Nguồn: Julian E. Zelizer, “The Dangers of Presidential Impoundment”, Foreign Policy, 16/02/2025
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Nixon đã từng thử làm những gì mà Trump đang lên kế hoạch – và kết quả là một cuộc khủng hoảng hiến pháp.
Hầu hết người Mỹ có lẽ chưa bao giờ nghe đến thuật ngữ “tạm giữ ngân sách” (impoundment) – một quá trình mà thông qua đó tổng thống giữ lại khoản tiền liên bang mà Quốc hội đã phân bổ cho một mục đích cụ thể. Nhưng đối với bất kỳ ai theo dõi các sự kiện diễn ra gần đây ở Washington, thuật ngữ này đã xuất hiện thường xuyên trên báo chí. Trên thực tế, vấn đề này nhiều khả năng sẽ gây ra một cuộc khủng hoảng hiến pháp lớn trong những tháng tới. Tổng thống Donald Trump đã quyết tâm sử dụng thẩm quyền hành pháp của mình để cắt giảm càng nhiều chi tiêu liên bang càng tốt. Ông đã nhắm vào một số mục tiêu, từ Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ đến Viện Y tế Quốc gia.
Trong chiến dịch tranh cử năm 2024, Trump đã nêu rõ những gì mình sẽ làm. Ông khẳng định “quyền tạm giữ được công nhận từ lâu của tổng thống” và tuyên bố sẽ sử dụng nó “để siết chặt bộ máy hành chính liên bang cồng kềnh và tiết kiệm các khoản lớn.”
Do những động thái ban đầu của Trump, các tòa án liên bang đã ngăn chặn các nỗ lực của ông và hiện đang xem xét liệu một số sắc lệnh hành pháp của ông nhằm “tạm hoãn” số tiền được Quốc hội phân bổ có vi phạm luật về quyền tạm giữ hay không. Xét đến quyết tâm của Trump trong việc tiến hành kế hoạch của mình – và việc các quan chức trong chính quyền, bao gồm Phó Tổng thống J.D. Vance, công khai tấn công các thẩm phán dám thách thức họ – câu hỏi này có thể dễ dàng lên đến đỉnh điểm trong một cuộc đụng độ dữ dội, điều mà người Mỹ chưa từng chứng kiến kể từ đầu thập niên 1970, khi Tổng thống Richard Nixon và Quốc hội do Đảng Dân chủ nắm quyền đối đầu nhau trong một bài kiểm tra hiến pháp đối với quyền lực của tổng thống.
Trung tâm của cuộc đối đầu là một đạo luật ra đời dưới thời chính quyền Nixon. Năm 1974, Quốc hội đã thông qua một cải cách ngân sách lớn, hạn chế nghiêm trọng khả năng hành động đơn phương của các tổng thống đối với ngân sách. Giờ đây, người dân Mỹ sắp biết được liệu đạo luật này sẽ tiếp tục có hiệu lực – hay liệu chúng ta sẽ bước vào một thời kỳ mà các tổng thống có thể làm bất cứ điều gì họ muốn với tiền công quỹ.
Hiến pháp Mỹ trao quyền quản lý ngân sách cho Quốc hội. Cụ thể, Điều I, Mục 8, Khoản 1 nêu rõ: “Quốc hội có Quyền đặt ra và thu Thuế, Thuế quan, Thuế nhập khẩu, và Thuế Tiêu thụ Đặc biệt, để trả Nợ và lo liệu cho nền Quốc phòng chung và Phúc lợi chung của Mỹ.”
Tuy nhiên, việc tổng thống tạm giữ ngân sách không phải là điều gì mới mẻ. Năm 1803, Tổng thống Thomas Jefferson đã giữ lại khoảng 50.000 đô la đã được phân bổ cho việc đóng và bảo dưỡng tàu chiến cho Hải quân Mỹ. Và sau khi Jefferson hoàn tất các cuộc đàm phán về việc mua lại Louisiana, căng thẳng đã lắng xuống và các khoản chi tiêu kể trên không còn cần thiết nữa. Giáo sư Josh Chafetz của Georgetown đã chỉ ra cách mà luật pháp trao cho tổng thống quyền được tạm hoãn các khoản tiền dành cho tàu chiến. Vài năm sau đó, Jefferson đi xa hơn khi tìm cách giữ lại số tiền được dùng để trả lương cho chính quyền liên bang, nhưng ông đã lùi bước khi bị Quốc hội đe dọa.
Cũng có những trường hợp tạm giữ ngân sách khác xảy ra trong thế kỷ 19, dù chúng cực kỳ hạn chế. Các chính quyền có xu hướng tìm kiếm sự đồng ý của Quốc hội để ngừng chi tiêu trong những trường hợp hạn chế đó, hoặc không chi tiêu hết mọi đô la khi Quốc hội thiết lập mức trần ngân sách thay vì chỉ ra một số tiền cụ thể phải được sử dụng. Các Đạo luật Chống Thiếu hụt năm 1905 và 1906 đã trao cho tổng thống quyền điều chỉnh các khoản phân bổ ngân sách để đạt được hiệu quả trong chính phủ. Kế đó, Đạo luật Cải cách Ngân sách năm 1921 đã hiện đại hóa quy trình ngân sách, thiết lập việc đệ trình đề xuất ngân sách hàng năm, và thành lập Cục Ngân sách để cung cấp chuyên môn cho Nhà Trắng.
Việc tổng thống tạm giữ ngân sách đã dần trở nên thường xuyên hơn vào thế kỷ 20 khi nhánh hành pháp và chính quyền liên bang bắt đầu mở rộng. Người ta đã có nhiều tiền hơn để tranh giành, và hầu hết các quyết định đều nhắm vào khoản tiền cho các chương trình không còn hoạt động nữa.
Trong giới hạn hiến pháp, thỉnh thoảng cũng có những xung đột về ngân sách liên quan đến các hệ thống vũ khí cụ thể, trong đó các tổng thống khẳng định quyền ra quyết định dựa trên vai trò tổng tư lệnh của mình. Tổng thống Harry Truman từng tạm giữ khoản tiền 735 triệu đô la để mở rộng quy mô của Không quân Mỹ, trong khi Tổng thống John F. Kennedy giữ lại 180 triệu đô la mà Quốc hội đã thông qua cho máy bay ném bom B-70.
Tuy nhiên, như nhà sử học Arthur Schlesinger Jr. giải thích trong cuốn sách The Imperial Presidency (Chính quyền Chuyên chế) của mình, trong phần lớn các tranh chấp này, “việc Tổng thống tạm giữ ngân sách trong những năm này vẫn tuân theo ý chí chiếm ưu thế của Quốc hội và được kiểm soát bởi sự trao đổi qua lại của quá trình chính trị. Nếu Quốc hội phản đối đủ mạnh, Tổng thống sẽ giải ngân. Hơn nữa, việc tạm giữ ngân sách là bắt nguồn từ luật lệ hoặc thẩm quyền quân sự của Tổng thống, chứ không dựa trên tuyên bố chung về quyền lực theo hiến pháp.”
Vụ việc gây tranh cãi nhất trước năm 1969 xoay quanh việc Tổng thống Lyndon Johnson tạm giữ ngân sách nhằm kiềm chế tình trạng lạm phát ngày càng trầm trọng do chi tiêu trong Chiến tranh Việt Nam.
Nhưng Tổng thống Richard Nixon đã thay đổi mọi thứ. Đối với ông, tạm giữ ngân sách là một đòn chính trị thẳng tay để phá hủy các chương trình mà ông phản đối và để truy đuổi những người theo chủ nghĩa tự do trên Đồi Capitol. Với việc tạm giữ ngân sách, Nixon đã đàn áp mọi sáng kiến tự do liên quan đến môi trường, chăm sóc sức khỏe, và giáo dục bằng cách từ chối chi số tiền đã được cấp cho các chương trình này.
Vào năm 1970, khi Ủy ban Cao tốc Bang Missouri cố gắng tiếp cận với các quỹ liên bang cần thiết để hoàn thành công trình trên Đường Liên bang số 44, các viên chức tiểu bang phát hiện ra rằng Nhà Trắng đã tạm giữ số tiền này. Sang năm 1972, Nixon cho áp dụng lệnh tạm hoãn tàn khốc đối với trợ cấp nhà ở và phát triển cộng đồng. Và trong năm kế tiếp, ông tiếp tục giữ lại 6 tỷ đô la tiền của Đạo luật Nước sạch.
Các biên tập viên của tờ New York Times đã lưu ý vào tháng 02/1973 rằng “Tổng thống Nixon đã lợi dụng các tiền lệ hiến pháp mơ hồ và giả vờ rằng những gì mơ hồ thực sự được xác định rõ ràng. Quyền tạm giữ ngân sách là một trong những quyền luôn ngầm định trong bất kỳ sự trao quyền hành pháp nào. Rõ ràng, nếu một Tổng thống thấy rằng ông có thể điều hành một chương trình với ít nhân viên hơn, hoặc theo cách hiệu quả hơn so với Quốc hội đã dự tính khi phê duyệt khoản chi, thì thật vô lý nếu ông chi thêm tiền. Nhưng quản lý hiệu quả hoàn toàn khác với quyết định hủy bỏ một chương trình bằng cách không chi bất kỳ khoản tiền nào cả.”
Khi Nixon chuyển hướng sang tạm giữ 2,5 tỷ đô la từ Quỹ Tín thác Đường bộ, Thượng nghị sĩ Dân chủ của tiểu bang Bắc Carolina Sam Ervin, người sau này sẽ là Chủ tịch Ủy ban Watergate, đã dẫn đầu một nhóm gồm 20 đồng nghiệp đến Tòa phúc thẩm Mỹ để tuyên bố rằng tổng thống đã vi phạm luật. Họ nói rằng Hiến pháp Mỹ đã trao “quyền chi tiêu độc quyền cho Quốc hội” và rằng việc tổng thống tạm giữ ngân sách là hành động “khinh thường” Hiến pháp. Sau cùng, các thượng nghị sĩ đã chiến thắng khi tòa phán quyết rằng Nixon đã vi phạm luật.
Đối với Nixon, vấn đề nằm ở quan điểm mở rộng của ông về quyền lực của tổng thống. Theo Schlesinger, “Lý thuyết của Nixon về việc tạm giữ ngân sách là một đòn tấn công chủ yếu vào vai trò của Quốc hội trong nền chính trị Mỹ.” Bất chấp phán quyết của tòa án về quỹ cho nước sạch, Nixon không có ý định ngừng sử dụng cơ chế này, và người ta cũng nghi ngờ liệu Quốc hội có tiếp tục đứng lên chống lại ông hay không.
Khi báo cáo về cuộc đối đầu này và những cuộc đối đầu khác đang diễn ra giữa Nhà Trắng và Đồi Capitol, tạp chí Time lập luận rằng “Nước Mỹ đang phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng hiến pháp. Nhánh Chính phủ đại diện cho ý chí của người dân tuy chưa hoàn toàn sụp đổ, nhưng đã bị lung lay và rất dễ tan vỡ.”
Nixon không chỉ tạm giữ tiền; ông còn nhấn mạnh vào quyền hiến định của mình khi làm như vậy. Trong một cuộc họp báo năm 1973, ông nói với các phóng viên về “quyền hiến định của Tổng thống Mỹ để tạm giữ ngân sách, và điều đó có nghĩa là không chi tiền, nếu như việc chi tiền làm … tăng giá cả hoặc tăng thuế cho tất cả mọi người, quyền đó được quy định hoàn toàn rõ ràng.”
Dưới thời Nixon, nhà sử học Stanley Kutler đã viết trong tác phẩm kinh điển của ông về Watergate, The Wars of Watergate (Cuộc chiến Watergate), “tạm giữ ngân sách đã trở thành một công cụ phục vụ cho các chính sách ưu tiên của tổng thống, các chính sách hỗ trợ kiềm chế tài chính, đồng thời ngăn cản mong muốn của Quốc hội.”
Năm 1974, cuộc tấn công không ngừng nghỉ của Nixon vào quyền lực của Quốc hội đã gây ra phản ứng. Khi vụ bê bối Watergate nổ ra và làm nổi bật những cách mà Nixon đã dùng để lạm dụng quyền lực của tổng thống, Quốc hội đã thông qua một đạo luật quan trọng nhằm giải quyết khía cạnh tài chính của những mối đe dọa này.
Đạo luật Ngân sách và Tạm giữ Ngân sách Quốc hội năm 1974, mà Nixon miễn cưỡng ký một tháng trước khi từ chức trong sự ô nhục vào tháng 8 cùng năm, đã làm rõ các quy tắc về tạm giữ ngân sách. Theo luật mới, tổng thống có quyền làm chậm – hay tạm hoãn – việc chi tiêu các khoản tiền được phân bổ, nhưng chỉ khi Hạ viện và Thượng viện không bỏ phiếu chống lại nó. Nếu một tổng thống muốn áp dụng biện pháp tạm giữ vĩnh viễn đối với các khoản chi – tức là hủy chi – thì họ cần Quốc hội chấp thuận trong vòng 45 ngày kể từ phiên họp liên tục; vì các kỳ nghỉ kéo dài hơn ba ngày không được tính vào số ngày đó nên điều này thường có nghĩa là khoảng 60 ngày. Và nếu Hạ viện và Thượng viện không đồng ý với yêu cầu, tổng thống buộc phải giải ngân các khoản tiền.
Julian E. Zelizer là giáo sư lịch sử và công vụ tại Đại học Princeton. Cuốn sách mới nhất của ông, “In Defense of Partisanship,” được xuất bản với Columbia Global Reports.
