Tác giả: Phạm Vũ Thiều Quang
Hơn một tuần trước, Chủ tịch Tập Cận Bình đã tập hợp các nhà lãnh đạo thế giới tại một hội nghị thượng đỉnh ở Bắc Kinh để khởi đầu giai đoạn tiếp theo của Sáng kiến Vành đai và Con đường (Belt and Road Initiative, BRI) – một trong những chính sách chủ chốt của chính quyền Tập. Nhưng trong nội dung bài phát biểu khai mạc đầy tham vọng của Tập Cận Bình và các diễn biến của hội nghị, những trở ngại đối với chương trình chính sách đối ngoại sâu rộng này đã trở nên rõ ràng.
Đầu tiên, bức ảnh “gia đình” của các nguyên thủ quốc gia và chính phủ tham dự năm nay vắng hơn – chỉ có 23 nhà lãnh đạo quốc gia tham dự, so với 37 người tại hội nghị thượng đỉnh lần trước vào năm 2019 – phản ánh một thế giới chia rẽ hơn. Tổng thống Nga Vladimir Putin, một nhân vật đang bị cô lập và thù ghét bởi phương Tây – là khách mời danh dự của ông Tập tại Diễn đàn, trong khi phái đoàn Liên minh Châu Âu chỉ có Thủ tướng Hungary Viktor Orban – một nhà lãnh đạo gây tranh cãi không kém gì Putin tại Châu Âu. Các thủ lĩnh Taliban cũng tham dự hội nghị thượng đỉnh và chính thức bày tỏ mong muốn Afghanistan tham gia Sáng kiến này, sau khi mọi viện trợ từ phương Tây bị cắt đứt khi chính quyền Cộng hoà Hồi giáo sụp đổ vào cuối năm 2021.
Trong bài phát biểu của Chủ tịch Tập, ông đã ám chỉ đến bối cảnh ngày càng rạn nứt trong chính trị quốc tế. Ông nói, “Đối đầu về ý thức hệ, cạnh tranh địa chính trị, và chính trị khối không phải là sự lựa chọn của chúng tôi (Trung Quốc).” “Những gì chúng tôi phản đối là các biện pháp trừng phạt đơn phương, ép buộc và tách rời kinh tế, cũng như sự gián đoạn chuỗi cung ứng”.
Nhưng bất chấp những căng thẳng này, ảnh hưởng lâu dài của đại dịch COVID-19, sự tàn phá liên tục của cuộc khủng hoảng nợ toàn cầu, và những vấn đề kinh tế trong nước, ông Tập đã gửi một tín hiệu mạnh mẽ rằng Trung Quốc sẽ tiếp tục cam kết với BRI. Trong bài phát biểu của mình, ông nói đây vẫn là “con đường đúng đắn hướng về phía trước” của Bắc Kinh. Để nhấn mạnh điều này, ông Tập đã công bố gần 100 tỷ USD nguồn tài chính mới sẽ được cung cấp từ hai ngân hàng chính sách hàng đầu của Trung Quốc và gần 11 tỷ USD từ Quỹ Con đường Tơ lụa, quỹ đầu tư vào các dự án Vành đai và Con đường.
Rebecca Ray, một nhà nghiên cứu thuộc Chương trình Trung Quốc Toàn Cầu của Đại học Boston, cho biết các khoản quỹ mới này cho thấy Trung Quốc sẽ quay trở lại các hoạt động tài trợ quốc tế, sau 4 năm bị ảnh hưởng nặng nề từ đại dịch COVID-19. Bà Ray nói, “tôi không nghĩ chúng ta sẽ thấy nó ở quy mô từng thấy cách đây 5 năm, nhưng tôi nghĩ chúng ta sẽ thấy Trung Quốc tiếp tục cam kết đổi mới trên thế giới, chỉ với phạm vi nhỏ hơn, cách tiếp cận thông minh hơn, và bền vững hơn”.
Nếu vậy, tại sao Trung Quốc sẽ tiếp tục đưa ra các khoản vay nước ngoài đầy rủi ro khi chính Bắc Kinh đang phải đối mặt với những khó khăn kinh tế trong nước? Trong thập kỷ qua, BRI đã mang lại một số lợi ích rõ ràng cho Trung Quốc và các quốc gia mà nước này đầu tư vào. Các ước tính về tổng số tiền được chi tiêu trong khuôn khổ BRI khác nhau, nhưng các học giả thường coi bất kỳ khoản vay và đầu tư công hoặc tư nhân nào của Trung Quốc vào các quốc gia đã ký một Bản ghi nhớ (MOU) về BRI – đến nay là hơn 150 quốc gia – là các dự án BRI. Theo định nghĩa này, số tiền được chi cho BRI đã vượt mức 1 nghìn tỷ USD kể từ năm 2013, bao gồm các dự án từ đường sắt tại Lào và Indonesia đến nhà máy điện than khổng lồ ở Thổ Nhĩ Kỳ. Đối với các nước tiếp nhận BRI, Trung Quốc đã lấp đầy một khoảng trống cần thiết bằng cách xây dựng và đầu tư vào cơ sở hạ tầng cứng, trái ngược với Ngân hàng Thế giới, nay tập trung nhiều hơn vào việc cho vay để phát triển hành chính công ở các quốc gia đang phát triển.
Eric Olander, một nhà quan sát tập trung vào sự phát triển của Trung Quốc ở nước ngoài, gần đây cho biết trên podcast China-Global South rằng, so với các quốc gia và tổ chức khác trong lĩnh vực phát triển quốc tế – các nhà cho vay và công ty Trung Quốc có ưu thế hơn về tính hiệu quả trong các dự án. Ông nói, “nếu tôi là một người đánh cược, tôi sẽ đặt tiền của mình vào Trung Quốc để mang lại kết quả thực tế” thay vì phương Tây và các tổ chức khác.
Bất chấp hoài nghi từ các nhà hoạch định chính sách phương Tây, những con đường, cây cầu, cảng biển, và nhà máy dưới dự án BRI đã mang lại cơ hội kinh tế mới cho các quốc gia đang phát triển. Các nghiên cứu của Đại học Boston cho thấy nhiều dự án cơ sở hạ tầng ở nước ngoài của Trung Quốc đã giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và thương mại ở những quốc gia này, mặc dù một vài dự án không đạt được thành công như mong đợi.
Sáng kiến BRI cũng mang lại nhiều lợi ích cho Trung Quốc, ngay cả khi các dự án không phải lúc nào cũng sinh lời. Việc cho vay của Trung Quốc đã cho phép Bắc Kinh đảm bảo được các nguồn lực quan trọng; ví dụ, Ngân hàng Phát triển Trung Quốc đã giải ngân các khoản vay để đổi lấy dầu ở Venezuela và bauxite ở Ghana. Các khoản vay của Trung Quốc cũng mang lại cơ hội kinh doanh cho các công ty nhà nước đang gặp khó khăn trong việc kinh doanh trong nước, chẳng hạn như trong ngành thép và than. Ít hữu hình hơn nhưng không kém phần quan trọng, BRI đã trở thành một thành tựu tiếp thị lớn cho Trung Quốc. Bằng cách tạo ra nhãn hiệu Vành đai và Con đường, và đạt được nhiều kết quả được Bắc Kinh hứa hẹn khi khởi xướng vào năm 2013, Trung Quốc đã đưa các hoạt động phát triển, cho vay, và kinh doanh ở nước ngoài vào một chương trình cụ thể, thu hút sự chú ý của các học giả và chính phủ nước ngoài về tầm ảnh hưởng toàn cầu của Trung Quốc.
Christoph Nedopil Wang, giám đốc Viện Griffith Châu Á và một nhà nghiên cứu tập trung vào BRI, nói rằng, “nếu tất cả những điều này chỉ là song phương, có lẽ chúng tôi đã không chú ý đến nó (BRI) nhiều như vậy”. Cách BRI được quảng bá đối với thế giới, và những thành công của các dự án lớn trong 10 năm qua đã đem lại nhiều lợi ích về mặt ngoại giao cho Trung Quốc. Trong một ví dụ gần đây, Honduras quyết định cắt đứt quan hệ với Đài Loan để ủng hộ Trung Quốc, sau khi Đài Bắc không thể cung cấp các khoản cho vay phát triển mà Honduras yêu cầu.
Mặc dù BRI mang lại lợi ích cho Trung Quốc về nhiều mặt, nhưng mô hình trong 10 năm đầu tiên của BRI không phải là không có vấn đề, và hội nghị thượng đỉnh này đã phản ánh những nỗ lực thích ứng của Trung Quốc dựa trên các vấn đề đã gặp phải. Các ngân hàng Trung Quốc đã học được một bài học khó khăn, tương tự như Ngân hàng Thế giới và IMF trong suốt thế kỷ 20 – rằng đầu tư vào cơ sở hạ tầng, đặc biệt là ở các nước đang phát triển, rất khó. Theo báo cáo của AIDDATA, một trung tâm nghiên cứu tại Đại học William & Mary, hơn 1/3 các dự án BRI gặp phải những vấn đề lớn, từ sai phạm tài chính đến gây tổn hại hệ sinh thái và tác động kinh tế kém hiệu quả so với mong đợi. Trong nhiều trường hợp, các đánh giá rủi ro và phân tích tính bền vững nợ do các nhà tài trợ Trung Quốc thực hiện gần như không tồn tại hoặc rất thiếu chính xác, thường bỏ qua rủi ro tham nhũng cao, năng lực thể chế yếu kém, và bất ổn chính trị ở một số quốc gia. Ngay cả với sự hỗ trợ đáng kể từ nhà nước, các ngân hàng này không thể tiếp tục tài trợ cho các dự án hàng tỷ đô la mà không có lợi tức đầu tư được đảm bảo – và kết quả là họ đã trở nên chọn lọc hơn trong các khoản đầu tư của mình.
Có thể nói, kể từ năm 2016, các ngân hàng Trung Quốc bắt đầu thắt lưng buộc bụng – việc cho vay đã giảm đáng kể. Theo ông Nedopil, “lúc đầu, BRI được thúc đẩy rất nhiều bởi các dự án của chính phủ, nhưng điều đó giờ đã thay đổi. Bây giờ, theo nhiều cách, BRI được định hướng thương mại hơn nhiều”. Nghiên cứu của Nedopil cho thấy rằng trong nửa đầu năm nay, đầu tư vốn cổ phần lần đầu tiên thống trị các hoạt động của BRI, thay vì các hợp đồng xây dựng do nhà nước hậu thuẫn. Bước ngoặt thương mại này được thể hiện trong bài phát biểu của Tập, khi ông đề cập đến các dự án “nhỏ nhưng thông minh.” Các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc đã nhiều lần trích dẫn cụm từ đó trong những năm gần đây, cùng với “nhỏ là đẹp”, để mô tả trọng tâm mới của BRI vào các thoả thuận quy mô nhỏ, nhưng chất lượng cao hơn.
Một sự phát triển khác trong BRI là việc Trung Quốc cam kết hướng tới các dự án xanh hơn. Lúc đầu, các dự án năng lượng chiếm một phần lớn trong các khoản vay nước ngoài của Trung Quốc, và đa số các dự án này tập trung vào phát triển nhiên liệu hoá thạch. Trung Quốc đã phải chịu áp lực xuất khẩu mô hình tăng trưởng sử dụng nhiều than ra nước ngoài này khi các nhà khoa học – ở cả phương Tây lẫn Trung Quốc – bắt đầu đưa ra những cảnh báo nghiêm trọng về hậu quả khí hậu của các dự án nhiên liệu hoá thạch mới. Nhưng kể từ khi ông Tập tuyên bố cấm các dự án than ở nước ngoài vào năm 2021, Trung Quốc đã thực hiện theo đúng lời hứa này – kể cả khi một số dự án đã được tiến hành trước lệnh cấm tiếp tục vận hành theo mong muốn của các quốc gia tiếp nhận.
Khi Tập đưa ra lệnh cấm dự án than vào năm 2021, ông cũng nói rằng Trung Quốc sẽ “tăng cường hỗ trợ các nước đang phát triển khác trong việc phát triển năng lượng xanh và ít carbon”. Trong nửa đầu năm 2023, các khoản đầu tư vào năng lượng BRI của Trung Quốc đạt kỷ lục xanh nhất, với 41% khoản tiền này tập trung vào các dự án điện gió và mặt trời. Nhưng mặc dù tỷ trọng chi tiêu năng lượng xanh đã tăng lên, bản thân khoản chi tiêu xanh trong khuôn khổ BRI lại không tăng nhiều. Một phần của vấn đề là để tìm kiếm các dự án có khả năng huy động vốn. Bà Ray nói, khi Trung Quốc khởi xướng BRI, các quốc gia tham gia đã có một danh sách các dự án cơ sở hạ tầng sẵn sàng để triển khai bởi Trung Quốc, “nhưng họ vẫn chưa có danh sách các dự án nào tập trung vào việc phát triển năng lượng tái tạo”. Liu Shuang, Giám đốc tài chính Trung Quốc tại Viện Tài nguyên Thế giới, nói rằng Trung Quốc cần phối hợp với các quốc gia và tổ chức tài chính khác để giảm thiểu rủi ro khi đầu tư vào các dự án năng lượng xanh. Ngoài ra, Bắc Kinh cũng cần cung cấp chuyên môn kỹ thuật cần thiết để các quốc gia tiếp nhận BRI chuẩn bị và xây dựng khả năng quản lý các dự án xanh này.
Tại hội nghị thượng đỉnh, Trung Quốc đã khẳng định mục tiêu của mình trong việc đưa BRI theo hướng xanh hơn, nhưng khi sáng kiến này bước xang thập kỷ tiếp theo, nhiều câu hỏi vẫn sẽ còn được đặt ra. Liệu Trung Quốc có thể tăng cường các hoạt động kinh doanh xanh ở nước ngoài như cách họ đã làm trong nước không? Các ngân hàng chính sách Trung Quốc sẽ chi khoản 180 tỷ USD mới đó trong bao lâu để cân bằng với các nhu cầu tài chính khẩn cấp trong nước? Và liệu công chúng Trung Quốc sẽ duy trì sự ủng hộ cho sáng kiến này khi chính triển vọng kinh tế của nước họ đang trở nên ngày càng u ám? Đây sẽ là những câu hỏi giúp định hướng con đường của BRI trong những năm tới, và những câu hỏi Bắc Kinh cần phải trả lời để đảm bảo sự thành công của Vành đai và Con đường.
Quay lại bài phát biểu của Tập, ông đã nói, “các quốc gia đi đầu trong phát triển kinh tế nên giúp đỡ các đối tác chưa thể bắt kịp của họ”. Chính thông điệp đó đã giúp Trung Quốc có được bạn bè khắp các nước Phương Nam và xây dựng ảnh hưởng toàn cầu trong thập kỷ qua. Liệu sự hào hùng này có thể kéo dài thêm được một thập kỷ nữa hay không là điều chúng ta cần phải tiếp tục theo dõi.
