Nguồn: “Presidents have sometimes favoured back channels in foreign policy”, The Economist, 21/11/2019.
Biên dịch: Trần Hùng
Người Mỹ thường phản đối chính sách ngoại giao bí mật, coi đó là điều phản dân chủ. Các tính toán cửa sau cản trở trách nhiệm giải trình, tập trung quyền lực vào tay tổng thống và gây nên sự mất lòng tin. Vào năm 1918, Woodrow Wilson đã tuyên bố một cách hào sảng rằng ông tìm kiếm những “hiệp ước hòa bình rộng mở, đạt được một cách công khai”. Tuy nhiên, chính Wilson đã nhận thấy rằng việc sử dụng một cố vấn chính trị thân cận, Edward House, làm kênh liên lạc bí mật với các nhà lãnh đạo nước ngoài lại là điều tiện lợi. “Đại tá House”, biệt danh của vị trợ lý đến từ Texas, được cho vào ở trong Nhà Trắng và trở thành nhà đàm phán chính của Wilson ở châu Âu cho tới khi Thế chiến I kết thúc.
Các kênh ngoại giao bí mật phổ biến
Các tổng thống kế tiếp đã có ít nhất ba cách hợp lý để sử dụng ngoại giao bí mật. Đầu tiên là dựa vào một phụ tá đặc biệt đáng tin cậy, như House. Harry Hopkins, một cố vấn sắc sảo của Franklin Delano Roosevelt, có chức năng gần như một Bộ-Ngoại-giao-một-người, làm lu mờ Ngoại trưởng lúc đó là Cordell Hull. Hopkins, giống như House, rất gần gũi với ông chủ của mình đến mức năm 1940 ông đã chuyển vào sống trong Nhà Trắng. Roosevelt đã từng nói với một chính trị gia khác là “công việc của tôi thật cô đơn, và anh sẽ nhận ra sự cần thiết của một người như Harry Hopkins, người không đòi hỏi gì khác ngoài việc phục vụ anh”.
Trong Thế chiến II, Roosevelt giao cho Hopkins phụ trách chương trình viện trợ Lend – Lease. Vào tháng Giêng năm 1941, ông đã cử Hopkins, lúc đó đang yếu vì bị ung thư dạ dày, đến London, ngay trong thời gian bị Đức không kích, để thiết lập một kết nối trực tiếp nhằm trấn an Winston Churchill. Hopkins đã rất thích vị thủ tướng “tròn trịa” và “mặt đỏ”, khi ông báo cáo với Roosevelt rằng người dân ở đây rất tuyệt vời, từ Churchill trở xuống, và nếu chỉ cần can đảm là đủ giúp giành chiến thắng thì kết quả là chắc chắn (Anh sẽ chiến thắng). Nhưng họ rất cần sự giúp đỡ của chúng ta”.
Ngay sau khi Đức Quốc xã xâm lược Liên Xô vào tháng 6 năm 1941, Hopkins đã thực hiện một chuyến đi căng thẳng để gặp Josef Stalin. Ở Moskva, lúc đó đang bị cắt điện để đổi phó với các cuộc không kích của Đức, các vị chủ nhà đã cho ông trú trong một hầm tránh bom được cung cấp trứng cá muối và rượu sâm banh. Tại điện Kremlin, Stalin thừa nhận với Hopkins rằng người Nga và người Anh sẽ khó giành chiến thắng nếu không có người Mỹ tham gia cuộc chiến. Dù ớn lạnh trước sự chuyên chế của Liên Xô, Hopkins vẫn bị ấn tượng bởi “nhà độc tài kiên quyết của Nga”: “một dáng người khắc khổ, gồ ghề, quyết đoán trong đôi giày sáng bóng như gương”, người mà bàn tay “khổng lồ” cũng “cứng rắn như ý chí của ông ta”.
John Kennedy cũng nhận thấy sự hữu ích khi tiếp cận với người Nga thông qua người mà ông tin cậy nhất: em trai Robert Kennedy, người được bổ nhiệm làm tổng chưởng lý trong một hành vi theo kiểu gia đình trị hiếm thấy. Mặc dù chính sách đối ngoại nằm ngoài phạm vi công việc của ông tại Bộ Tư pháp, Robert đã có quan hệ tốt với đại sứ Liên Xô, Anatoly Dobrynin, và kết bạn với Georgi Bolshakov, một sĩ quan tình báo quân đội Liên Xô. Giai đoạn đầu cuộc Khủng hoảng tên lửa Cuba, Nikita Khrushchev đã ra lệnh cho Bolshakov nói với người bạn Mỹ của anh ta rằng người Nga chỉ đặt các vũ khí mang tính phòng thủ ở Cuba, một lời nói dối rõ ràng.
Tuy nhiên, kênh ngoại giao ngầm phát huy hiệu quả khi người ta cần nó nhất. Ở đỉnh điểm của cuộc khủng hoảng, vào ngày 27 tháng 10 năm 1962, tổng thống đã nhờ người em trai của mình mời Dobrynin đến văn phòng của ông tại Bộ Tư pháp. Nếu người Nga rút tên lửa khỏi Cuba, Robert Kennedy nói, Mỹ sẽ không xâm lược Cuba. Đúng như dự đoán, khi Dobrynin hỏi về việc rút tên lửa Jupiter của Mỹ khỏi Thổ Nhĩ Kỳ, ông trả lời một cách tự tin rằng tổng thống không thấy “khó khăn lớn nào”, chỉ nhấn mạnh rằng việc này nên được thực hiện vài tháng sau đó và phải giữ bí mật. Điều này sau đó trở thành một phần của thỏa thuận vốn đưa hai siêu cường thoát khỏi bờ vực chiến tranh hạt nhân.
Cách thứ hai của ngoại giao bí mật là tổ chức các cuộc đàm phán thăm dò có thể dễ dàng đổ vỡ. Nếu đàm phán thất bại thì tổng thống sẽ không bị mất mặt.
Chính quyền Barack Obama đã làm điều này trong giai đoạn đầu của thỏa thuận hạt nhân với Iran, sử dụng kênh ngoại giao bí mật ở Oman bắt đầu từ năm 2011. Khi người Oman đề nghị tiến hành một cuộc họp bí mật giữa các quan chức Mỹ và Iran ở Muscat, chính quyền Obama đã thận trọng chọn một cuộc họp thăm dò với một phái đoàn cấp thấp hơn, do Jake Sullivan, một phụ tá của Ngoại trưởng Hillary Clinton, dẫn đầu. “Chúng tôi đã bị thất bại rất nhiều lần trong vài thập niên qua và thận trọng có vẻ là điều khôn ngoan”, William Burns, cựu thứ trưởng ngoại giao, đã viết như vậy trong cuốn sách “The Back Channel” của ông.
Vào tháng 2 năm 2013, Burns đã dẫn đầu một phái đoàn Mỹ đến một cuộc họp thứ hai ở Oman, chuyến bay đầu tiên trong số nhiều chuyến bay kéo dài 17 tiếng tới Oman trong các máy bay không số hiệu với bảng hành khách trống. Sự bí mật, ông Burns viết, là nhằm khiến cho những người phản đối một thỏa thuận hạt nhân ở cả Washington và Tehran không thể làm thất bại sáng kiến này ngay từ đầu. Ông Obama từng nói với Burns rằng “Hãy hy vọng chúng ta có thể giữ im lặng và giúp cho đàm phán tiến triển”.
Một lý do thứ ba cho ngoại giao bí mật – thường trùng lặp với cách thứ hai – là khi bắt đầu đàm phán với một quốc gia thù địch. Trong những trường hợp như vậy, Nhà Trắng sẽ phải đối mặt với sự phản đối từ các đối thủ trong nước lẫn các đồng minh ở nước ngoài. Ví dụ điển hình là việc Richard Nixon muốn mở cửa với Trung Quốc.
Chính quyền Nixon đã thử nhiều kênh bí mật để giao thiệp với chế độ của Mao Trạch Đông, bao gồm cả thông qua Charles de Gaulle ở Pháp, bạo chúa cộng sản Nicolae Ceausescu ở Romania, và nhà độc tài quân sự Agha Muhammad Yahya Khan ở Pakistan. Mao cũng gửi lại những lời mời gần như y hệt thông qua các kênh Rumani và Pakistan, mời một đặc phái viên của Mỹ đến thăm Bắc Kinh. Henry Kissinger, lúc đó là cố vấn an ninh quốc gia của Nixon, cũng mong muốn có một chuyến đi lịch sử đầu tiên đến Bắc Kinh cho chính mình. Khi Nixon đề nghị cử George Bush, đại sứ Mỹ tại Liên Hợp Quốc, Kissinger đã phản đối: “Tuyệt đối không, ông ấy quá mềm yếu và không đủ tinh quái”.
Mánh khóe che mắt
Vào tháng 7 năm 1971, Kissinger đã bí mật bay từ Rawalpindi đến Bắc Kinh, đồng thời lý giải cho sự vắng mặt kéo dài 49 giờ của ông qua một câu chuyện trên trang bìa các báo rằng ông đang hồi phục sau một cơn đau dạ dày tại một khu nghỉ mát trên đồi ở Pakistan. Chuyến đi của ông đã mở đường cho chuyến thăm của chính Nixon tới Trung Quốc vào tháng 2/1972.
Có một cái giá khủng khiếp về nhân mạng cho Mỹ khi sử dụng kênh Pakistan. Chế độ độc tài Pakistan đã tàn sát người dân Bengali của mình trong một trong những tội ác tàn khốc nhất của thời kỳ Chiến tranh Lạnh. Trước chuyến đi đầu tiên của Kissinger tới Trung Quốc, CIA và Bộ Ngoại giao đã bí mật ước tính rằng khoảng 200.000 người đã chết. “Các hoạt động bí mật ở Pakistan nhằm thu xếp cho chuyến đi thật hấp dẫn”, Kissinger nói với nhân viên Nhà Trắng khi trở về Washington. “Yahya chưa bao giờ làm gì vui như vậy kể từ vụ thảm sát người Hindu lần cuối cùng!”
Bill Clinton cũng phải đối mặt với một vấn đề tương tự trong quá trình làm trung gian cho việc chấm dứt cuộc chiến tranh ở Bosnia. Sau khi các nhà lãnh đạo người Serbi tại Bosnia Radovan Karadzic và Ratko Mladic bị truy tố bởi một tòa án của Liên Hiệp Quốc về tội ác chiến tranh vào tháng 7 năm 1995, chính quyền Clinton đã giữ khoảng cách với họ. Tuy nhiên, Mỹ vẫn duy trì một số kênh bí mật: thông qua một phái viên của Liên minh châu Âu, chỉ huy của lực lượng Liên Hiệp Quốc tại Bosnia, và vị thứ trưởng ngoại giao của Nga. Ông Karadzic cũng khoe về mối quan hệ của mình với Jimmy Carter, một cựu tổng thống Mỹ sau này trở thành người trung gian hòa giải.
Vào tháng 9 năm 1995, khi NATO đang không kích lực lượng Serbi tại Bosnia, Richard Holbrooke, nhà đàm phán hòa bình của Clinton, đã gặp Slobodan Milosevic, tổng thống Serbia, tại một khu đi săn bên ngoài Belgrade. Chính quyền Clinton thích làm việc với Milosevic, người chưa bị truy tố về tội ác chiến tranh. Nhưng Milosevic nói với Holbrooke rằng Messrs Karadzic và Mladic đang ở một biệt thự khác cách đó chừng 200 mét. Holbrooke dù khinh miệt hai người này nhưng vẫn quyết định gặp họ. Để đổi lấy việc NATO ngừng không kích, lực lượng Serbi ở Bosnia miễn cưỡng đồng ý chấm dứt cuộc bao vây Sarajevo. Trong các cuộc đàm phán hòa bình chính thức diễn ra tại Dayton, người Mỹ đã loại bỏ Messrs Mladic và Karadzic và chủ yếu làm việc với Milosevic.
Có một lý do đen tối hơn khiến người ta muốn tránh các kênh ngoại giao thông thường: sự vi phạm pháp luật. Một vài ví dụ nêu lên ở đây không hẳn là ngoại giao bí mật mà là chiến dịch ngầm, nhưng chúng cũng rất thú vị.
Vào tháng 12 năm 1971, khi Pakistan tấn công Ấn Độ, Nixon và Kissinger đã sử dụng các kênh bí mật trong khi hỗ trợ Pakistan một cách bất hợp pháp bằng cách cung cấp các mặt hàng quân sự của Mỹ, đặc biệt là các máy bay chiến đấu do Mỹ sản xuất được gửi từ Iran và Jordan. Các luật sư của Lầu Năm Góc, Bộ Ngoại giao và nhân viên Nhà Trắng cảnh báo rằng điều này vi phạm lệnh cấm vận vũ khí chính thức của Mỹ đối với Pakistan. Như Kissinger đã nói với Nixon rằng “Nói một cách khắt khe thì điều đó không hợp pháp, nên cách duy nhất chúng ta có thể làm là bảo shah [vua Iran] tiến hành thông qua một kênh bí mật”. Một vài ngày sau, Kissinger nói với tổng thống rằng họ sẽ cử một đặc phái viên bí mật chuyển “những chiếc máy bay chết tiệt đó vào Pakistan”.
Lợi ích quốc gia hay lợi ích cá nhân?
Có lẽ tiền lệ gần nhất với các áp lực của Tổng thống Donald Trump đòi Ukraine điều tra ứng viên hàng đầu trong cuộc bầu cử sơ bộ của Đảng Dân chủ là trường hợp chiến dịch tranh cử tổng thống của Nixon năm 1968. Năm đó, Nixon, với tư cách là ứng cử viên của Đảng Cộng hòa, đã thiết lập một kênh cá nhân với chính phủ Nam Việt Nam. Nixon có thể gửi các thông điệp cho Nam Việt Nam thông qua Anna Chennault, một chuyên gia gây quỹ của Đảng Cộng hòa có nhiều mối quan hệ tốt. Một vài tháng sau, chiến dịch của Nixon hay tin rằng chính quyền Lyndon Johnson có thể sắp tuyên bố tạm dừng ném bom Bắc Việt để thúc đẩy các cuộc đàm phán hòa bình- một bước đi có thể mang lại chức tổng thống cho đối thủ Dân chủ đang suy yếu của Nixon, Hubert Humphrey, lúc đó đang là phó tổng thống của Johnson. Ngay trước cuộc bầu cử, thỏa thuận đó dường như sắp xảy ra, nhưng rồi phía Nam Việt Nam đột nhiên rút lui.
Johnson tin rằng chiến dịch của Nixon đã can thiệp vào. “Hãy bảo Anna Chennault tập trung vào Nam Việt Nam”, Nixon đã ra lệnh như vậy cho H.R. Haldeman, chánh văn phòng Nhà Trắng tương lai của ông, theo các ghi chép của Haldeman. FBI, nơi đã tổ chức nghe lén Đại sứ quán Nam Việt Nam, nói với Johnson rằng Chennault đã chuyển một tin nhắn từ “ông chủ của bà ấy”, đó là: “Cứ từ từ. Chúng ta sẽ chiến thắng”. Trong nôi bộ, Johnson đã rất tức giận: “Đây là tội phản quốc”. Chính xác hơn, những hành động như vậy có thể là một tội ác theo quy định của Đạo luật Logan, cấm các cá nhân công dân Mỹ tương tác với chính phủ nước ngoài “để làm thất bại các biện pháp của chính phủ Hoa Kỳ”.
Các nhà sử học không chắc chắn như Johnson về những tội lỗi của Nixon, nhưng hai cuốn tiểu sử gần đây, của Evan Thomas và John Farrell, đều kết luận với mức độ chắc chắn khác nhau, rằng Nixon đã tác động để Nam Việt Nam không tham gia vào các cuộc đàm phán hòa bình vốn có thể giúp ích cho Humphrey. Nếu nhìn lại, không rõ Mỹ đã mất bao nhiêu cơ hội để kết thúc chiến tranh, nhưng Nixon có thể đã không biết rằng ông ta đang đánh bạc với sinh mạng của cả người Việt lẫn người Mỹ.
Trong trường hợp Ukraine, ông Trump đã nỗ lực hết sức để đi vòng qua Nhà Trắng và Bộ Ngoại giao của chính mình, nơi các chuyên gia có thể phản đối việc gây áp lực buộc chính phủ nước ngoài tấn công một đối thủ trong nước. Rudy Giuliani không phải là một quan chức chính phủ mà là luật sư riêng của Trump. Trong cuộc gọi điện với tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky vào ngày 25 tháng 7, Trump nói “Tôi sẽ bảo Giuliani gọi điện cho ông”.
Không giống như các tổng thống trước đây, Trump không có lý do chính đáng nào để hành động trong bóng tối như vậy. Chính quyền của ông đang đối phó không phải với một kẻ bị truy tố như Karadzic, mà với một nhà lãnh đạo được bầu dân chủ. Giuliani không phải là Harry Hopkins, Henry Kissinger hay Richard Holbrooke. Hopkins, Holbrooke và những người khác có thể đã hành động bí mật, nhưng họ đang thực hiện chính sách chính thức nhằm phục vụ các mục đích quốc gia của Mỹ, không phải mục tiêu cá nhân hay toan tính chính trị. Nếu có bất kỳ tiền lệ lịch sử nào cho trường hợp Trump và Ukraine (ngoài các giao thiệp với Nga trong chiến dịch tranh cử của chính Trump hồi năm 2016), thì đó là việc Nixon trì hoãn các cuộc đàm phán hòa bình ở Việt Nam vì lợi ích chính trị của mình. Tuy nhiên, hồi năm 1968 Nixon chỉ là một ứng cử viên; còn Trump đang lợi dụng quyền lực của mình với tư cách là tổng thống, người có thể tổ chức một cuộc gặp thượng đỉnh với ông Zelensky và trì hoãn khoản viện trợ quân sự 391 triệu đô la đã được Quốc hội thông qua.
Marie Yovanovitch, cựu đại sứ của Mỹ tại Kiev, đã làm chứng trước Quốc hội rằng “kênh bí mật không chính thức” giữa Nhà Trắng và các quan chức Ukraine tham nhũng đã dẫn đến việc ông Trump sa thải bà. Điều này chỉ ra một sự khác biệt khác. Các kênh ngoại giao bí mật trong quá khứ đã được các tổng thống sử dụng như một cách để khuếch trương ảnh hưởng của Mỹ lên thế giới. Còn trường hợp này lại theo hướng ngược lại. Kế hoạch của Giuliani đã mang lại cho những người đang chống lại chính sách của Mỹ một đường dây kết nối từ Kiev tới Phòng Bầu dục.
Nhà Trắng sẽ luôn bị bóng tối cám dỗ. Các tổng thống, kể cả những người cẩn trọng hơn so với vị tổng thống hiện tại, đã bị dụ dỗ dính vào các hoạt động ngoại giao bí mật và các chiến dịch ngầm, từ trường hợp Vịnh Con Lợn cho đến vụ bê bối Iran – Contra. Đủ thứ hành vi bí mật sai trái đã xảy ra trong chính sách đối ngoại. Nếu ông Trump được phép sử dụng các kênh ngoại giao bí mật để tấn công các đối thủ chính trị trong nước, điều đó sẽ tạo ra một tiền lệ khủng khiếp.
