#30 – Thực thi sức mạnh mềm

Nguồn: Joseph S. Nye (2004). “Wielding Soft Power” (Chapter 4) in J.S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics (New York: PublicAffairs), pp. 99-126.

Biên dịch: Lê Vĩnh Trương | Hiệu đính: Giáp Văn Dương

Các chính phủ sử dụng sức mạnh quân sự để đưa ra các đe dọa, phát động chiến tranh, và bằng cách phối hợp với các kỹ năng cùng yếu tố may mắn, họ có thể đạt được những kết quả mong muốn trong một thời gian phù hợp nào đó. Sức mạnh kinh tế cũng thường là một thực thể có tác động rõ ràng, trực tiếp như vậy. Các chính phủ có thể ra lệnh đóng băng các tài khoản ngân hàng nước ngoài trong vòng một đêm cũng như có thể phân chia các khoản hối lộ hay viện trợ nhanh chóng (dù rằng những cuộc cấm vận kinh tế nếu có, thường cần thời gian nhiều hơn để đạt tới những kết quả mong muốn). Như chúng ta đã thấy ở Chương 1, thực thi sức mạnh mềm khó khăn hơn vì nhiều loại tài nguyên quan trọng nằm ngoài tầm với của các chính phủ, ngoài ra ảnh hưởng của sức mạnh mềm phụ thuộc chặt chẽ vào sự chấp nhận của các cộng đồng tiếp nhận sức mạnh mềm. Hơn nữa, các nguồn lực sức mạnh mềm thường tác động một cách gián tiếp trong quá trình tạo môi trường để thực hiện chính sách và đôi khi tác động của loại sức mạnh này cần nhiều năm mới có kết quả mong muốn.

Dĩ nhiên, các khác biệt này nằm ở nhiều mức độ. Các cuộc chiến tranh hay tranh chấp kinh tế sẽ không phát huy hiệu lực trong một sớm một chiều – chúng ta có thể nhìn vào độ dài và sự thất bại sau cùng của cuộc chiến tranh Việt Nam, và chúng ta có thể thấy các cuộc cấm vận kinh tế thường mang lại kết quả mong muốn ở một phần ba trong tổng số các cuộc cấm vận trước nay trong lịch sử.[1] Tại Iraq, Saddam Hussein đã sống sót qua các cuộc phong tỏa kinh tế hơn 10 năm và dù cho chiến dịch quân sự kéo dài bốn tuần của Mỹ đã thay đổi chế độ của ông ta, đó chẳng qua chỉ là những bước đầu tiên để Mỹ đạt được hết các mục tiêu của mình tại Iraq. Như một cựu quan chức quân sự đã nhận thấy, dấu ấn của một cuộc chinh phạt không phải nằm ở chỗ diệt trừ những ai mà ở chỗ xây dựng được những gì. Và câu hỏi của cuộc chiến Iraq vẫn còn bỏ ngỏ câu trả lời cho người phán xét sau khi cuộc chiến đã tàn nhiều năm sau.[2] Vả lại, đôi khi việc tung tin có thể tạo ra hay ngăn trở những hệ quả mong muốn. Tuy nhiên, nhìn chung thì nguồn lực của sức mạnh mềm thường là chậm chạp, phân tán và khó điều phối hơn là tài nguyên của sức mạnh cứng.

Những nỗ lực ban đầu

Khó khăn trong vận hành sức mạnh mềm không ngăn nổi các chính phủ luôn cố gắng thực thi chúng. Vào thế kỷ 17 và 18, Pháp đã truyền bá văn hóa của mình khắp các mảnh đất châu Âu. Tiếng Pháp không chỉ đã trở thành ngôn ngữ ngoại giao mà còn được sử dụng tại các tòa án nước ngoài như Phổ và Nga. Trong cuộc cách mạng Pháp, nước Pháp đã tìm cách vượt qua các chính phủ ngoại quốc và đưa lời kêu gọi của mình trực tiếp đến nhân dân các nước khác để quảng bá tư tưởng cách mạng của mình.  Sau khi thất bại trong cuộc chiến Pháp – Phổ, chính phủ Pháp đã tìm cách cứu vãn uy tín đã sứt mẻ của mình bằng cách truyền bá ngôn ngữ và văn chương của mình đến Liên minh Pháp, được lập ra năm 1883. Như sử gia Richard Pells ghi lại: “Việc đưa văn hóa Pháp ra nước ngoài, do vậy, đã trở thành một thành tố quan trọng trong nền Ngoại giao Pháp.”[3] Ý, Đức và các nước khác chẳng bao lâu cũng đã theo cách của Pháp bằng cách lập các viện quảng bá văn hóa của họ ra nước ngoài.

Chiến tranh thế giới lần thứ nhất nổ ra với một sự bùng phát nhanh chóng các nỗ lực triển khai quyền lực mềm ra khắp nơi và hầu như tất cả các chính phủ đã thiết lập cơ sở của mình để tuyên truyền cho sự nghiệp của mình. Hoa Kỳ không chỉ thiết lập văn phòng của mình mà còn – trong suốt những năm đầu chưa tham chiến là một trung tâm cho các nước khác quảng bá hình ảnh, như Đức và Anh đã tranh giành hình ảnh và uy tín từ công luận Mỹ. Nhận ra các hiệu quả của việc phản tuyên truyền của Đức thông qua các kênh truyền thông đại chúng, Anh Quốc đã thành công hơn khi tập trung vào thành phần tinh hoa của nước Mỹ và dùng cách tiếp cận mềm mại hơn. Một khảo sát khoa học ngày đó về tuyên truyền trong chiến tranh đã nhận định: “Riêng sự phát tỏa trong nhận thức của tầng lớp quý tộc đã đủ để làm ấm các góc cạnh của những tâm hồn Cộng Hòa trung kiên nhất, và sự phát tác đó sẽ thổi bùng nhiệt huyết của cả đất nước thành phẩm giá, sự đĩnh đạc và tình hữu nghị.”[4]

Hoa Kỳ là quốc gia khá chậm trong ý niệm sử dụng thông tin và văn hóa cho mục đích ngoại giao. Năm 1917, Tổng thống Woodrow Wilson đã lập Ủy ban Thông tin Công cộng do bạn ông điều phối: ký giả George Creel. Theo Tổng thống, công việc của Creel là công viêc của “một đại công ty chuyên làm công tác bán hàng và tiến hành các cuộc phiêu lưu kỳ thú nhất của thế giới vào ngành nghề quảng cáo.”[5] Creel cho rằng các công việc của ông không kiến tạo các cuộc tuyên truyền mà chỉ mang tính cách giáo dục và cung cấp thông tin. Tuy nhiên thực tế rõ ràng ngược lại.  Trong các hạng mục công việc, Creel đã tổ chức các chuyến đi, xen kẽ phát các tờ rơi nói về “học thuyết Mỹ”, ông thiết lập các dịch vụ do chính phủ quản lý, bảo đảm rằng các nhà làm phim nhận được đầy đủ những nguyên vật liệu quý hiếm của thời chiến và đảm bảo rằng các thước phim phải phản ánh tích cực về Hoa Kỳ.[6]  Ủy ban thông tin công cộng đã gây nghi ngờ khá lớn tại Quốc Hội và dân chúng Mỹ đến độ ngay khi hòa bình lập lại thì ủy ban này bị bãi bỏ ngay lập tức.

Sự ra đời của radio trong những năm 1920 đã khiến cho các chính phủ phải tiến vào mặt trận phát thanh tiếng nước ngoài, và trong những năm 1930, những người cộng sản ở Liên Xô và phe phát xít ở Đức, Ý đã cạnh tranh nhau để quảng bá các hình ảnh tốt đẹp về đất nước và hệ tư tưởng của họ đến với công chúng bên ngoài. Tiếp theo chương trình phát sóng tiếng nước ngoài, chính phủ Đức Quốc xã còn hoàn thiện các loại phim ảnh tuyên truyền. Vào năm 1937, ngoại trưởng Anh Anthony Eden đã nhận xét các kênh truyền thông mới này: “Dĩ nhiên, nói một cách chính xác các tuyên truyền văn hóa có hay đến đâu cũng không thể sửa chữa được các tổn hại của một chính sách Ngoại giao yếu kém, tuy nhiên không phải nói quá rằng một chính sách Ngoại giao hoàn hảo nhất cũng có thể thất bại nếu bỏ quên công tác giảng giải và thuyết phục mà thế giới hiện đại buộc phải thực hiện”.[7] Vào cuối thập kỷ 1930, đài BBC –phát từ 1922, đã bắt đầu các chương trình phát thanh bằng tất cả các ngôn ngữ châu Âu và Ả-rập .

Vào cuối những năm 1930, nội các Roosevelt đã tin rằng “nền an ninh của Mỹ tùy thuộc vào khả năng phát ngôn và thu phục sự ủng hộ của dân chúng tại các quốc gia khác.”[8] Tổng thống  Roosevelt đặc biệt quan tâm đến các tuyên truyền của Đức tại các nước Mỹ La-tinh. Vào năm 1938, Bộ Ngoại giao đã lập ra Vụ Quan hệ Văn hóa và hai năm sau đó bổ sung thêm với một Văn phòng Sự vụ Liên Mỹ Châu, dưới quyền Nelson Rockerfeller, người đã tích cực quảng bá thông tin và văn hóa Hoa Kỳ vào các nước Mỹ La-tinh. Vào năm 1939, Đức đã cho phát sóng 7 giờ một tuần, còn Mỹ phát 12 tiếng một tuần đến các nước Mỹ La-tinh. Vào năm 1941, Mỹ cho phát sóng 24 tiếng 1 ngày. [9]

Sau khi Mỹ tham chiến, chương trình tiến công về văn hóa của Hoa Kỳ đã lan tầm toàn cầu. Vào năm 1942, Roosevelt đã lập ra Phòng thông tin thời chiến (OWI) để xử lý các thông tin được cho là chính xác, còn tổ chức tình báo OSS (Phòng Dịch vụ Chiến lược) bao gồm việc phân phối các thông tin bị cố tình bóp méo tại các phòng ban chức năng. Nhóm OWI thậm chí còn hoạt động để uốn nắn các tác phẩm của Hollywood cho trở thành các công cụ tuyên truyền hữu hiệu, đề nghị thêm vào hay lược bỏ đối với phim ảnh và từ chối cấp phép cho một số bộ phim.[10] Các nhà quản lý của Hollywood, được thúc đẩy bởi lòng yêu nước và do lợi ích cá nhân, cũng vui vẻ hợp tác. Theo Richard Pell, ngay trước Chiến tranh Lạnh, “giới quản lý các công ty cũng như ngành quảng cáo Mỹ và những người đứng đầu Hollywood đã bán không chỉ các sản phẩm của Mỹ mà còn phân phối các giá trị và văn hóa Mỹ cũng như bí quyết thành công của họ đến với thế giới.” [11]Các nguồn lực sức mạnh mềm thời chiến đã được tạo ra một phần nhờ chính phủ và một phần từ các cơ quan độc lập.

Radio cũng đóng góp một vai trò quan trọng. VOA cũng đã phát triển nhanh chóng trong thời gian Chiến tranh thế giới lần thứ hai. Phỏng theo cách tiếp cận của BBC, năm 1943 VOA đã có 23 làn sóng phát 27 ngôn ngữ khác nhau. Sau chiến tranh, tiếp theo là cuộc Chiến tranh Lạnh và mối đe dọa từ Liên Xô, VOA đã tiếp tục phát triển và đi theo sự phát triển ấy là những tranh luận ngày càng gia tăng về việc liệu VOA đã trở thành cổng thông tin bị khống chế bởi các nguồn tin chính phủ hay VOA là một đại diện độc lập của văn hóa Mỹ. Các trạm phát sóng đặc biệt đã được bổ sung vào như Đài phát thanh tự do (RL) hay Đài Châu Âu Tự do (FRE) đã sử dụng các kiều dân lưu vong nhằm phát thanh đến khối Đông Âu. Một cách tổng quát hơn nữa, khi Chiến tranh Lạnh ngày càng leo thang, có hai luồng ý kiến liên quan. Một luồng hoan nghênh các thông tin chậm về Ngoại giao văn hóa như nghệ thuật, sách báo và những trao đổi văn nghệ, còn một luồng khác thì quan tâm hơn đến các thông tin nhanh chóng hơn như radio, phim ảnh, tin tức phát hình, vốn hứa hẹn sẽ mang lại các kết quả nhanh chóng, dễ thấy và trực diện hơn.[12]

Trong suốt cuộc Chiến tranh lạnh, những người ủng hộ hai phương cách trên đã tranh cãi qua câu hỏi liệu chính phủ có cần phải đầu tư vào sức mạnh mềm hay không. Những người cứng rắn không nhân nhượng với cách thức tuyên truyền trực tiếp còn những người mềm mỏng cho rằng để thay đổi thái độ của ngoại quốc thì sẽ cần đo lường trong nhiều năm.[13] Giữa hai phái cũng có những tranh luận về việc chính phủ nên cai quản các chương trình do chính phủ đài thọ chặt chẽ đến mức độ nào. Tựu trung, theo Reinhold Wagnleiter, các chương trình văn hóa đối ngoại của Mỹ đã bị cuốn theo con nước xoáy của chính sách đối ngoại chống cộng kịch liệt.” Một ví dụ, có một đạo luật đã nêu rằng các thư viện hải ngoại của chúng ta nên “khách quan, nhưng mặt khác, các thư viện của chúng ta chính xác phải là các thư viện có công năng đặc biệt. Điều tối ưu mà chúng ta hy vọng sẽ đạt đến đó chính là duy trì ảo giác về tính khách quan của các thư viện ấy với mọi bên.”[14] Lằn ranh giữa thông tin và tuyên truyền vô cùng mong manh. Henry James Jr, một viên chức thuộc Bộ Ngoại giao đã lưu ý rằng các tập tạp chí phê phán chính sách của nội các Truman và các trước tác liên quan đến vấn đề chủng tộc đã gây ấn tượng đối với độc giả ngoài nước về “độ đáng tin cậy của nguồn tư liệu.” Những công kích của Thượng Nghị Sĩ McCarthy đã tạo nên một làn sóng cuồng nhiệt và kiểm duyệt thông tin ngắn ngủi, tuy nhiên các đạo luật ban hành năm 1953 đã tái lập sự quân bình.[15]

Những tranh biện này dai dẳng bất chấp các cải tổ của các thể chế Hoa Kỳ đối với mặt trận Ngoại giao công chúng trong suốt nhiều năm. Cuộc tranh luận nhà nước nên cố kiếm soát các công cụ của sức mạnh mềm trực tiếp và gián tiếp đến đâu không thể nào được giải quyết rốt ráo vì cả hai bên đều có lý lẽ rất vững chắc. Trong 46 năm sau kể từ 1953, cơ quan trung tâm chuyên lo Ngoại giao công chúng của Mỹ là Cục Thông tin Hoa Kỳ (USIA -United States Information Agency). Năm 1978, VOA được sáp nhập vào cơ quan này và vào những năm 1980, nội các Reagan đã cố gắng làm cho hai cơ quan này đáp ứng trực tiếp hơn nữa đối với các mục tiêu trước mắt của chính phủ.[16] Vào năm 1999, USIA đã được giải tán và các phòng ban chức năng của nó đã được sát nhập vào Bộ Ngoại giao. Tại đây, cơ quan này được tiếp xúc thân cận hơn với các trung tâm chính sách, còn VOA và các cơ quan chuyên biệt của họ thì được giao về cho một thực thể lưỡng đảng, đó là Ban phát sóng trực thuộc Chính quyền [Broadcasting Board of Governors]. Hiện nay VOA đang phát 53 ngôn ngữ đến với khoảng 91 triệu thính giả trên thế giới.[17]

Quan trọng hơn những thay đổi trong việc tái tổ chức là thái độ kém quan tâm đến sức mạnh mềm của thời hậu chiến. Thật vậy, Tổng thống  Eisenhower đã nói khi đã hết nhiệm kỳ rằng lẽ ra ông đã phải rút phần ngân sách chi tiêu cho quân lực để củng cố USIA, tuy nhiên điều đó cũng không phải là tiêu biểu. Một người quan sát đã phát biểu: “Có lẽ ngoại trừ Dwight Eisenhower, không có một Tổng thống  nào coi trọng vị trí giám đốc USIA. Trong cuộc khủng hoảng tên lửa Cuba, [giám đốc USIA là Edward R.] Murrow đã không can dự. Ông đã phát biểu rằng ông thích tham dự từ đầu, không phải đợi đến cờ tàn mới có mặt.[18] Ngay cả trong thời gian Chiến tranh Lạnh vào thập kỷ 1970, Pháp và Đức đã chi tiêu nhiều hơn cho các cơ quan chức năng chuyên về  thông tin chính sách và giao lưu văn hóa hơn Mỹ về con số tuyệt đối, còn Anh và Nhật chi tiêu nhiều hơn trên tỷ lệ của nguồn ngân sách, số cụ thể là 0.23% (Anh) và 0.14% (Nhật) so với các khoản chi này của Mỹ chỉ là 0.11%. Vào năm 1975, “lãnh đạo thế giới tự do” đã xếp thứ năm trong hàng ngũ các đồng minh phương Tây về khoản đầu tư cho các nguồn lực sức mạnh mềm.[19]

Với việc kết thúc Chiến tranh Lạnh, người Mỹ đã quan tâm hơn đến tiết kiệm chi tiêu thay vì gia tăng đầu tư cho sức mạnh mềm. Từ 1963 đến 1993, ngân sách liên bang tăng gấp 15 lần, nhưng ngân sách dành cho USIA chỉ tăng 6.5 lần. USIA có hơn 12 ngàn nhân viên tại thời gian đỉnh điểm vào giữa những năm 1960, nhưng sau đó chỉ còn 9000 vào 1994 và 6715 vào thời điểm sát nhập trở lại với Bộ ngoại giao.[20] Xem chừng sức mạnh mềm có vẻ không quan trọng gì cả. Từ năm 1989 đến năm 1999, ngân sách dành cho USIA, có tính trừ hao lạm phát, đã giảm 10%. Trong khi các chương trình phát sóng do chính phủ tài trợ hàng tuần đã vươn ra một nửa dân số Liên Xô và khoảng từ 70 đến 80% dân số của Đông Âu trong suốt cuộc Chiến tranh Lạnh, vào đầu thế kỷ mới, chỉ có 2% dân Ả-rập nghe được đài VOA.[21] Các nguồn lực dành cho USIA ở Indonesia, nước có dân số theo đạo Hồi lớn nhất thế giới, đã bị cắt xuống còn một nửa. Từ 1995 đến 2001, các trao đổi về văn hóa và khoa học đã giảm từ 45 ngàn lượt xuống còn 29 ngàn lượt hàng năm, và có nhiều trung tâm văn hóa cũng như thư viện đã bị đóng cửa. [22] Vào năm 2003, dịch vụ BBC World Service đã có 150 triệu người nghe hàng tuần trên toàn thế giới trong khi VOA chỉ có ít hơn 100 triệu người nghe.[23] Dường như quá ít người Mỹ nhận ra rằng với cuộc cách mạng thông tin đang diễn ra, tầm quan trọng của sức mạnh mềm đã gia tăng thay vì giảm thiểu. Chỉ sau tháng 9 năm 2001 thì người Mỹ mới tái khám phá ra tầm quan trọng của việc đầu tư vào sức mạnh mềm, và sự đầu tư ấy có phần chưa thích hợp; năm 2003 VOA đã giảm các chương trình phát thanh tiếng Anh xuống 25%.[24]

Ngoại giao công chúng trong thời đại thông tin

Quảng bá những hình ảnh tích cực của một quốc gia là một việc làm không mới lạ, song các điều kiện để khai triển sức mạnh mềm đã thay đổi khá lớn trong những năm gần đây. Một lý do là gần một nửa các quốc gia trên thế giới hiện nay là các quốc gia dân chủ.[25] Mô thức Chiến tranh Lạnh trong đó hai hệ thống quốc gia cạnh tranh nhau về chính trị xã hội đã trở nên không còn là một chỉ dẫn phù hợp cho chính sách Ngoại giao công chúng. Trong khi vẫn còn nhu cầu cung cấp tin tức chính xác cho dân chúng ở những nước như Miến Điện hay Syria, vốn vẫn bị lãnh đạo kiểm soát thông tin, vẫn còn đó những đòi hỏi mới làm sao tạo cho được hình ảnh tích cực cho công chúng tại các nước như Thổ Nhĩ Kỳ và Mexico, những nơi mà quốc hội giờ đây có thể tác động tới quá trình ra quyết định chính sách. Khi Mỹ tìm kiếm sự ủng hộ của các nước này cho cuộc chiến Iraq, sự phí phạm sức mạnh mềm của chính phủ Mỹ đã hạn chế thay vì tạo điều kiện cho các chính sách của mình. Định hình ý tưởng công chúng trở nên quan trọng hơn tại các nước nơi chính phủ chuyên chế được thay thế bằng các chế độ dân chủ. Ngay cả khi giới lãnh đạo nước ngoài tỏ ra thân thiện với Mỹ, thì phạm vi hành xử của họ cũng bị hạn chế nếu như công chúng và quốc hội có ấn tượng không thiện cảm đối với Mỹ và chính sách của Mỹ. Trong những trường hợp này, chính sách Ngoại giao nhắm đến ý kiến công chúng trở nên quan trọng đối với các kết quả sau cùng không kém hình thức liên lạc trực tiếp truyền thống qua đường chính thức giữa các nhà lãnh đạo với nhau.

Thông tin là sức mạnh, và ngày nay một tỷ lệ lớn dân số thế giới đã có được khả năng tiếp cận với thông tin. Đã qua rồi thời kỳ “các nhóm nhỏ những viên chức Ngoại giao Mỹ phải lái xe Jeep đi vào các vùng Mỹ La-tinh và các vùng xa xôi hẻo lánh khác để chiếu phim cho các khán giả ít tiếp xúc với thế giới.”[26] Những tiến bộ kỹ thuật đã làm giảm thiểu một tỷ lệ lớn các chi phí xử lý và truyền đạt thông tin. Kết quả là một sự bùng nổ thông tin kéo theo một “nghịch lý vì thông tin quá phong phú.”[27] Thông tin nhiều thì lại dẫn đến việc ít chú tâm đến thông tin. Khi người ta cảm thấy choáng ngợp với lượng thông tin xung quanh họ thì họ sẽ gặp khó khăn không biết phải phân biệt và nên lưu ý đến thông tin gì hơn. Quan tâm của công chúng sẽ trở nên ít hơn bản thân các thông tin và những ai phân biệt được thông tin nào là giá trị trong cái nền hỗn độn ấy sẽ có sức mạnh hơn. Các nhà biên tập và những thông tín viên chuyên dò la tin tức sẽ có giá hơn, và những người này sẽ là những nguồn sức mạnh mềm cho những hãng thông tấn trong việc chỉ cho chúng ta biết nên quan tâm đến điều gì.

Thêm nữa, công chúng đã càng ngày càng thận trọng và nhạy cảm hơn đối với các nguồn tin tuyên truyền. Trong số các biên tập viên và các nhà lãnh đạo thông tấn, sự đáng tin cậy sẽ là một nguồn lực quan trọng, một nguồn lực quyết định cho sức mạnh mềm. Danh tiếng sẽ quan trọng hơn ngày trước và các cuộc tranh giành vị thế chính trị sẽ xoay quanh sự sáng tạo hay loại trừ uy tín của nhau. Các chính phủ không chỉ cạnh tranh với nhau về độ khả tín mà còn với một loạt các chủ thể khác như giới truyền thông, các công ty, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức liên chính phủ và hệ thống các cộng đồng khoa học.

Chính trị đã trở thành một cuộc thi thố về độ khả tín. Thế giới chính trị quyền lực tiêu biểu trước nay là cuộc cạnh tranh ai thắng ai về kinh tế và quân sự. Chính trị trong thời đại thông tin sẽ “có thể là cuộc cạnh tranh xem ai kể chuyện thuyết phục hơn,” theo lời hai chuyên gia của RAND về chính trị và thông tin.[28] Các nhà nước sẽ cạnh tranh lẫn nhau và cạnh tranh với các tổ chức khác để gia tăng độ khả tín của mình và làm suy yếu mức độ tin cậy của các đối thủ. Chúng ta hãy xem lại cuộc chạy đua giữa Serbia và NATO trong việc định hình cách diễn giải các sự kiện ở Kosovo năm 1999 và các sự kiện ở Serbia một năm sau. Trước các cuộc biểu tình dẫn đến sự sụp đổ của Slobodan Milosevic vào tháng 10 năm 2000, 45% người Serb trưởng thành đã bắt sóng RFE và VOA, chỉ có 31% nghe đài do nhà nước phát sóng, Radio Belgrade.[29] Vả lại, đài nội địa của Serbia, B92, đã cung cấp thông tin của phương Tây cho thính giả, và sau khi nhà nước tìm cách ngưng phát sóng, thì đài này đã cung cấp các thông tin ấy trên mạng Internet.[30]

Danh tiếng luôn đóng vai trò quan trọng trong nền chính trị quốc tế, nhưng vai trò của sự khả tín trở nên quan trọng hơn nhiều bởi “nghịch lý vì thông tin quá phong phú.” Các thông tin bị phát hiện là tuyên truyền sẽ không chỉ bị khán thính giả xem thường mà còn phản tác dụng nếu nguồn thông tin ấy làm hỏng đi hình ảnh đáng tin cậy của một đất nước. Những cáo buộc phóng đại về sự hiện hữu chắc chắn kho vũ khí hủy diệt hàng loạt của Saddam cũng như các mối liên hệ của ông ta với Al Qaeda có thể đã giúp vận động ủng hộ cho cuộc chiến Iraq, song sự thật về mức thổi phồng ấy sau đó đã giáng một cú chí mạng vào mức độ khả tín của Anh và Mỹ. Trong điều kiện của thời buổi thông tin đến từ nhiều nguồn khác biệt hiện nay, gia tăng việc đưa thông tin một cách mềm mại có lẽ hiệu quả hơn là áp đặt.

Định hình ngoại giao công chúng

Vào năm 1963, Edward R. Morrow, nhà làm truyền thông nổi tiếng, Giám đốc USIA trong thời Kenedy, đã định nghĩa Ngoại giao công chúng là những tương tác không nhằm đến các chính phủ nước ngoài mà chủ yếu hướng đến các cá nhân và tổ chức phi chính phủ, và thường xuyên thể hiện sự đa dạng trong quan điểm cá nhân bổ sung vào quan điểm của chính phủ.[31] Theo Mark Leonard, một chuyên gia người Anh chuyên về Ngoại giao công chúng, những người hoài nghi xem chữ “Ngoại giao công chúng” như là một uyển ngữ của công việc tuyên truyền đã đi lệch trọng tâm. Ngoại giao công chúng cũng không phải là quan hệ công chúng (PR). Chuyển tải thông tin và truyền bá những hình ảnh tích cực chỉ là một phần của Ngoại giao công chúng, tuy nhiên Ngoại giao công chúng còn liên quan đến xây dựng những quan hệ lâu dài nhằm kiến tạo môi trường khả dĩ cho chính sách của nhà nước.

Có ba chiều kích trong Ngoại giao công chúng, cả ba đều quan trọng như nhau và chúng đòi hỏi sự phân bố khác nhau tương ứng trong việc thông tin của chính phủ, cũng như những giao lưu văn hóa dài hạn.[32] Chiều kích thứ nhất và cũng là trực diện nhất chính là sự giao tiếp hàng ngày, liên quan đến việc diễn giải bối cảnh của các quyết định đối ngoại và đối nội. Sau khi ra quyết định, các viên chức chính phủ tại các nền dân chủ hiện đại thường lưu ý rất nhiều về nội dung và cách thức truyền đạt đến giới truyền thông. Họ thường tập trung vào báo chí quốc nội, tuy nhiên đội quân báo chí nước ngoài mới là mục tiêu quan trọng nhất cho chiều kích số một của Ngoại giao công chúng. Leonard cảnh báo rằng có nhiều chính phủ đã mắc sai lầm khi giải thích các quyết định đối nội chỉ hướng đến các đối tượng trong nước mà không nhận ra tầm ảnh hưởng của các hành động và sự giải thích các hành động trên bình diện quốc tế của quốc gia họ. Ví dụ, sau một loạt các tai nạn đường sắt, báo chí Anh Quốc đã mỉa mai nước Anh là “một nước thuộc thế giới thứ ba.” Vì không giải thích bối cảnh, một số báo chí các nước khác khi lặp lại những từ ngữ ấy trong các bài báo của mình đã góp phần mô tả Anh Quốc như một quốc gia đang suy thoái.

Chiều kích hàng ngày này cũng phải liên quan đến việc chuẩn bị cho khủng hoảng và và phản ứng lại việc bị công kích. Một khả năng ứng phó nhanh chóng bao gồm bảo đảm sao cho các cáo buộc sai lầm hay các thông tin bị bóp méo phải có người trả lời cấp thời. Ví dụ, khi Al Jazeera phát hình Osama bin Laden lần đầu tiên vào ngày 7/10/2001, các viên chức Mỹ đã tìm cách ngăn không cho Al Jazeera và hệ thống truyền thông Mỹ phát lại các thông điệp của bin Laden. Thế nhưng trong thời đại thông tin hiện đại, điều đó không chỉ vô lý như cố gắn ngăn thủy triều lên mà còn đi ngược lại giá trị mở mà Mỹ muốn đại diện. Cách đối phó tốt hơn là chuẩn bị để làm sao tràn ngập kênh Al Jazeera và các mạng lưới truyền thông khác bằng những phát biểu của Mỹ nhằm phản công thông điệp hận thù của bin Laden.  Dù cho đài Al Jazeera đặt tại Qatar và các đài nước ngoài khác khó có thể không thiên vị, họ vẫn cần nội dung để đăng tải. Thật ra trưởng đại diện của đài này ở Washington đã mời người Mỹ “xin hãy đến trò chuyện với chúng tôi, hãy khai thác chúng tôi.”[33]

Chiều kích thứ hai là truyền thông chiến lược, trong đó một loạt các chủ đề đơn giản được triển khai, giống như những gì xảy ra trong các chiến dịch chính trị hay quảng cáo. Chiến dịch này sẽ vạch kế hoạch cho các sự kiện và cách truyền thông mang tính biểu tượng trong vòng một năm nhằm định vị chủ đề chính hoặc quảng bá một chính sách cụ thể nào đó của chính phủ. Đôi khi, hoạch định thì dễ chứ làm thì khác. Ví dụ, vào những năm 1990 khi Hội đồng Anh quảng bá hình ảnh Anh Quốc như là một đảo quốc hiện đại, đa chủng tộc và sáng tạo, thì các giới chức ngành du lịch Anh Quốc lại bận rộn quảng bá truyền thống, các lễ hội và lịch sử Anh Quốc. Ngoài ra các sự kiện cũng có thể làm cho việc định vị bị lệch hướng. Ví dụ, công sức nhiều năm nhấn mạnh chủ đề Anh Quốc là một thành viên trung thành của Cộng đồng Châu Âu đã bị xói mòn khi năm 2003 Anh Quốc tách khỏi Pháp và Đức để ủng hộ Hoa Kỳ trong cuộc chiến với Iraq. Trong mắt của công chúng tại nhiều quốc gia, sự kiện này củng cố thêm hình ảnh khó coi đó là Anh chẳng qua là một chư hầu của Mỹ mà thôi.

Những chủ đề đặc biệt sẽ tập trung vào các sáng kiến về chính sách cụ thể. Xin đơn cử một trường hợp: khi chính phủ Reagan quyết định thực thi một nghị quyết của NATO nhằm theo đuổi một chính sách có hai phần là triển khai tên lửa trong khi vẫn đàm phán để di dời các tên lửa tầm trung của Liên Xô, Liên Xô đã đáp trả bằng một chiến dịch nhuần nhuyễn tác động đến công chúng Châu Âu và khiến cho việc triển khai tên lửa ấy không thể tiến hành. Các chủ đề của Hoa Kỳ nhấn mạnh tính chất đa phương của nghị quyết NATO, cổ vũ các chính phủ Châu Âu nắm lấy quyền lãnh đạo khi có thể và sử dụng các thành viên phi chính phủ của Hoa Kỳ lên tiếng một cách hữu hiệu để chống lại các lập luận của Liên Xô. Dù cho các cuộc trưng cầu ở Đức cho thấy sự lưỡng lự của công chúng Đức về chính sách này, các kết quả trưng cầu cũng cho thấy hai phần ba người Đức ủng hộ Hoa Kỳ. Cựu Bộ Trưởng Ngoại giao Hoa Kỳ George Schultz sau này tổng kết: “Tôi không nghĩ rằng chúng ta đã có thể rút lui nếu như không có chương trình Ngoại giao công chúng mạnh mẽ như vậy. Người Nga rất năng động trong suốt năm 1983… trong vận động hòa bình và trong các nỗ lực thuyết phục các đồng minh Châu Âu của chúng ta không nên triển khai dự án.” [34]

Chiều kích thứ ba của Ngoại giao công chúng là sự phát triển các mối quan hệ bền vững với các cá nhân quan trọng trong nhiều năm thông qua học bổng, trao đổi học thuật, các khóa huấn luyện, các hội thảo, hội nghị và tiếp cận với các kênh truyền thông. Trong các thập kỷ hậu chiến, khoảng 700 ngàn người đã tham gia vào các cuộc trao đổi văn hóa và khoa học với Hoa Kỳ và những trao đổi này đã giúp đào tạo những lãnh đạo thế giới như Anwar Sadat, Helmut Schmidt va Magaret Thatcher.[35] Charlotte Beers, cựu thứ trưởng Ngoại giao phụ trách Ngoại giao công chúng, đã chỉ ra rằng những trao đổi ấy đã liên quan đến hơn 200 cựu nguyên thủ, và một nửa trong số các nhà lãnh đạo trong liên minh chống khủng bố đã từng là khách mời của các cuộc trao đổi học thuật này. “Đây chắc hẳn là cuộc trao đổi mang lại nhiều lợi ích nhất cho chính phủ”, bà cho biết.[36] “Các nước khác cũng có những chương trình tương tự. Ví dụ Nhật đã có một chương trình trao đổi đặc sắc mang về 6.000 thanh thiếu niên từ 40 nước khác đến Nhật mỗi năm để dạy tiếng của đất nước họ ở các trường học của Nhật, và chương trình học sẽ có các liên kết để duy trì tình hữu nghị mà các khóa học này đã gây dựng.

Mỗi một chiều kích của Ngoại giao công chúng đóng một vai trò quan trọng nhằm hỗ trợ tạo dựng hình ảnh tích cực của đất nước và để cải thiện kỳ vọng sao cho kết quả tốt hơn. Tuy nhiên, biển quảng cáo tốt nhất cũng không thể giúp bán được món hàng mà công chúng đã không ưa, và như chúng ta đã thấy trong Chương 2, các chính sách chỉ nhìn qua là thấy phục vụ mục đích ích kỷ của nước ban hành hay được thể hiện một cách cao ngạo thì sẽ chỉ làm tiêu hao chứ không phát huy được sức mạnh mềm. Tốt nhất, tình thân hữu bền vững sẽ làm cho các bên trong cuộc nhẹ nhàng hơn trong ứng phó. Đôi khi bạn hữu sẽ có thể làm lợi cho chúng ta nhờ ở việc họ sẽ dễ nói ra các nghi ngờ của họ và bạn bè thì sẽ dễ dàng khoan thứ cho nhau hơn.

Một chiến lược truyền thông không thể phát huy hiệu quả được nếu như chiến lược ấy làm ảnh hưởng đến chính sách chung. Hành động sẽ trả lời mạnh mẽ hơn là lời nói suông, và Ngoại giao công chúng nào có vẻ như bày biện khoe mẽ cho việc triển khai quyền lực cứng sẽ khó mà thành công. Sir Michael Butler, một nhà Ngoại giao Anh ngưỡng mộ Hoa Kỳ đã giải thích: “Nếu người ta cảm nhận chính phủ của bạn là tư lợi, phản động và không giúp ích gì cho cộng đồng, thì chính phủ ấy sẽ cản trở bước đường của bạn – như chính phủ Mỹ hiện nay.”[37] Vào năm 2003, Newt Gingrich, cựu Chủ tịch Hạ viện Mỹ, đã chỉ trích Bộ Ngoại giao vì đã thất bại trong quảng bá chính sách của Mỹ về Iraq.[38] Nhưng để quảng bá được một ý tưởng thì phải thâm nhập được vào các môi trường thực tế, và nếu xét về khía cạnh đó thì lỗi không thể quy kết cho mỗi Bộ ngoại giao. Gingrich cũng đã phàn nàn về việc Mỹ bị loại khỏi Ủy ban Nhân quyền của Liên Hiệp Quốc vào năm 2001. Điều này bắt nguồn từ việc trả đũa Mỹ không trả hội phí cho Liên Hiệp Quốc (chính sách này bắt nguồn từ Quốc Hội) và các chính sách đơn phương của chính phủ Bush vừa lên cầm quyền. Chính sách này vốn có gốc rễ từ các cơ quan hành pháp khác, thường bỏ ngoài tai những cảnh báo của Bộ Ngoại giao. Thượng Nghị Sĩ Charles Hagel, một đảng viên Cộng hòa của Nebraska, đã ghi nhận rằng, sau ngày 11/9, rất nhiều người ở Washington đã bất ngờ lên tiếng về việc cần phải cái tổ chính sách Ngoại giao công chúng của Mỹ để có thể “đưa các thông điệp của chúng ta ra ngoài”. Thế nhưng cái cách đóng gói hàng hóa theo kiểu các tiệm hàng ở Đại lộ Madsison Avenue cũng không thể giúp tiếp thị một sản phẩm vừa mâu thuẫn vừa rối rắm như vậy được… Chính sách và thuật ngoại giao phải ăn khớp với nhau, nếu không thì việc đưa các sản phẩm ra bàn dân thiên hạ sẽ trở thành một mớ loằng ngoằng các thông điệp lộn xộn.” [39]

Chính sách Ngoại giao công chúng hữu hiệu sẽ là một con đường hai chiều liên quan đến chiều lắng nghe và chiều phát biểu. Sức mạnh mềm đặt căn bản trên một hệ thống các giá trị mà các bên cùng chia sẻ. Đó là lý do tại sao việc hai bên trao đổi thì sẽ hiệu quả hơn là một bên phát biểu ý kiến. Định nghĩa đã xác định rằng sức mạnh mềm có nghĩa làm sao cho kẻ khác quý trọng những kết quả mà ta yêu quý. Và để làm được điều đó cần phải hiểu được kẻ khác diễn giải những thông điệp của ta như thế nào và từ đó người phát thông điệp sẽ có thể điều chỉnh tần số sao cho hợp lý. Hiểu được đối tượng truyền đạt cũng là một việc làm quan trọng. Tuy vậy công tác khảo sát ý kiến quần chúng của Mỹ tại các nước khác tiếc thay lại bị rút bớt ngân sách mỗi năm là 5 triệu đô la Mỹ và trong thập kỷ vừa qua thì ngân sách này đã ngày càng trượt dốc.[40]

Thuyết giảng cho người nước ngoài không phải là cách tốt nhất để thay đổi quan niệm của họ. Thường thì các nhà lãnh đạo chính trị luôn cho rằng vấn đề chỉ đơn thuần là do người khác nắm ít thông tin, và đơn giản nếu như người khác hiểu rõ vấn đề như ta thì họ sẽ có cách nhìn giống chúng ta. Tuy nhiên tất cả các thông tin lại được nhìn nhận thông qua các lăng kính văn hóa và các phát biểu hoa lá cành sẽ chỉ được người ta nghe xong rồi bỏ ngoài tai mà thôi. Phát biểu thường ít có tác động hơn nhiều so với hành động và các biểu tượng đi cùng lời nói.  Đó là lý do tại sao các sáng kiến của của chính phủ Bush thúc đẩy gia tăng cho viện trợ phát triển hay gia tăng công tác chống HIV/AIDS lại có tác dụng quan trọng đến thế.

Phủ sóng rộng thông tin là quan trọng nhưng việc truyền thông này cần phải có sự bổ sung của phủ sóng hẹp, có nghĩa là có các thông điệp mục tiêu cho các nhóm người cụ thể – thông qua Internet. Tuy Internet chỉ có thể đến với tầng lớp tinh hoa ở nhiều nơi trên thế giới vì hầu hết nhân loại chưa đủ khả năng có điện thoại, chưa nói đến máy tính, nhưng sự linh động và giá hạ của Internet hiện nay đã cho phép truyền bá đến những nhóm mục tiêu xác định. Internet cũng giúp đưa thông tin đến các nước nơi mà chính phủ phong tỏa các kênh tin tức truyền thống. Internet cũng có thể sử dụng một cách tương tác và kết hợp với các trao đổi khác. Việc truyền đạt mặt-đối-mặt vẫn là cách thức hiệu quả nhất, nhưng phương cách này vẫn có thể được Internet bổ sung và củng cố. Ví dụ, việc kết hợp giữa các cuộc viếng thăm và dùng Internet có thể gây dựng cả hai mạng lưới thực và ảo bao gồm các công dân trẻ khao khát học hỏi từ những nền văn hóa khác. Hoa Kỳ cũng có thể học tập Nhật Bản trong việc đài thọ cho giới trẻ nước ngoài để họ dành một năm dạy ngôn ngữ và văn hóa của họ tại các trường của Mỹ. Những chương trình học tập này sẽ có thể tạo nên những hội đoàn liên kết nhau trên Internet.

…

Trung Đông – Trường hợp đặc biệt

Tương lai ngoại giao công chúng của Hoa Kỳ

Download toàn bộ văn bản tại đây: Thuc thi suc manh mem.pdf