Nguồn: Rafiq Dossani, UN failures over Ukraine just the latest sign that multilateralism is on the brink of collapse, South China Morning Post, 02/04/2022
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Các thể chế đa phương đang suy giảm vị thế, trong khi chủ nghĩa khu vực và các hiệp định không chính thức như Quad và RCEP lại tăng nhanh – đặt ra những thách thức nghiêm trọng về cách giải quyết các vấn đề toàn cầu, từ khủng hoảng tị nạn đến biến đổi khí hậu.
Thất bại của Liên Hiệp Quốc trong việc xử lý cuộc xâm lược Ukraine của Nga không nên khiến bất cứ ai phải ngạc nhiên. Đây dường như chỉ là minh chứng mới nhất cho xu hướng đã kéo dài hai thập niên, về sự kém hiệu quả ngày càng tăng của các thể chế đa phương toàn cầu trong việc giải quyết các thách thức ngoại giao, an ninh, và kinh tế-xã hội của thế giới.
Hai lực lượng cạnh tranh dường như đã xuất hiện. Thứ nhất, hiện có sự gia tăng trong việc sử dụng các thỏa thuận không chính thức, chẳng hạn như Đối thoại An ninh Bốn bên (Quad). Thứ hai, việc sử dụng các thỏa thuận khu vực cũng đã tăng mạnh.
Cả hai đều đã làm suy yếu các thể chế đa phương, và có thể đánh dấu sự quay lại với những thập niên đối đầu của Chiến tranh Lạnh, đồng thời đặt ra câu hỏi về khả năng tồn tại lâu dài của các thể chế đa phương.
Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, chủ nghĩa đa phương đã thể hiện thế mạnh của mình trong một trật tự thế giới thống nhất hơn nổi lên vào lúc đó.
Kể từ năm 1992, những thành công quan trọng bao gồm vai trò nòng cốt của Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc trong việc giải quyết các xung đột của khu vực Balkan ở Bosnia và Herzegovina sau chiến tranh Bosnia (1992-1995) và xung đột Kosovo (1998-1999); vai trò của Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA) trong việc thực hiện Thỏa thuận Khung về Triều Tiên tháng 10/1994; sự thành lập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vào năm 1995; và khả năng xử lý của Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) trong đại dịch Hội chứng Hô hấp Cấp tính Nặng (SARS) năm 2003.
Sự suy yếu của chủ nghĩa đa phương bắt đầu từ các quan điểm khác biệt trong Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc về vấn đề Iraq năm 2002. Mỹ, do không thuyết phục được Pháp và Nga – vốn là hai thành viên thường trực – cho phép xâm lược Iraq, đã tạo ra một liên minh đặc biệt để hành động vì mục đích này. Sang năm 2013, Mỹ một lần nữa không đạt được sự chấp thuận của Hội đồng Bảo an về việc can thiệp quân sự vào Syria, và một lần nữa lại thành lập một liên minh đặc biệt.
Các ví dụ trên đã cho thấy quan hệ nhân quả đi từ một nỗ lực thất bại trong chủ nghĩa đa phương đến một liên minh toàn cầu không chính thức. Trong những trường hợp khác, chủ nghĩa khu vực nổi lên như một giải pháp thay thế được ưa thích. Lối tư duy này đã thúc đẩy các cuộc đàm phán sáu bên về phi hạt nhân hóa bán đảo Triều Tiên vào năm 2003.
Năm 2009, cuộc tranh chấp âm thầm về Biển Đông bất ngờ nổi lên trở lại, và sau khi Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển không giải quyết được vấn đề, người ta đã chuyển hướng đàm phán sang ASEAN, tổ chức mà từ đó đến nay đã liên tục thương lượng về một bộ quy tắc ứng xử với Trung Quốc.
Tương tự, những thất bại của WTO trong giải quyết tranh chấp và thương mại dịch vụ khiến tổ chức này không còn là trung tâm điều phối thương mại quốc tế. Thay vào đó, các tổ chức khu vực như Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP), vốn tập trung vào châu Á, lại thể hiện vai trò điều phối mạnh mẽ hơn.
Thảo luận trên đây cho thấy rằng các lựa chọn thay thế cho chủ nghĩa đa phương có thành tích không nhất quán. Nhưng ít nhất thì các lựa chọn thay thế có tồn tại. Đối với một số loại hình dịch vụ công, chẳng hạn như viện trợ lương thực, hỗ trợ người tị nạn, chăm sóc sức khỏe, và biến đổi khí hậu, lựa chọn thay thế cho các thể chế đa phương còn hạn chế. Trong những trường hợp đó, việc quay lưng lại với chủ nghĩa đa phương thường ảnh hưởng nghiêm trọng đến kết quả.
Ví dụ, Cao ủy Liên Hiệp Quốc về người tị nạn (UNHCR) báo cáo thiếu hụt tài trợ ngày một lớn dần sau mỗi năm. Các chương trình dành cho người tị nạn từ Yemen chỉ mới được tài trợ 12% trong năm nay, dẫn đến việc phải dừng một số chương trình viện trợ. Còn các chương trình tị nạn của Afghanistan chỉ thu được 30% tài trợ dự kiến của năm nay. Trong lúc UNHCR bị suy yếu, vẫn chưa có giải pháp thay thế khả thi nào xuất hiện.
Về biến đổi khí hậu, trong thập niên vừa qua, sự thiếu niềm tin giữa các nước phát triển và đang phát triển đã gia tăng đáng kể, dẫn đến một số bế tắc.
Tại hội nghị gần đây nhất của Liên Hiệp Quốc về biến đổi khí hậu, COP26, được tổ chức ở Glasgow vào tháng 10 và 11 năm ngoái, cam kết yếu ớt của các quốc gia đã khiến một nhà quan sát phải thốt lên “nếu xét tất cả các cam kết quan trọng nhất: loại bỏ than đá, giảm trợ cấp, và bảo vệ rừng, Glasgow đều đã thất bại.”
Tại sao chủ nghĩa đa phương lại dần biến mất? Chúng ta có lẽ sẽ không có câu trả lời rõ ràng. Có thể chủ nghĩa đa phương không còn hoạt động tốt trong thế giới đa cực ngày nay, một thời kỳ bắt đầu với sự trỗi dậy của Trung Quốc và sự tái trỗi dậy của Nga trong giai đoạn 2000-2010.
Do đó, có thể không ngẫu nhiên mà chủ nghĩa đa phương lại chỉ thành công trong thập niên đơn cực theo sau Chiến tranh Lạnh.
Vấn đề cũng có thể nằm trong chính chủ nghĩa này. Nhiều thể chế đa phương cần được cải cách, bởi các quy tắc của chúng đã lạc hậu. Cải cách thường khó thực hiện về mặt chính trị, thế nên mới dẫn đến sự ra đời các lựa chọn thay thế ở cấp độ khu vực hoặc không chính thức, vốn có thể triển khai các hành động một cách có phối hợp và nhanh chóng.
Liệu sự suy giảm có tiếp tục? Hai cường quốc ngày nay, Mỹ và Trung Quốc, dường như đang có những quan điểm khác nhau, khiến kết cục trở nên khó đoán trước. Người Mỹ giờ có vẻ ít quan tâm đến chủ nghĩa đa phương hơn. Donald Trump đã đẩy nhanh sự chuyển hướng khỏi chủ nghĩa đa phương vốn bắt đầu từ thời tổng thống George W. Bush vào năm 2001.
Ngay cả chính quyền Biden, dù đã tái tham gia vào các thể chế đa phương mà Trump từ chối (chẳng hạn như WHO), vẫn ưa thích các cách tiếp cận khu vực và không chính thức (như được minh họa bởi liên minh Quad và AUKUS, một hiệp ước an ninh ba bên giữa Australia, Anh, và Mỹ) hơn là sử dụng chủ nghĩa đa phương.
Mặt khác, Trung Quốc lại đang mở rộng cam kết với các thể chế chính thức và toàn cầu, dù tập trung vào các thể chế phù hợp với các chuẩn mực và mục tiêu của nước này, và thậm chí còn tạo ra một sáng kiến đa phương lớn của riêng mình, Sáng kiến Vành đai và Con đường.
Sự thất bại của chủ nghĩa đa phương, nếu điều đó xảy ra, có thể tạo nên những thách thức đáng kể về cách giải quyết các vấn đề công toàn cầu. Khó mà nói được phương án thay thế chủ nghĩa này sẽ là chủ nghĩa khu vực dựa trên luật lệ, hay một “liên minh thiện chí” toàn cầu, không chính thức. Dù bằng cách nào, sự sụp đổ của chủ nghĩa đa phương sẽ là một kịch bản đặc biệt và không mong muốn.
Rafiq Dossani là giám đốc của Trung tâm RAND về Chính sách Châu Á-Thái Bình Dương và là nhà kinh tế cấp cao của tổ chức RAND Corp.
