Nguồn: Alan Renwick, ‘The Road to Brexit: 16 Things You Need to Know about What Will Happen If We Vote to Leave the EU’, The Constitution Unit, 24/06/2916
Biên dịch: Lê Xuân Hùng
Hậu quả của cuộc trưng cầu dân ý
1. Vương quốc Liên hiệp Anh và Bắc Ireland (sau đây gọi tắt là Anh) hiện tại vẫn tiếp tục là thành viên của Liên minh châu Âu (EU). Trên bình diện thuần túy pháp lý, kết quả trưng cầu dân ý không có bất cứ hiệu lực nào: cuộc bỏ phiếu này chỉ mang tính tham khảo, vậy nên về nguyên tắc, chính phủ có thể phớt lờ nó đi. Tuy nhiên, xét về mặt chính trị, các thành viên chính phủ sẽ không bao giờ dám ủng hộ phương án này. Thủ tướng David Cameron đã tuyên bố ý chí của cử tri “phải được tôn trọng” và ra dấu hiệu bắt đầu quá trình rút khỏi EU. Chúng ta nên ý thức rằng việc bỏ phiếu rời EU đồng nghĩa với việc chúng ta tất yếu sẽ ra đi (xem điểm thứ 16) – mặc dù nhiều vấn đề phức tạp có thể sẽ nảy sinh trên con đường đó.
2. Hậu quả tức thời của cuộc trưng cầu ý dân mang tính chính trị hơn là pháp lý: Thủ tướng David Cameron đã tuyên bố sẽ từ chức, và một bản kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Lãnh đạo Công đảng Jeremy Corbyn đã được đệ trình. Trước cuộc bỏ phiếu đã có những đồn đoán về khả năng David Cameron sẽ phải rời nhiệm sở tại phố Downing chỉ vài ngày sau khi người dân bỏ phiếu tán thành Brexit, nhưng quyết định ở lại cho đến khi người kế nhiệm được bầu ra của ông không chỉ phản ánh nguyện vọng cá nhân của vị thủ tướng. Quy chế hoạt động của Nội các nói rõ (tại khoản 2.10) rằng thủ tướng chưa thể rời nhiệm sở cho đến khi ông ta có thể cố vấn cho Nữ hoàng về người sẽ thành lập chính phủ mới. Điều lệ của đảng Bảo thủ quy định 2 bước của quá trình bầu lãnh đạo: bước thứ nhất, phe Bảo thủ trong Quốc hội, thông qua các cuộc bỏ phiếu liên tiếp, sẽ lọc ra hai ứng cử viên; sau đó các đảng viên sẽ chọn giữa hai ứng viên này bằng phiếu bầu qua thư. Kinh nghiệm gần đây cho thấy quá trình này sẽ phải mất ít nhất hai đến ba tháng.
Cơ chế rút khỏi EU
3. Các điều kiện của việc Anh rút khỏi EU và tính chất của mối quan hệ giữa đất nước này và EU trong tương lai sẽ được đề ra thông qua các cuộc thương lượng với 27 nước thành viên còn lại, theo đúng Điều 50 của Hiệp ước Lisbon. Thủ tướng sẽ khởi động quá trình này bằng việc thông báo cho Hội đồng châu Âu (cơ quan quy tụ các vị thủ tướng/ tổng thống của các nước thành viên) về ý định rút khỏi EU của Anh. Điều này sẽ mở ra một thời hạn 2 năm cho việc thương thảo rút khỏi EU – khoảng thời gian này có thể được gia hạn chỉ khi có sự ủng hộ nhất trí của tất cả các nước thành viên. Chúng ta sẽ rời khỏi EU khi một thỏa thuận được tán thành – điều đòi hỏi sự đồng ý của Anh cũng như của một ‘đa số thỏa mãn quy định’ trong 27 nước thành viên còn lại (cụ thể, ít nhất 20 nước trong số đó, và bao gồm ít nhất 65% dân số các nước thành viên châu Âu). Nếu như thời hạn hai năm kết thúc mà không có thỏa thuận hay sự gia hạn nào, chúng ta sẽ tự động rời khỏi EU với những điều kiện không mong muốn (xem điều 4).
4. Điều 50 làm cán cân quyền lực trong đàm phán nghiêng về phía các nước thành viên ở lại. Đó là vì thời hạn 2 năm và yêu cầu nhất trí tuyệt đối để gia hạn cho khoản thời gian đó. Nếu chúng ta phải rời EU khi không đạt được thỏa thuận nào, chúng ta sẽ tự động trở về với các quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) về thương mại. Các quy định đó yêu cầu các khoản thuế quan phải bị đánh vào trao đổi thương mại giữa Anh và EU, gây thiệt hại cho tất cả các bên nhưng đặc biệt tồi tệ với nước Anh. Các nhà đàm phám sẽ tốn nhiều công sức để tránh kết cục đó, và ắt hẳn những nỗ lực đó sẽ thành công. Tuy nhiên, như chúng tôi đã trình bày trong tài liệu về tác động của Brexit đối với các nước thành viên khác, một số quốc gia thành viên sẽ mặc cả một cách khắt khe, và chúng ta nên ý thức là nước Anh sẽ không thể được như ý trong tất cả vấn đề.
5. Thủ tướng bỏ ngỏ việc khởi động Điều 50 cho người kế nhiệm là một điều khôn ngoan. Ông không có nghĩa vụ phải thông báo ngay lập tức cho Hội đồng châu Âu về ý định rời bỏ của nước Anh, và việc Anh chuẩn bị lập trường và lựa chọn nhóm đàm phám trước khi bật đồng hồ đếm ngược là một điều hợp lý. Những người vận động cho việc rời bỏ cũng hy vọng có thể tiến hành thảo luận sơ bộ với các nước thành viên khác trước khi các cuộc đàm phán chính thức bắt đầu – mặc dù chưa rõ các nước thành viên khác sẵn sẵng thảo luận đến mức nào tại giai đoạn này. Cùng lúc đó, khi sự bất định có thể gây tác hại, sẽ có nhiều lý do để tránh việc trì hoãn quá lâu.
6. Rất ít có khả năng nước Anh rút ra khỏi EU mà không phải viện dẫn Điều 50. Trong chiến dịch vận động của mình, phe Vote Leave (Bỏ phiếu Rời khỏi EU) đã gợi ý rằng Anh có thể rời khỏi EU thông qua Điều 48 của Hiệp ước Lisbon quy định về thủ tục sửa đổi các hiệp ước của EU. Nhưng chỉ cần một đa số tương đối các nước thành viên cũng đủ để ngăn chặn kiến nghị xem xét phương án này, và mọi sửa đổi phải được phê chuẩn bởi tất cả các nước thành viên. Vì quá trình theo Điều 50 trao lợi thế cho các nước thành viên ở lại, chúng ta có thể đoán trước rằng họ sẽ đòi hỏi việc viện dẫn nó. Cả lãnh đạo nhóm Vote Leave (bao gồm Michael Gove) và Leave.EU (bao gồm Nigel Farage) đều phát biểu sau khi kết quả được công bố với ngụ ý rằng họ thừa nhận điều này.
7. Cả hai phe trong chiến dịch vận động này đều đồng tình rằng toàn bộ quá trình rời bỏ sẽ phải mất nhiều năm, trong thời gian đó Anh vẫn tiếp tục là thành viên của EU. Phe Ở lại luôn lập luận rằng các cuộc thương thảo sẽ rất tốn thời gian; còn phe Rời bỏ vào khoảng cuối chiến dịch vận động của mình cho biết họ muốn kết thúc quá trình này vào năm 2020. Cho đến khi quá trình đàm phán kết thúc, nước Anh vẫn tiếp tục thực thi tất cả các nghĩa vụ của nó theo luật pháp của EU. Vì thế, cho dù nhóm Vote Leave phát biểu trong chiến dịch vận động rằng vào thời điểm bắt đầu quá trình rời bỏ họ sẽ đưa ra các biện pháp nhằm hạn chế quyền hạn của Tòa án Công lý châu Âu, điều đó có nguy cơ sẽ vi phạm luật pháp. Giáo sư Kenneth Armstrong đã phân tích kỹ những lỗ hổng trong kế hoạch này tại đây.
Nội dung đàm phán
8. Quá trình đàm phán sẽ bao gồm ba nhóm các cuộc đàm phán:
a. Đầu tiên sẽ là các cuộc đàm phán về chính các điều kiện rút khỏi EU. Chúng nhiều khả năng sẽ bao gồm những vấn đề như thỏa thuận về quyền của công dân Anh đang sinh sống tại các nước thành viên khác và của công dân châu Âu đang sinh sống tại Anh. Như Giáo sư Sionaidh Douglas-Scott đã giải thích tại đây, những quyền này – trái với ý kiến của một số người – phần lớn không được bảo vệ bởi pháp luật quốc tế hiện hành.
b. Thứ hai, sẽ cần có những đàm phán về một thỏa thuận thương mại với EU. Chiến dịch vận động Vote Leave chính thức (phân biệt với nhóm Leave.EU không chính thức – ND) đã công nhận rằng họ muốn một thỏa thuận như vậy và đã đúng khi chỉ ra rằng một thỏa thuận như thế sẽ có lợi cho tất cả các bên. Tuy nhiên, nội dung của thỏa thuận này sẽ gây ra những tranh cãi nảy lửa. Phe Vote Leave tập trung vào việc đạt được tự do trao đổi hàng hóa và tranh luận rằng, do Anh nhập khẩu nhiều hàng hóa từ châu Âu hơn là xuất khẩu, chúng ta có thể mong chờ vào một thỏa thuận có lợi. Nhưng sẽ có những khó khăn lớn hơn khi thương lượng về khu vực dịch vụ. Nhóm Open Europe (vận động cải cách trong EU và giữ quan điểm trung lập trong cuộc bỏ phiếu) đã chỉ ra một số khó khăn cụ thể trong khu vực dịch vụ tài chính, mà theo họ thì khả năng duy trì mức độ tiếp cận hiện tại với thị trường châu Âu là ‘thấp’.
c. Thứ ba, Anh sẽ phải thương lượng các điều kiện cho cơ chế thành viên của nó trong WTO và sẽ muốn đàm phán các thỏa thuận thương mại với hơn 50 quốc gia hiện tại đang có những thỏa thuận tương tự với EU, vì những thỏa ước hiện hành sẽ không thể được áp dụng với Anh kể từ thời điểm Anh ra khỏi EU. WTO đã cảnh báo rằng điều này sẽ không đơn giản: Anh sẽ không được phép ‘cắt dán’ những điều kiện trong quy chế thành viên WTO mà nó đang được hưởng nhờ tư cách thành viên EU. Tương tự như vậy, dù chúng ta có thể hy vọng các quốc gia khác sẽ nhanh chóng áp dụng các điều khoản với EU vào trường hợp của Anh, chúng ta không thể chắc chắn rằng tất cả trong số đó sẽ làm điều này – và bản thân Anh trong một số trường hợp có thể sẽ muốn những điều khoản mới.
Những cuộc thương lượng này có thể được tiến hành đồng thời, hoặc Anh có thể thương lượng điều khoản rút khỏi EU trước và các dàn xếp sau này vào một thời điểm khác. Theo Giáo sư Adam Lazowski, cả hai phương án tiếp cận trên đều có những khó khăn nhất định.
Liệu Quốc hội có thể tác động lên quá trình này không?
9. Quốc hội không có tiếng nói chính thức nào về việc có viện dẫn Điều 50 hay không, vì điều này nằm trong các đặc quyền hoàng gia do chính phủ nắm giữ. Chính phủ có toàn quyền trong các vấn đề liên quan đến chính sách đối ngoại, và Quốc hội chỉ có quyền phủ quyết đối với các hiệp ước. Nếu Quốc hội thông qua một nghị quyết đề nghị thủ tướng không viện dẫn Điều 50, chúng ta vẫn có thể hy vọng ông ấy (hoặc thậm chí vào lúc đó, bà ấy) sẽ tôn trọng nghị quyết đó. Nhưng thủ tướng có thể viện dẫn thẩm quyền của nhân dân thể hiện qua lá phiếu để lờ đi một cách hợp pháp sức ép của Quốc hội.
10. Tuy nhiên, Quốc hội vẫn có thể bỏ phiếu liên quan đến thỏa thuận rời bỏ EU, vì nó cũng sẽ là một hiệp ước. Như chúng tôi đã phân tích trong tài liệu về tác động của Brexit với Điện Westminster (tức Quốc hội Anh) và Whitehall (tức chính phủ Anh, hai tên này lấy theo nơi họp Quốc hội và khu vực đóng trụ sở các cơ quan chính phủ tại Luân Đôn – ND), Quốc hội sẽ muốn được cập nhật thường xuyên về các cuộc đàm phán và muốn những quan điểm của nó phải được lắng nghe, có thể là thông qua các cuộc bỏ phiếu về các vấn đề cụ thể. Đa số các Nghị sĩ hiện tại đều ủng hộ việc ở lại EU. Nếu họ mong muốn một thỏa thuận hậu Brexit phải bao gồm phần lớn các tiến trình hội nhập hiện tại đang diễn ra với EU – có lẽ tương tự như những giao ước giữa EU và Na-uy – họ có thể nắm trong tay thẩm quyền từ chối một thỏa thuận không bao gồm điều kiện đó. Việc họ có làm như vậy hay không còn tùy thuộc một phần vào tình hình chính trị và dư luận vào thời điểm đó, và cả hai điều này đều rất khó dự đoán. Nó cũng sẽ tùy thuộc vào thời gian biểu của quá trình rút khỏi EU: nếu như thời hạn 2 năm sắp kết thúc, từ chối thỏa thuận đang nằm trên bàn đàm phán sẽ hết sức mạo hiểm.
11. Bên ngoài các cuộc đám phán, Quốc hội cũng sẽ có nhiệm vụ lập pháp rất quan trọng. Việc rút khỏi EU sẽ yêu cầu phải bãi bỏ Đạo luật năm 1972 về các Cộng đồng của châu Âu ( European Communities Act – ECA) – bộ luật có vai trò nền móng đối với tư cách thành viên EU của Anh. Nhưng Quốc hội sẽ còn có hai nhiệm vụ quan trọng hơn rất nhiều. Thứ nhất, rất nhiều bộ luật đã được thông qua trong 40 năm qua nhằm thực thi các điều kiện được yêu cầu trong tư cách thành viên EU. Quốc hội nhiều khả năng sẽ muốn xem xét lại – và sửa đổi hoặc bãi bỏ -nhóm các luật này trong hoặc sau quá trình rút khỏi EU. Thứ hai, các ‘quy định’ của EU đang được áp dụng trực tiếp tại Anh mà không có các văn bản pháp luật quốc gia quy định về việc thi hành sẽ tự động mất hiệu lực sau khi ECA bị bãi bỏ. Nhưng việc duy trì một số quy định như vậy là thiết yếu, ít nhất là trong ngắn hạn: nếu không, chúng ta sẽ thiếu những quy định về nhiều vấn đề quan trọng. Ví dụ, theo Agata Gostyńska-Jakubowska, phần lớn các hoạt động thương mại diễn ra trong Thành phố Luân Đôn chỉ qua một đêm sẽ trở thành bất hợp pháp nếu nhưng điều khoản mới không được thiết lập. Quá trình xem xét lại các đạo luật này – quyết định luật nào nên được giữ lại, luật nào nên được sửa đổi hoặc bãi bỏ – sẽ rất tốn thời gian, phức tạc và gây nhiều tranh cãi. Vấn đề này đã được cựu Thư ký Hạ viện (tương đương chủ tịch Văn phòng Quốc hội – ND), Ngài Lisvane bàn luận sâu hơn tại đây.
Liệu Whitehall có thể đương đầu với khó khăn?
12. Cùng lúc đó, Whitehall sẽ phải căng mình để đáp ứng nhiệm vụ khổng lồ của việc rút khỏi EU. Hệ thống công vụ giờ không còn một chút năng lực dự phòng nào sau những lần cắt giảm ngân sách trong 5 năm vừa qua; nhiều bộ đã phải chứng kiến những khoản cắt giảm lên tới hơn 1/4 ngân sách từ sau năm 2010, và tổng số công chức đã giảm tới gần 1/5 cùng trong thời gian đó. Những khoản cắt giảm chi tiêu trong những năm tới đã được thông qua trong bản báo cáo chi tiêu năm ngoái. Anh hiện tại không có bất cứ nhân sự nào chuyên về đàm phán thương mại, vì công việc này đã được chuyển giao cho Brussels. Công việc xem xét lại tất các các bộ luật của EU và Anh trong suốt 40 năm qua có thể mất đến 5 hoặc 10 năm, và chính phủ sẽ khó mà đưa ra một chính sách mới nào trong lúc nó đang phải xem xét tất các các chính sách cũ. Whitehall cũng có nguy cơ sẽ trở nên vụng về trong việc quản lý các mối quan hệ quan trọng (như là với Scotland, xem ở điều tiếp theo) vì chính phủ sẽ bị rối tung lên bởi quá trình rời khỏi EU.
Thế Scotland và Bắc Ireland thì sao?
13. Địa vị của Scotland trong Vương quốc Liên hiệp sẽ càng gây ra nhiều tranh cãi hơn. Đúng như các cuộc thăm dò ý kiến đã dự báo, phe Ở lại đã dành chiến thắng rõ rệt tại Scotland và Bắc Ireland. Sự khác biệt giữa kết quả bỏ phiếu tại Anh và Scotland sẽ thổi bùng ngọn lửa của chủ nghĩa dân tộc của Scotland. Trong suốt chiến dịch vận động đã có những đồn đoán lan rộng về việc một kết quả như thế có thể dẫn đến một cuộc trưng cầu dân ý đòi độc lập lần thứ hai. Thủ hiến Scotland, bà Nicola Sturgeon, thực tế đã khẳng định vào ngày 24/06 rằng phương án tổ chức bỏ phiếu ‘đang được xem xét’. Tuy vậy, không có cơ sở chắc chắn nào để khẳng định một cuộc bỏ phiếu lần hai sẽ diễn ra. Như chúng tôi đã phân tích trong tài liệu về tác động của Brexit đối với khối Liên hiệp, Nicola Sturgeon trước đó đã nói rằng bà sẽ chỉ kêu gọi một cuộc trưng cầu dân ý lần hai nếu như kết quả thăm dò dự luận tại Scotland cho thấy một đa số đáng kể ủng hộ độc lập. Brexit xét về mặt nào đó sẽ khiến cho độc lập trở nên ít hấp dẫn hơn: cụ thể hơn, sự kết hợp giữa hai quá trình này sẽ tạo ra một biên giới EU ngăn cách Anh và Scotland. Vậy nên kết quả của Brexit có thể là Scotland trở nên bất mãn với Anh hơn nhưng lại càng bị bó buộc vào khối Liên hiệp.
14. Sự bất bình này có thể sẽ bị làm trầm trọng hơn bởi quá trình rời bỏ EU. Nghị viên Scotland, các hội đồng dân biểu của xứ Wales và Bắc Ireland đều có nghĩa vụ phải hoạt động trong khuôn khổ luật pháp EU. Để rút khỏi EU một cách toàn diện, những nghĩa vụ nãy phải bị bãi bỏ (đọc thêm tại đây để hiểu những khó khăn sẽ đi kèm nếu chúng không bị bãi bỏ). Theo thông lệ, điều này sẽ cần sự đồng tình của các nghị viện được ủy quyền của những vùng này. Sionaidh Douglas-Scott cho rằng Điện Westminster có thể sẽ lao vào một cuộc khủng hoảng hiến pháp nếu nó lựa chọn bỏ phiếu bác bỏ sự phản đối của các nghị viện cấp dưới. Một số người khác thì hoài nghi về khả năng đó. Tuy nhiên, điều này sẽ làm gia tăng cảm giác của người dân Scotland rằng Luân Đôn đang thất hứa với họ.
15. Có những quan ngại tại Bắc Ireland rằng Brexit sẽ gây hại cho tiến trình đàm phán hòa bình tại đây. Như chúng tôi phân tích trong tài liệu về Brexit và quá trình trao quyền tự trị cho các vùng miền tại Anh, EU từ lâu đã tham gia vào quá trình đàm phán hòa bình và chi một khoản tài trợ đáng kể cho các sáng kiến hòa bình. Ngoài ra, các chuyên gia ở cả miền Bắc và Cộng hòa Ireland đều đặt câu hỏi về khả năng duy trì Khu vực Đi lại Tự do giữa Anh và Ireland sau Brexit, vì Brexit sẽ yêu cầu việc dựng lên một ‘biên giới cứng’ giữa 2 nước. Thành tựu lớn của 20 năm vừa qua là việc dỡ bỏ đường biên giới; và việc tái áp đặt biên giới có thể làm gia tăng cảm giác bất ổn và đe dọa sự ổn định và bền vững của các giao ước chia sẻ quyền lực.
Liệu có thể có một cuộc trưng câu dân ý lần hai hay không?
16. Không có một con đường đơn giản nào để dẫn đến một cuộc trưng câu dân ý lần 2. Đã có nhiều suy đoán xoay quanh câu hỏi rằng liệu một cuộc bỏ phiếu lần 2 nhằm đưa ra quyết định sau cùng về mối quan hệ tương lai giữa chúng ta với EU có thể được tổ chức hay không. Như tôi đã phân tích trong một bài viết trước, có thể tưởng tượng ra nhiều hình thức trưng câu dân ý lần hai, nhưng tất cả đều gặp phải những khó khăn đáng kể. Một ý tưởng, đưa ra bởi Boris Johnson vào năm ngoài và được nhắc lại bởi tờ Sunday Times vào cuối tuần trước, là chúng ta có thể coi việc bỏ phiếu rời bỏ là một cơ hội để đàm phán không phải về Brexit mà về một cơ chế thành viên với nhiều sửa đổi lớn. Nhưng với một đa số người dân bỏ phiếu một cách rõ ràng cho Brexit, sẽ rất khó về mặt chính trị để bất cứ thủ tướng nào theo đuổi một phương án như vậy – và Boris Johnson và các lãnh đạo phe Rời bỏ khác không hề nhắc đến nó trong các phát biểu của họ. Một ý tưởng khác là bỏ phiếu về các điều kiện của thỏa thuận Brexit một khi chúng đã được thương thảo xong. Theo đó, phương án thay thế cho việc chấp nhận thỏa thuận có thể là tiếp tục ở lại EU hoặc đàm phán lại để có một thỏa thuận tốt hơn. Vấn đề đối với cả hai phương án này là chúng hết sức nguy hiểm về mặt pháp lý: Điều 50 không đưa ra một cơ chế nào để rút lại ý định ra khỏi EU, và thời hạn hai năm có nghĩa là nếu từ chối thỏa thuận này, chúng ta sẽ tự động bị đẩy ra. Trên thực tế, người ta có thể tìm ra một số con đường vòng để tránh các khó khăn này – nhưng Anh sẽ phải đưa ra những nhượng bộ đáng kể để đạt được điều đó. Vậy nên, mặc dù có thế tưởng tượng ra những kịch bản dẫn đến một cuộc bỏ phiếu lần hai – như là nếu chính phủ và quốc hội bất đồng về các điều khoản của thỏa thuận – chúng ta nên ý thức rằng rời bỏ EU là một đi không trở lại.
Alan Renwick là phó giám đốc của The Constitution Unit.
[efb_likebox fanpage_url=”DAnghiencuuquocte” box_width=”420″ box_height=”” locale=”en_US” responsive=”0″ show_faces=”1″ show_stream=”0″ hide_cover=”0″ small_header=”0″ hide_cta=”0″ ]
