu của Mỹ phải tuân theo thủ tục cấp phép đã tăng 126%. Một nghiên cứu năm 2022 về thực thi kiểm soát xuất khẩu của Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế đã đề xuất tăng ngân sách hàng năm thêm 45 triệu USD, mô tả đây là “một trong những cơ hội tốt nhất hiện có ở bất kỳ nhánh nào trong an ninh quốc gia Mỹ”.
Về vấn đề thực thi, BIS có khoảng 150 nhân viên trên khắp đất Mỹ, làm việc với cơ quan hành pháp và trực tiếp tiếp cận các công ty. Bộ Thương mại cũng đã thành lập một đội đặc nhiệm kết hợp với Bộ Tư pháp để ngăn chặn các công nghệ tiên tiến lọt vào tay Nga, Trung Quốc, và Iran. Wolf tuyên bố “Mỹ có cơ chế thực thi xuất khẩu mạnh mẽ nhất trên hành tinh.”
Nhưng so với các cơ quan hành pháp và an ninh quốc gia khác, ngân sách của BIS không theo kịp sứ mệnh mở rộng của nó. Axelrod lưu ý trong bài phát biểu hồi tháng 1 rằng chỉ riêng ở thành phố Tampa, Florida, Bộ An ninh Nội địa đã có nhiều điều tra viên hơn so với tổng số nhân viên của BIS trên toàn quốc.
Mặt khác, Nga lại đang cực kỳ quyết tâm có được những công nghệ quan trọng cần thiết để tiếp tục theo đuổi cuộc chiến của mình. Điện Kremlin đã giao nhiệm vụ cho các cơ quan tình báo Nga tìm cách lách các lệnh trừng phạt và kiểm soát xuất khẩu, Thứ trưởng Bộ Tài chính Mỹ Brian Nelson cho biết trong một bài phát biểu năm ngoái. “Chúng ta đang không nói về một công ty tìm kiếm lợi nhuận đang cố gắng nâng cao hiệu suất,” vị quan chức tình báo cấp cao của Mỹ cho biết. “Sẽ có cung nếu có đủ cầu.”
Amy Mackinnon là phóng viên về tình báo và an ninh quốc gia của tạp chí Foreign Policy.
