#10 – Chính sách ngoại giao mới của Trung Quốc

Nguồn: Medeiros, Evan S. & M. Taylor Fravel[1] (2003). “China’s New Diplomacy”, Foreign Affairs (November-December), pp. 22-35. >>PDF

Biên dịch: Nguyễn Thị Kiều Phương | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp

Không còn là nạn nhân

Mùa hè này, khi cuộc khủng hoảng hạt nhân ở Triều Tiên lên cao, hầu hết mọi con mắt đều đổ dồn về những đối thủ ở Washington và Bình Nhưỡng. Không được chú ý nhiều nhưng Bắc Kinh là một chủ thể thứ ba đóng vai trò quan trọng không kém. Trung Quốc, từ lâu kín tiếng về các vấn đề chính sách đối ngoại, nay đã mạnh dạn bước chân vào cuộc đối đầu bằng việc đình chỉ các chuyến tàu chở dầu thiết yếu đến Triều Tiên, gửi các đại diện cấp cao đến Bình Nhưỡng và di chuyển quân quanh biên giới Trung- Triều. Chính Trung Quốc đã tổ chức các cuộc đàm phán ba bên tại Bắc Kinh vào tháng Tư. Và từ đó tới nay Trung Quốc vẫn không giảm bớt áp lực. Mùa hè này, Trung Quốc đã bắt giữ một tàu Triều Tiên trong một tranh chấp “kinh tế”, còn Thứ trưởng Ngoại giao Đới Bỉnh Quốc đã có các chuyến công tác con thoi giữa Bình Nhưỡng và Washington để đảm bảo rằng vòng đàm phán thứ hai sẽ được tiến hành.

Nhìn chung, những sáng kiến này thể hiện việc Trung Quốc đã chấm dứt hơn một thập kỷ bị động và đùn đẩy trách nhiệm trong vấn đề hạt nhân Triều Tiên. Chúng cũng báo hiệu một sự biến đổi lớn hơn nữa, mặc dù vẫn chưa được thừa nhận rộng rãi: sự trỗi dậy của Trung Quốc như là một chủ thể tích cực trên trường quốc tế. Trong những năm gần đây, Trung Quốc đã bắt đầu có cách tiếp cận ít đối đầu hơn, tinh vi hơn, tự tin hơn và đôi khi cũng mang tính xây dựng hơn đối với các vấn đề khu vực và toàn cầu. Ngược lại với một thập kỷ trước, quốc gia đông dân nhất thế giới này giờ đây đã gần như hoạt động trong khuôn khổ hệ thống quốc tế. Trung Quốc đã chấp nhận đa số các thể chế, quy tắc và chuẩn mực quốc tế hiện hành như một phương tiện thúc đẩy lợi ích quốc gia của mình. Và Trung Quốc thậm chí còn tìm cách định hướng sự phát triển của hệ thống đó theo các cách thức nhất định.

Có rất nhiều bằng chứng cho sự thay đổi này. Từ giữa những năm 1990, Trung Quốc đã mở rộng các mối quan hệ song phương về lượng lẫn chất, gia nhập nhiều hiệp ước thương mại và an ninh, tham gia sâu hơn vào các tổ chức đa phương quan trọng, và giúp giải quyết các vấn đề an ninh toàn cầu. Việc quyết định các vấn đề quan trọng trong chính sách đối ngoại đã ít bị chi phối bởi các cá nhân và mang tính thể chế hóa hơn, và các nhà ngoại giao Trung Quốc cũng đã khéo léo hơn trong việc nói rõ mục tiêu của đất nước họ. Nói rộng hơn thì giới hoạch định chính sách đối ngoại của Trung Quốc ngày càng xem đất nước mình như một cường quốc đang trỗi dậy với những trách nhiệm và lợi ích khác nhau – không còn là một quốc gia đang phát triển mang “tâm lý nạn nhân” như trong thời kỳ của Mao Trạch Đông và Đặng Tiểu Bình nữa.

Tất nhiên không phải ai cũng đồng ý với đánh giá này. Nhiều nhà chiến lược và nghiên cứu Trung Quốc chỉ ra tình trạng tham gia hạn chế của Bắc Kinh trong cuộc khủng hoảng Iraq gần đây như là bằng chứng cho thấy các nhà lãnh đạo Trung Quốc vẫn giữ cách tiếp cận chủ yếu là bị động đối với các vấn đề thế giới. Theo quan điểm này thì Trung Quốc vẫn cố gắng tối đa hóa lợi ích của mình thông qua sự can dự tối thiểu ở nước ngoài, bằng việc ngồi không hưởng lợi trên hành động của các cường quốc lớn khác trong khi lên mặt rao giảng đạo đức. Tuy nhiên, những nhà phê bình này lại phớt lờ một sự thật không thể phủ nhận, đó là trong 10 năm qua, chính sách ngoại giao của Trung Quốc đã linh hoạt và mang tính can dự hơn nhiều so với bất cứ thời điểm nào trong lịch sử của nhà nước Cộng hòa nhân dân này.

Những sự thay đổi này có thể chậm và không rõ ràng, nhưng ý nghĩa của chúng là rất lớn. Và tác động của chúng đối với các quan hệ của Trung Quốc với cả Hoa Kỳ và cộng đồng quốc tế nói chung là hết sức quan trọng. Rốt cuộc, Trung Quốc giờ đây không chỉ chấp nhận nhiều thể chế và quy tắc quốc tế thông dụng, mà còn trở thành một chủ thể có năng lực và lão luyện trong trò chơi ngoại giao. Khi cơ hội hợp tác tồn tại, Bắc Kinh sẽ mang tới bàn đàm phán nhiều hơn so với trong quá khứ. Nhưng những sự phát triển này có thể dẫn đến một kết quả khác mà các nhà hoạch định chính sách Mỹ không được phép mơ hồ: Khi mở rộng ảnh hưởng và cải thiện ngoại giao, Trung Quốc cũng sẽ giỏi hơn trong việc bảo vệ các lợi ích của mình – thậm chí khi chúng mâu thuẫn với các lợi ích của Mỹ.

Trung Quốc can dự

Theo nghĩa nào đó, sự tiến hóa trong chính sách đối ngoại của Trung Quốc đã bắt đầu hơn một thập kỷ trước khi Đặng Tiểu Bình, với vai trò là nhà lãnh đạo tối cao, phát động phong trào “cải cách và mở cửa” vào cuối những năm 1970, khởi xướng sự chuyển đổi lớn về đối ngoại đầu tiên của Trung Quốc. Trước Đặng Tiểu Bình, Mao Trạch Đông đã bác bỏ những quy tắc của hệ thống quốc tế và tìm cách lật đổ nó, thay vào đó họ theo đuổi sự thay đổi thông qua cách mạng. Chính sách đối ngoại của Mao được biết đến với ngôn ngữ khoa trương, sự đối đầu mạnh mẽ với các siêu cường (Hoa Kỳ và Liên Xô), gắn kết mật thiết với các nước đang phát triển, tương đối cô lập với các tổ chức quốc tế và chính sách kinh tế tự cung tự cấp.

Đặng đã dẫn dắt Trung Quốc theo chiều hướng ngược lại. Để tạo điều kiện hiện đại hóa nền kinh tế, ông đã đẩy mạnh quan hệ với cộng đồng quốc tế. Trung Quốc đã mở rộng vị thế quốc tế của mình bằng việc gia tăng đáng kể sự tham gia vào các tổ chức liên chính phủ và phi chính phủ, đặc biệt là các tổ chức tài chính, và dần dần thoát ra khỏi sự cô lập thời kỳ Mao.

Tuy nhiên, sự chuyển đổi của Đặng chỉ mang tính cục bộ và sự tham gia của Trung Quốc vào cộng đồng quốc tế vẫn chưa nhiều trong suốt nhiệm kỳ của ông. Thực tế, Bắc Kinh đã tìm cách có được nhiều quyền và đặc quyền của một cường quốc mà không chấp nhận hầu hết các nghĩa vụ và trách nhiệm đi kèm. Động thái này đặc biệt dễ thấy trong các tổ chức liên chính phủ như Liên Hiệp Quốc. Quá trình xây dựng chính sách đối ngoại dưới thời Đặng vẫn mang tính tập trung hóa cao. Các nhà ngoại giao Trung Quốc vẫn chưa được đào tạo bài bản và còn thiếu kinh nghiệm. Tệ hơn nữa, bản thân nội dung chính sách thực tế của Trung Quốc cũng thường mơ hồ và khó tiếp cận.

Ngược lại, ngày nay, tình hình đã cải thiện đáng kể; cách tiếp cận của Trung Quốc đối với các quan hệ song phương, các tổ chức đa phương và các vấn đề an ninh phản ánh một sự khéo léo và linh hoạt mới. Những sự thay đổi này cho thấy một sự cố gắng của các nhà lãnh đạo gần đây để thoát ra khỏi sự cô lập sau sự kiện Thiên An Môn, xây dựng lại hình ảnh của họ; bảo vệ và nâng cao lợi ích kinh tế của Trung Quốc, củng cố an ninh. Chúng cũng cho thấy một nỗ lực nhằm đối trọng lại ảnh hưởng của Mỹ trên toàn thế giới. Sự nổi trội của các động cơ này thay đổi trong các phát biểu công khai của Trung Quốc theo thời gian, nhưng chúng vẫn duy trì ảnh hưởng lâu dài trong các tính toán của Bắc Kinh.

Sự chuyển đổi gần đây hơn bắt đầu vào đầu những năm 1990 cùng với xu thế mở rộng các liên kết song phương của Bắc Kinh. Từ năm 1990 đến 1994, Trung Quốc đã bình thường hóa hoặc thiết lập quan hệ ngoại giao với 18 quốc gia, cũng như với các quốc gia thừa kế Liên Xô.  Sau đó, vào những năm 1990, Trung Quốc bắt đầu dựa trên các mối quan hệ mới này để thiết lập nhiều cấp độ quan hệ đối tác nhằm tạo điều kiện cho hợp tác kinh tế và an ninh và để đối chọi lại hệ thống các đồng minh khu vực của Hoa Kỳ. Đỉnh cao của quá trình này là Hiệp ước Láng giềng Thân thiện, Hữu nghị và Hợp tác giữa Trung Quốc và Nga được ký năm 2001.

Trong suốt thời kỳ này, Bắc Kinh cũng đã bắt đầu bỏ đi ác cảm trước đó đối với các thể chế đa phương mà Đặng đã luôn lo sợ là có thể được sử dụng để trừng phạt hoặc cưỡng ép Trung Quốc. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc cũng đã bắt đầu nhận ra rằng những tổ chức như thế có thể giúp quốc gia của họ đẩy mạnh các lợi ích thương mại và an ninh và hạn chế ảnh hưởng của Mỹ. Vì vậy, từ nửa sau những năm 1990, Trung Quốc đã bắt đầu can dự cùng Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Năm 1995, Bắc Kinh bắt đầu tổ chức các cuộc họp thường niên với các quan chức cấp cao ASEAN. Hai năm sau, Trung Quốc giúp khởi xướng cơ chế “ASEAN+3”, một loạt các cuộc gặp thường niên giữa 10 quốc gia ASEAN, Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc. Tiếp đến là cơ chế “ASEAN+1” và các cuộc họp thường niên giữa ASEAN và Trung Quốc, thường được đứng đầu bởi Thủ tướng Trung Quốc. Trung Quốc cũng đã tham gia sâu sắc hơn vào diễn đàn Hợp tác Kinh tế Châu Á- Thái Bình Dương (APEC), làm chủ nhà tổ chức hội nghị thượng đỉnh lần thứ 9 của diễn đàn này ở Thượng Hải vào năm 2001.

Trong khi đó, tại Trung Á, Trung Quốc đã dẫn dắt sự thành lập nhóm đa phương đầu tiên trong khu vực, Tổ chức Hợp tác Thượng Hải. Được thành lập để giải quyết các tranh chấp lãnh thổ lâu dài và giải trừ quân bị vùng biên giới, tổ chức này ngày nay nhấn mạnh hợp tác chống khủng bố và thương mại khu vực.

Trung Quốc cũng đã chuyển hướng chú ý đến việc cải thiện mối quan hệ với châu Âu. Năm 1996, Trung Quốc là một thành viên sáng lập Hội nghị Á- Âu (ASEM) tổ chức các hội nghị thượng đỉnh 2 năm 1 lần cho các nguyên thủ quốc gia và các cuộc họp cấp bộ trưởng hàng năm. Hai năm sau, Trung Quốc và Liên minh Châu Âu cũng đã khởi xướng một chương trình đối thoại chính trị hàng năm. Đáng kể nhất, Bắc Kinh thậm chí đã tiếp cận NATO lần đầu tiên vào cuối năm ngoái. Đề xuất của Trung Quốc là bắt đầu một loạt các cuộc đối thoại với NATO. Đề xuất này có thể là khiêm tốn nhưng nó đánh dấu một sự từ bỏ đầy ý nghĩa đối với truyền thống chỉ trích các liên minh do Mỹ đứng đầu của Trung Quốc. Tuy nhiên, hành động này không nên bị hiểu lầm là một sự chào đón mới của Trung Quốc đối với an ninh tập thể; nó cũng có thể nhắm vào việc giám sát và khai thác một cách hợp lý các mâu thuẫn bên trong liên minh xuyên Đại Tây Dương này, đặc biệt là liên quan đến sự can dự của NATO ở Trung Á.

Trong những năm 1990, Trung Quốc cũng có những hành động nhằm giải quyết một số tranh chấp lãnh thổ trước đây đã gây ra căng thẳng với các nước láng giềng. Từ năm 1991, Trung Quốc đã dàn xếp các cuộc xung đột biên giới với Kazakhstan, Kyrgyzstan, Lào, Nga, Tajikistan và Việt Nam – và đôi khi cũng chấp nhận những điều kiện kém thuận lợi hơn so với những gì nó có thể đạt được. Thực tế, trong hầu hết những thỏa thuận này, Trung Quốc chỉ nhận được 50% lãnh thổ tranh chấp hoặc ít hơn; ví dụ như trong việc giải quyết tranh chấp lâu dài về dãy núi Pamir mà Tajikistan được thừa hưởng từ Liên Xô, Trung Quốc chỉ nhận được 1.000 trong số 28.000 km² tranh chấp.

Quan hệ với Ấn Độ, một trong những đối thủ lâu năm của Trung Quốc (hai nước đã tiến hành một cuộc chiến tranh biên giới vào năm 1962), cũng đã được cải thiện. Mặc dù cả hai bên vẫn không thể chính thức giải quyết những khác biệt nhưng những căng thẳng tại vùng biên giới đang tranh chấp của họ đã giảm đáng kể, nhờ những thỏa thuận xây dựng lòng tin và cắt giảm quân đội ký vào những năm 1990. Nga và các quốc gia Trung Á cũng đã đạt được những thỏa thuận tương tự. Kết quả là biên giới đất liền của Trung Quốc, nơi nước này từng tham gia nhiều cuộc chiến tranh lớn, chưa bao giờ được an toàn hơn lúc này.

Tương tự, Bắc Kinh cũng đã chọn một cách tiếp cận thực tế hơn đối với việc kiểm soát những tranh chấp lãnh thổ ngoài khơi, như các tranh chấp đối với quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa và Senkaku. Mặc dù vẫn bám vào những tuyên bố đòi chủ quyền trên những quần đảo này nhưng Trung Quốc đã nhiều lần cam kết sẽ giải quyết các tranh chấp một cách hòa bình dựa trên luật quốc tế. Sau bốn năm đàm phán, ASEAN và Trung Quốc đã ký một bản tuyên bố được chờ đợi từ lâu về các quy tắc ứng xử đối với các vấn đề này vào năm 2002. Điều đáng nói là văn bản cuối cùng bao gồm hầu hết các đề xuất do ASEAN đưa ra mà không có nhiều các đề xuất của Trung Quốc.

Có lẽ đáng ngạc nhiên hơn là Trung Quốc thậm chí đã bắt đầu xúc tiến những sáng kiến nhằm giải quyết các vấn đề an ninh trong các diễn đàn mà Hoa Kỳ đóng vai trò chính. Tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN 2003, Trung Quốc đã đề xuất thành lập một cơ chế an ninh mới. Trong khuôn khổ của Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF), cơ chế cho các thảo luận an ninh của tổ chức này, Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Lý Triệu Tinh đã đề xuất tổ chức một hội nghị nhằm gia tăng sự giao tiếp giữa các quân đội châu Á. Hành động này thể hiện một sự thay đổi đáng chú ý so với lập trường của Trung Quốc chỉ cách đây một thập niên, khi mà nước này luôn né tránh bất cứ các cuộc thảo luận an ninh nào với ASEAN, chứ chưa nói đến các cuộc thảo luận giữa các quân đội với nhau.

Trong khi đó, Trung Quốc cũng đã tăng cường tham gia các hoạt động của Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc. Đến giữa những năm 1990, Trung Quốc thường xuyên bỏ phiếu trắng trong các nghị quyết của Hội đồng có viện dẫn Chương VII của Hiến chương Liên Hiệp Quốc, trong đó cho phép sử dụng vũ lực, nhằm tỏ rõ thái độ phản đối với việc làm xói mòn chủ quyền quốc gia mà các nghị quyết như vậy có thể gây ra. Tuy nhiên, những năm gần đây, Bắc Kinh đã bắt đầu ủng hộ các biện pháp như vậy. Ví dụ, vào tháng 11/2002, quốc gia này đã bỏ phiếu ủng hộ Nghị quyết 1441 về việc thanh tra vũ khí ở Iraq, một trong số những lần hiếm hoi mà Trung Quốc đã ủng hộ một biện pháp dựa trên Chương VII kể từ khi nước này tham gia Liên Hiệp Quốc vào năm 1971. Bắc Kinh cũng đã gia tăng sự tham gia của mình vào các hoạt động giữ gìn hòa bình, hỗ trợ các đội quân ở Đông Timor, Congo, và nhiều nơi khác.

Sự quan tâm và tham gia của Trung Quốc trong việc kiểm soát vũ khí toàn cầu và các vấn đề chống phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt đã trải qua một sự chuyển đổi quan trọng không kém. Trong hầu hết thập kỷ 1980, Bắc Kinh xem việc kiểm soát vũ khí và chống phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt là trách nhiệm của Mỹ và Liên Xô, và coi chúng như là những nỗ lực nhằm hạn chế ảnh hưởng của Trung Quốc. Tuy nhiên, kể từ đó Trung Quốc đã phê chuẩn một số hiệp định kiểm soát vũ khí và hạn chế vũ khí hủy diệt hàng loạt, bao gồm Hiệp ước không Phổ biến Vũ khí Hạt nhân và Công ước về Vũ khí Hóa học. Trung Quốc cũng đã đồng ý tuân theo các quy định cơ bản của Cơ chế Kiểm soát Công nghệ Tên lửa. Quốc gia này cũng đã ký Hiệp ước Cấm Thử nghiệm Vũ khí Hạt nhân Toàn diện vào năm 1996, mặc dù Bắc Kinh vẫn còn nhu cầu thử nghiệm đáng kể liên quan trực tiếp tới nỗ lực hiện đại hóa kho đầu đạn hạt nhân của mình.

Cuối cùng, mặc dù các công ty Trung Quốc vẫn tiếp tục cung cấp các thiết bị lưỡng dụng đáng quan ngại cho một số nước (như Pakistan và Iran), nhưng phạm vi, nội dung và tần suất của việc xuất khẩu các thiết bị liên quan đến vũ khí nhạy cảm đã giảm xuống. Vào nửa sau những năm 1990, chính quyền Trung Quốc đã bắt đầu thể chế hóa các cam kết hạn chế vũ khí hủy diệt hàng loạt của mình bằng cách kiểm soát xuất khẩu, một xu thế vẫn tiếp diễn trong những năm gần đây. Hơn nữa, cộng đồng ngày càng lớn các quan chức, nhà khoa học, sĩ quan quân đội và các học giả Trung Quốc tham gia nghiên cứu và hoạch định chính sách kiểm soát vũ khí và hạn chế vũ khí hủy diệt hàng loạt đã làm các nhà lãnh đạo cấp cao hiểu rõ hơn tầm quan trọng của vấn đề này đối với tổng thể chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia.

Sự điều chỉnh nhất thời?

Thậm chí cách tiếp cận gần đây của Bắc kinh đối với vấn đề Đài Loan – thách thức an ninh lớn nhất và vấn đề chính sách đối ngoại nhạy cảm nhất của Trung Quốc lâu nay – tiết lộ một sự tự tin và khéo léo đang lớn dần. Từ giữa những năm 1990 đến đầu năm 2001, các chính sách của Trung Quốc về quan hệ giữa hai bờ eo biển còn chưa chắc chắn và mang tính đối phó. Quá lo lắng việc Đài Loan đang dần dần đi đến độc lập khiến cho Bắc Kinh đã nhìn nhận nhiều vấn đề ngoại giao không liên quan (như trong nhiều mối quan hệ của nó với các quốc gia thứ ba) thông qua lăng kính đơn lẻ này. Và đối với riêng Đài Loan, Trung Quốc đã tập trung hơn vào các biện pháp mang tính áp đặt nhằm ngăn chặn sự độc lập của hòn đảo này hơn là khuyến khích sự thống nhất hay giảm căng thẳng. Các quan chức Trung Quốc đã kịch liệt phản đối mọi sự cải thiện trong quan hệ quân sự Mỹ- Đài và hòn đảo này luôn là điểm nghẽn lớn nhất trong quan hệ Mỹ- Trung.

Tuy nhiên, cách tiếp cận này đã phản tác dụng. Ví dụ, khi tiến hành những cuộc thử nghiệm tên lửa hiếu chiến vào năm 1995 và 1996 với hi vọng đe dọa các lãnh đạo Hoa Kỳ và Đài Loan, Trung Quốc đã nhận được một kết quả ngược lại: Hoa Kỳ đã gửi hai tàu sân bay đến eo biển Đài Loan và sự ủng hộ Tổng thống đương nhiệm Lý Đăng Huy đã tăng lên. Các cuộc diễn tập quân sự và chính sách ngoại giao hiếu chiến cũng đã phá hủy hình tượng của Trung Quốc trong khu vực, cụ thể là đối với các quốc gia Đông Nam Á.

Bắc Kinh đã phạm sai lầm tương tự bốn năm sau đó. Năm 2000, Trung Quốc đã công bố một sách trắng về vấn đề Đài Loan, tuyên bố rằng việc trì hoãn vô thời hạn các cuộc đàm phán giữa hai bên có thể khiến Trung Quốc phải sử dụng các “biện pháp quyết liệt”, kể cả vũ lực. Có lẽ một trong những mục tiêu của Bắc Kinh là thiết lập một khung thời gian (dẫu không cụ thể) cho sự thống nhất. Nhưng kết quả là một vài tháng sau đó, Đài Loan bầu ra Tổng thống đầu tiên từ một đảng đối lập ủng hộ độc lập.

Hai năm qua, Trung Quốc cuối cùng cũng có vẻ đã bắt đầu rút ra được bài học, thay thế sách lược hiếu chiến và áp đặt bằng sự kiên nhẫn và ôn hòa. Vì vậy, Bắc Kinh đã từ bỏ những nỗ lực nhằm tạo nên một kế hoạch cứng rắn cho việc tái thống nhất và làm dịu bớt các đe dọa dùng vũ lực quân sự. Thay vào đó, Trung Quốc có vẻ quan tâm hơn với việc thuyết phục Đài Loan bằng các cơ hội kinh tế (trong khi vẫn mài sắc hơn nữa các công cụ mang tính áp đặt). Hơn thế nữa, các nhà lãnh đạo Trung Quốc không còn chống lại mọi tiến triển trong quan hệ quân sự Mỹ- Đài. Trong thực tế, các quan chức cấp cao Trung Quốc đã ngừng đề cập đến vấn đề này mỗi khi gặp gỡ những người đồng cấp phía Hoa Kỳ.

Điều này không có nghĩa là Bắc Kinh đã từ bỏ mục tiêu cuối cùng là tái thống nhất với hòn đảo này. Cách xử lý nặng tay của Trung Quốc đối với khủng hoảng SARS ở Đài Loan, cũng như những cố gắng bền bỉ của nước này trong việc từ chối tư cách thành viên Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) của Đài Loan, gần đây đã khiến nhiều người nghi ngờ chiều sâu của sự chuyển đổi này. Nhưng nói chung, sách lược của Trung Quốc đã thay đổi – ít ra là vào thời điểm này. Với sự bùng nổ của các liên kết kinh tế giữa hai bờ eo biển và những vấn đề tài chính gần đây của Đài Loan, các nhà lãnh đạo Trung Quốc tin tưởng rằng thời gian đang ủng hộ họ và ảnh hưởng của họ đối với Đài Loan đang lớn dần. Cho đến nay, đây vẫn là niềm tin mong manh. Nhưng Washington đã giúp giải quyết các vấn đề bằng cách lựa chọn các chính sách vừa trấn an, vừa răn đe cả Bắc Kinh lẫn Đài Bắc.

Hoạch định chính sách mang màu sắc Trung Quốc

Khi Mao còn sống, Trung Quốc đã đưa ra hầu hết các quyết định trong chính sách đối ngoại của mình theo cách mà gia đình Corleone trong phim Bố già [The Godfather] đã làm: đó là, Mao tự mình đưa ra quyết định cuối cùng với Chu Ân Lai làm quân sư. Quy trình này đã cởi mở hơn một chút dưới thời Đặng, khi quan hệ của Trung Quốc với cộng đồng quốc tế tăng nhanh về số lượng, nhưng quyết định cuối cùng vẫn mang tính tập trung cao. Dù vậy, ngày nay, quy trình hoạch định chính sách đối ngoại ở Trung Quốc ngày càng được thể chế hóa và phi tập trung hơn, và ít phụ thuộc hơn nhiều vào bất kỳ cá nhân lãnh đạo nào.

Một trong những thay đổi then chốt là sự gia tăng vai trò của cái được biết đến ở Trung Quốc như là “các nhóm lãnh đạo nhỏ”:  các cơ quan phối hợp liên ngành về các vấn đề chính sách then chốt. Cuối năm 2000, Bắc Kinh thành lập Nhóm Lãnh đạo An ninh Quốc gia (Guojia Anquan Lingdao Xiaozu), và các cơ quan như thế này đang lan tỏa khắp hệ thống này, hạn chế quyền lực của bất kỳ cá nhân hoặc phe phái nào.

Trung Quốc cũng đã có những hoạt động làm đa dạng hóa nguồn phân tích chính sách nhận được từ bên ngoài lẫn bên trong chính phủ. Ví dụ, bộ phận hoạch định chính sách của Bộ Ngoại giao vừa được tổ chức lại đóng một vai trò nổi bật như một cơ quan nghiên cứu và tư vấn chính sách (think tank) nội bộ, và bộ cũng đã bắt đầu thuê những chuyên gia bên ngoài để tham vấn các vấn đề kỹ thuật như chống phổ biến vũ khí hàng hủy diệt hàng loạt và phòng thủ tên lửa. Các học giả và các nhà phân tích chính sách của Trung Quốc thường xuyên tham gia các nhóm nghiên cứu nội bộ, viết báo cáo và soạn thảo các tóm tắt chính sách. Những học giả và chuyên gia phân tích này thường đi nước ngoài, tương tác với các chuyên gia quốc tế trong lĩnh vực của họ, và giúp các lãnh đạo Trung Quốc nhạy bén hơn với các xu thế quốc tế cũng như trình bày cho họ một loạt các lựa chọn chính sách khác nhau.

Một nhân tố khác giúp mở rộng quy trình hoạch định chính sách đối ngoại của Trung Quốc là việc thảo luận công khai ngày càng nhiều về các vấn đề toàn cầu. Các cuộc tranh luận mở về các vấn đề nhạy cảm như hạn chế vũ khí hủy diệt hàng loạt và phòng thủ tên lửa thậm chí chưa từng được nghe đến trong 10 năm trước. Ngày nay, các chuyên gia đề cập tới tất cả các vấn đề này trong các bài xã luận, các chương trình trò chuyện trên TV, và trong các cuốn sách nhằm gây ảnh hưởng và định hình chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Trong khi đó, các phương tiện thông tin đại chúng của Trung Quốc, bao gồm cơ quan ngôn luận của Đảng Cộng sản, tờ Nhân dân Nhật báo, đã bắt đầu xuất bản thường xuyên các thảo luận bàn tròn giữa các nhà phân tích vốn gần đây đã mạnh dạnh lên tiếng này. Một vài tờ báo, đặc biệt là tờ Hoàn cầu Thời báo, hay Nam Phương cuối tuần, thậm chí đã xuất bản các bài xã luận đề xuất các phương án thay thế cho chính sách chính thức của các đảng, ví dụ như các chính sách liên quan đến Triều Tiên.

Đối với các quan chức thi hành chính sách ngoại giao ngày càng tinh vi của Trung Quốc, họ cũng ngày càng khôn khéo và thao lược, vốn là kết quả của một chương trình đào tạo tích cực được Bộ Ngoại giao khởi xướng hơn 20 năm trước vào thời kì mới bắt đầu cải cách. Hầu hết các nhà ngoại giao cấp cao và cấp trung gần đây của Trung Quốc đã có khoảng thời gian đáng kể đi luân chuyển ở nước ngoài, nói lưu loát ít nhất một ngoại ngữ và có bằng sau đại học từ các trường đại học Mỹ và châu Âu. Bộ Ngoại giao cũng tuyển các nhân viên trung tuổi điều chuyển từ các cơ quan khác sang nhằm tăng cường chuyên môn trong các lĩnh vực khác nhau.

Đi kèm với những thay đổi về chất này là một chiến dịch quảng bá và thúc đẩy chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Trong những thập niên trước, các tranh luận và tóm lược chính sách thường được chuyển đăng trong các bản tin nghèo thông tin của Tân Hoa xã và Nhân dân Nhật báo,  hay các tờ bướm nhỏ của Bộ Ngoại giao. Gần đầy, điều này đã thay đổi khi Bắc Kinh nhận thức được tầm quan trọng của việc tiếp thị các quan điểm của mình nhằm củng cố hình ảnh quốc tế của Trung Quốc. Do đó, vào giữa những năm 1990, Trung Quốc đã bắt đầu phát hành các sách trắng của chính phủ về các chủ đề chính sách ngoại giao gây trang cãi nhằm làm rõ và bảo vệ lập trường của mình. Trung Quốc đến nay đã cho phát hành hơn 30 tài liệu loại này, bao trùm nhiều vấn đề nhạy cảm, như kiểm soát dân số, nhân quyền, Đài Loan, Tây Tạng, và quốc phòng.

Trung Quốc cũng đang sử dụng internet để làm minh bạch hơn chính sách đối ngoại của mình. Tất cả các sách trắng hiện nay đều có sẵn trên trang mạng của Văn phòng Thông tin Quốc vụ viện (www.china.org.cn), và Bộ Ngoại giao cũng đưa ra một kho dữ liệu hữu ích trên trang của mình (www.fmprc.gov.cn), bao gồm các miêu tả chi tiết lập trường về các vấn đề khu vực và bản ghi nội dung các cuộc họp báo cũng như các bài phát biểu quan trọng. Mặc dù nhiều tài liệu trong số này chỉ mang tính nhàm chán và rập khuôn nhưng chúng cũng đã cung cấp một số chi tiết cũng như giúp người đọc tiếp cận ở một mức độ nhất định với tư duy chính sách chính thức của Trung Quốc, điều đã không bao giờ xảy ra dưới thời của Mao hay Đặng.

Cùng với những thay đổi nội bộ này, Trung Quốc cũng đã có một phương pháp tương tác với giới báo chí thế giới khéo léo hơn. Năm 1999, Bộ Ngoại giao đã mở một trung tâm thông tin quốc tế hiện đại, nơi diễn ra các cuộc họp báo hai tuần một lần được thông dịch trực tiếp. Theo các phóng viên quốc tế, các câu hỏi hóc búa nhất được đặt ra và thường nhận được các câu trả lời thực sự, tuy rằng vẫn nằm trong giới hạn chật hẹp mà các chính sách sách công khai của Trung Quốc cho phép. Các quan chức cấp cao của bộ ngoại giao cũng mời các nhà báo tới dự các buổi cung cấp thông tin nền không chính thức trước khi ban hành các văn bản chính sách quan trọng hoặc sau các cuộc họp thượng đỉnh song phương, như chuyến đi của Giang Trạch Dân đến Crawford, Texas vào tháng 11/2002. Những bước đi như thế cho thấy sự chuyển hướng quan trọng đối với một quốc gia từng nổi tiếng bí mật trong các vấn đề đối ngoại.

Cuối cùng, các lãnh đạo cấp cao của Trung Quốc cũng đã bắt đầu thúc đẩy các chính sách của họ thông qua các chuyến công du nước ngoài thường xuyên. Suốt những năm 1990, Giang Trạch Dân, Lý Bằng và Chu Dung Cơ đã gia tăng các chuyến đi đến hầu hết các châu lục và đặc biệt là đến những khu vực khác của châu Á. Những người kế nhiệm của họ, được chỉ định vào tháng 11/2002, thậm chí có xu hướng quốc tế hơn và đã dành nhiều thời gian công du nước ngoài hơn. Theo một báo cáo, các thành viên mới của Ủy ban Thường vụ Bộ Chính trị đã có hơn 40 chuyến đi nước ngoài trước khi được bổ nhiệm. Ngược lại, Mao chỉ rời Trung Quốc hai lần trong suốt cuộc đời (cả hai lần đều sang thăm Liên Xô), và Đặng cũng chỉ đi công du nước ngoài với tư cách là lãnh đạo hàng đầu Trung Quốc trong một vài lần mà thôi.