Nguồn: Ana Palacio, “The Erosion of Law,” Project Syndicate, 07/01/2015.
Biên dịch: Nguyễn Huy Hoàng | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Trong việc đánh giá các sự kiện và xu hướng toàn cầu năm 2014, những từ như “hỗn loạn,” “rối loạn,” và “phân mảnh” trở nên nổi bật. Nhưng chữ “mềm” cũng nên xuất hiện trong danh sách này. Thật vậy, năm 2014 được đặc trưng bởi sự gia tăng liên tục của các công cụ “mềm” trong việc giải quyết các thách thức toàn cầu: cam kết, nghị định, tự điều chỉnh, kế hoạch hành động chung, và những thỏa thuận bắt tay. Liệu thời đại của việc tổ chức các mối quan hệ quốc tế dựa trên pháp luật truyền thống chính thức đã qua?
Chắc chắn, sự thay đổi theo hướng pháp luật “mềm” này cũng đang diễn ra trong bối cảnh trong nước. Tại Hoa Kỳ, Tổng thống Barack Obama đã sử dụng quyền lực hành pháp của mình để tránh né Quốc hội về cải cách nhập cư. Ở cấp độ siêu quốc gia, Ủy ban châu Âu mới đang theo đuổi mục tiêu “điều tiết tốt hơn,” hạn chế tối đa việc lập pháp chính thức, thay vào đó là tập trung vào các khuyến nghị, quy tắc ứng xử, và hướng dẫn.
Nhưng sự xói mòn của luật pháp truyền thống thể hiện rõ nét nhất trên trường quốc tế. Các quyết định của G-20 ngày một trở nên không chính thức, trong khi thẩm quyền lập pháp được ủy quyền cho các cơ quan lập quy tư nhân, chẳng hạn như Ủy ban Basel và Hội đồng Chuẩn mực Kế toán Quốc tế.
Hơn nữa, ngày càng có nhiều thỏa thuận được đưa ra với rất ít hoặc không có cơ chế thực thi được xây dựng sẵn. Hai ví dụ gần đây là thỏa thuận khí hậu rất được mong đợi giữa Obama và Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình hồi tháng 11, và “kế hoạch hành động chung” tạm thời giữa Iran và nhóm đối thoại quốc tế về chương trình hạt nhân của nước này (thực chất là hai tuyên bố đơn phương được liên kết bằng một thông cáo báo chí).
Những thỏa thuận như vậy có thể là bước phát triển tích cực, nhưng chúng không thể thay thế cho các quy tắc ứng xử quốc tế có hiệu lực chính thức. Và các quốc gia, bất chấp sự dè dặt của họ khi bị chính thức ràng buộc bởi các điều khoản trước đây, đã thừa nhận điều này. Từ các quy định thương mại và không phổ biến hạt nhân tới hành động khí hậu và các biên giới trên biển, có một mong muốn về sự rõ ràng và chắc chắn mà chỉ pháp luật “cứng” mới có thể đáp ứng.
Vậy những gì đang ngăn cản cộng đồng quốc tế thiết lập nên những quy tắc vững chắc? Các công việc khó nhọc kéo dài của Vòng đàm phán Doha về Thương mại Thế giới cho ta một số manh mối.
Một vấn đề quan trọng là số lượng các chủ thể quốc tế gia tăng nhanh chóng. Việc 193 quốc gia cùng đạt được thỏa thuận đơn giản là sẽ khó khăn hơn so với việc 51 quốc gia ban đầu ký kết các công ước sau Thế chiến II vốn thiết lập nên trật tự quốc tế hiện đại.
Thách thức này bắt nguồn từ hai bước phát triển: sự phát triển của các nhà nước hậu thuộc địa và hậu Xô-viết, và sự phân tách cũng như xói mòn chủ quyền quốc gia. Phác thảo các thỏa thuận không còn là công việc của riêng các bộ trưởng ngoại giao hay nguyên thủ quốc gia; bây giờ nó phải bao gồm cả xã hội dân sự, các chuyên gia, tổ chức quốc tế và khu vực tư nhân – mỗi thành phần lại có chương trình nghị sự của riêng mình. Điều này có thể làm phong phú thêm các cuộc đàm phán; nhưng nó cũng khiến quá trình trở nên phức tạp và kéo dài đáng kể.
Trong bối cảnh này, cần có một số điều chỉnh để đảm bảo việc lập quy chính thức vẫn còn là một lựa chọn quốc tế khả dĩ. Một giải pháp tiềm năng là trao quyền cho các đại diện khu vực để họ thay mặt cho các nhóm hay các quốc gia trong đàm phán. Giải pháp khác là bắt đầu bằng các hiệp ước liên quan đến ít chủ thể, từ đó xây dựng các thỏa thuận rộng hơn. Chẳng hạn, trong thương mại quốc tế, các thỏa thuận xuyên khu vực như Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương và Hiệp định đối tác thương mại và đầu tư xuyên Đại Tây Dương có thể đóng vai trò thiết lập tiêu chuẩn trên thực tế, góp phần tạo điều kiện cho một thỏa thuận toàn cầu.
Tương tự như vậy, một thỏa thuận ràng buộc và có hiệu lực đối với chương trình hạt nhân của Iran có thể khuyến khích quá trình thiết lập các cam kết vững chắc để thực hiện các hành động được nhất trí trong vòng 2010 ở Hội nghị Đánh giá Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân vào mùa xuân này – cụ thể là thiết lập một khu vực không vũ khí hạt nhân ở Trung Đông. Chỉ khi các thỏa thuận không phổ biến hạt nhân được lấp đầy bằng các quy định pháp lý truyền thống thì chúng mới có thể đạt được mục tiêu khiến thế giới trở thành một nơi an toàn hơn.
Năm nay sẽ mang lại một cơ hội quan trọng hơn để thiết lập các quy định pháp lý cứng trong các cuộc đàm phán quốc tế: Hội nghị biến đổi khí hậu của Liên Hợp Quốc tại Paris vào tháng 12. Nhiều người tin rằng hội nghị này cũng có thể là cơ hội cuối cùng của thế giới để hạn chế sự gia tăng nhiệt độ toàn cầu trong phạm vi 2ºC so với mức nhiệt độ thời tiền công nghiệp – ngoài ngưỡng đó, những rủi ro của biến đổi khí hậu trở nên đặc biệt khó giải quyết.
Để thành công, hội nghị Paris không thể như cuộc họp thảm hại được tổ chức tại Copenhagen cách đây sáu năm. Và các bên đàm phán phải tiến xa hơn những “đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết định” vốn mềm mỏng và được nhất trí trong tháng trước ở Lima để thiết lập các cam kết ràng buộc về mặt pháp lý.
Một kết quả như vậy đem lại lợi ích không chỉ cho những nỗ lực hạn chế biến đổi khí hậu, mà còn cho việc giải quyết các thách thức toàn cầu khác. Một thỏa thuận về vấn đề biến đổi khí hậu có hiệu lực, vững chắc sẽ chứng tỏ rằng dẫu việc đạt được một thỏa thuận pháp lý cứng ngày nay là rất khó khăn, nó vẫn có thể diễn ra. Thật vậy, các nhà lãnh đạo thế giới không nên hướng tới mục tiêu thấp hơn.
Cách tiếp cận đàm phán quốc tế linh hoạt hơn có thể tạo điều kiện cho những thỏa thuận “cột mốc” trong năm 2014. Tuy nhiên, nếu thiếu những cơ chế tuân thủ vững chắc, những thỏa thuận như vậy sẽ mang lại rất ít tác dụng. Tìm cách điều chỉnh các quá trình pháp lý chính thức cho phù hợp với môi trường toàn cầu phức tạp hiện nay là một thách thức lớn cho năm 2015. Các nhà lãnh đạo thế giới cần đạt được một thành công để thúc đẩy điều đó.
Ana Palacio, cựu Bộ trưởng Ngoại giao Tây Ban Nha và cựu Phó Chủ tịch cao cấp của Ngân hàng Thế giới, là thành viên của Hội đồng Nhà nước Tây Ban Nha, giảng viên thỉnh giảng tại Đại học Georgetown, và là thành viên của Hội đồng Chương trình nghị sự Toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế Thế giới về Hoa Kỳ.
