Nguồn: Francis Fukuyama, “America in Decay: The Sources of Political Dysfunction”, Foreign Affairs, September/October 2014 Issue.
Biên dịch: Lương Khánh Ninh | Biên tập: Lê Hồng Hiệp
Những nguồn gốc lý giải tại sao nền chính trị không hoạt động hiệu quả.
Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ, được thành lập trong giai đoạn chuyển giao từ thế kỷ 19 sang thế kỷ 20, đã từng là một điển hình của công cuộc xây dựng nhà nước Hoa Kỳ trong suốt Kỷ nguyên Tiến bộ. Trước khi Đạo luật Pendleton được thông qua vào năm 1883, các chức vụ trong chính quyền được phân bổ bởi các đảng phái chính trị dựa trên cơ sở mối quan hệ quen biết. Trái lại, Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ là một mô hình cơ quan hành chính thử nghiệm mới dựa trên cơ sở những đóng góp công trạng. Nhân viên của Cục là những nhà nông học và cán bộ lâm nghiệp có trình độ đại học được tuyển chọn dựa vào năng lực và kỹ năng chuyên môn; và dưới sự dẫn dắt của người lãnh đạo đầu tiên, cục trưởng Gifford Pinchot, cơ quan này đã thành công trong việc đấu tranh để đảm bảo tính tự chủ cũng như thoát khỏi sự can thiệp thường xuyên của Quốc hội.
Tại thời điểm đó, ý tưởng cho rằng những người có trình độ chuyên môn về lâm nghiệp nên thay thế các chính trị gia quản trị đất công và đảm nhiệm công tác nhân sự của bộ là một ý tưởng mang tính cách mạng, nhưng thành tích ấn tượng của Cục Kiểm lâm đã cho thấy tính đúng đắn của ý tưởng này. Một vài công trình nghiên cứu có quy mô lớn đã coi Cục Kiểm lâm trong những thập niên đầu tiên sau khi thành lập là một trường hợp kinh điển của mô hình quản lý nhà nước có hiệu quả cao.
Dù vậy, ngày nay nhiều người nhìn nhận Cục Kiểm lâm như một cơ quan hoạt động vô cùng kém hiệu quả, đang thực hiện những nhiệm vụ đã lỗi thời bằng những công cụ không còn phù hợp. Cục vẫn được vận hành bởi những nhà lâm nghiệp chuyên nghiệp, nhiều người trong số họ vẫn tận tâm với sứ mệnh của cơ quan, nhưng Cục Kiểm lâm đã mất rất nhiều quyền tự chủ mà nó đã từng giành được dưới thời Pinchot. Cục Kiểm lâm ngày nay hoạt động tuân theo nhiều sứ mệnh lắm khi mâu thuẫn lẫn nhau được ban hành bởi Quốc hội và toà án, người dân phải đóng một số tiền thuế khổng lồ trong khi những mục tiêu đạt được lại gây nhiều bàn cãi. Hệ thống ra quyết định nội bộ thường lâm vào tình trạng bế tắc, tinh thần làm việc cao độ cũng như sự cố kết chặt chẽ của hệ thống nhân viên mà Pinchot đã làm việc vô cùng vất vả để đạt được nay đã không còn nữa. Ngày nay, nhiều tác giả viết sách lập luận rằng Cục Kiểm lâm cần phải bị xoá bỏ hoàn toàn. Nếu như sự thành lập của Cục là hiện thân cho sự phát triển của nhà nước Hoa Kỳ hiện đại, thì sự xuống dốc của nó cho thấy nước Mỹ đang trong cơn thoái trào.
Công cuộc cải cách khu vực hành chính dân sự vào cuối thế kỷ 18 được thúc đẩy bởi những học giả và nhà hoạt động xã hội như Francis Lieber, Woodrow Wilson và Frank Goodnow, những người tin vào năng lực của nền khoa học tự nhiên hiện đại trong việc giải quyết những vấn đề của loài người. Wilson, giống như Max Weber, nhân vật cùng thời với ông, phân định rõ ràng chính trị và quản trị. Ông lập luận chính trị là lĩnh vực xác định các mục tiêu cuối cùng cần đạt được, và chính trị phụ thuộc vào tranh luận dân chủ, trong khi quản trị là lĩnh vực của việc tiến hành và triển khai, cái mà có thể được nghiên cứu thực nghiệm và chịu ảnh hưởng của phân tích khoa học.
Ngày nay, niềm tin cho rằng quản lý nhà nước có thể chuyển thành một môn khoa học dường như có vẻ ngây thơ và không hợp thời. Nhưng trong quá khứ, thậm chí tại những quốc gia phát triển, các chính quyền phần lớn được vận hành bởi những nhân vật có ý thức trung thành chính trị hoặc những ông sếp địa phương thoái hoá biến chất, vì vậy hoàn toàn có lý khi đòi hỏi các viên chức phải được tuyển chọn dựa trên trình độ giáo dục và thành tích chứ không phải tình bằng hữu. Vấn đề của việc quản trị có khoa học là ở chỗ thậm chí những nhà khoa học ưu tú nhất cũng đôi lúc mắc sai lầm, nhiều khi là những lỗi nghiêm trọng. Thật không may, đây chính là điều đã xảy ra tại Cục Kiểm lâm, liên quan đến thứ mà về sau trở thành sứ mệnh quan trọng nhất của cơ quan này: công tác phòng chống cháy rừng.
Pinchot đã tạo nên một cơ quan ưu tú chuyên tâm hướng đến một mục tiêu cơ bản: quản lý khai thác bền vững nguồn tài nguyên rừng. Nhưng trận cháy rừng Idaho năm 1910 đã đốt cháy khoảng ba triệu mẫu Anh rừng và khiến ít nhất 85 người thiệt mạng, và kết quả là những phản ứng dữ dội từ giới chính khách đã khiến Cục Kiểm lâm phải tập trung hơn vào công tác ngăn ngừa cháy rừng. Tuy nhiên những đề xuất khoa học ban đầu chưa hiểu đúng đắn vai trò của đám cháy đối với hệ sinh thái rừng. Cháy rừng là một nhân tố tự nhiên xảy ra thường xuyên và có chức năng quan trọng duy trì sự lành mạnh của những khu rừng phía tây. Những giống cây không ưa bóng râm như thông ponderosa, thông lodgepole và cây cù tùng khổng lồ cần những đám cháy định kỳ để dọn dẹp khu vực cho chúng hồi phục; một khi cháy rừng bị ngăn chặn, các loài này bị những giống cây như linh sam Douglas xâm thực (thông lodgepole thậm chí cần cháy rừng để phát tán hạt của nó). Qua thời gian, nhiều khu rừng của Mỹ có mật độ cây ở mức cao và tập trung nhiều đám lá khô tầm thấp, vì lẽ đó mà khi cháy rừng xảy ra đám cháy trở nên lớn hơn nhiều lần cũng như có tính huỷ diệt nghiêm trọng hơn.
Sau những thảm hoạ như vụ cháy rừng lớn Yellowstone năm 1988 vốn đã đốt trụi gần 800.000 mẫu Anh của khu bảo tồn thiên nhiên này và phải mất hàng tháng trời để kiểm soát ngọn lửa, dư luận dần chú ý đến vấn đề này. Những nhà sinh thái học bắt đầu chỉ trích chính mục tiêu của công tác phòng chống cháy rừng, và giữa thập kỷ 1990 Cục Kiểm lâm đã phải thay đổi cách hoạt động và chính thức theo đuổi cách tiếp cận “cứ để rừng cháy đi”. Tuy nhiên tác hại của những chính sách sai lầm trong hàng năm trời vẫn còn đó với việc rất nhiều khu rừng đã trở thành những hộp mồi lửa khổng lồ chỉ chực chờ bùng cháy.
Hơn nữa, trong những thập kỷ cuối cùng của thế kỷ 20, gia tăng dân số ở miền Tây nước Mỹ khiến rất nhiều người bắt đầu sinh sống ở những vùng chịu ảnh hưởng của cháy rừng. Tương tự như những người chọn chỗ ở tại những vùng đất ngập lụt hoặc tại những đảo chắn, họ phải đối mặt với những mối nguy hiểm khủng khiếp; những mối đe doạ này có thể được giảm đi nhờ bảo hiểm do nhà nước trợ cấp. Thông qua các đại biểu được những người này bầu lên, họ nỗ lực vận động hành lang để đảm bảo rằng Cục Kiểm lâm và các cơ quan liên bang khác cùng có trách nhiệm quản lý rừng được cung cấp đầy đủ tài nguyên để tiếp tục phòng chống cháy rừng – mối đe doạ đến tài sản của họ. Trong tình thế đó, các phép phân tích chi phí – lợi ích tỏ ra là khó đạt được, và thay vì cố gắng giải thích tại sao không cần thiết phải phòng chống cháy rừng, chính phủ đã dễ dàng bỏ ra 1 triệu đôla Mỹ chỉ để bảo vệ một căn nhà trị giá 100.000 đôla.
Trong khi tất cả những điều này diễn ra thì sứ mệnh ban đầu của Cục Kiểm lâm ngày càng bị xói mòn. Ví dụ, lượng gỗ thu hoạch trong các khu vườn quốc gia giảm đáng kể từ xấp xỉ 11 tỉ foot xuống còn khoảng 3 tỉ foot khối mỗi năm tính riêng trong thập niên 1990. Điều này xảy ra một phần do sự thay đổi tình hình kinh doanh của ngành công nghiệp gỗ, nhưng còn do sự thay đổi của hệ thống các giá trị quốc gia mang lại. Cùng với sự gia tăng ý thức bảo vệ môi trường, những khu rừng tự nhiên, được xem như nơi trú ẩn của muôn loài, ngày càng được cho là cần phải được bảo vệ chứ không phải là những nguồn tài nguyên kinh tế cần phải khai thác. Thậm chí nếu xét trên khía cạnh khai thác tài nguyên kinh tế thì Cục Kiểm lâm cũng đã không hoàn thành tốt công việc của mình. Gỗ được giao dịch với giá thấp hơn nhiều so với chi phí hoạt động; việc định giá gỗ cũng không đạt hiệu quả; và cũng giống như tất cả các cơ quan chính phủ khác, Cục Kiểm lâm có động cơ khuyến khích tăng chi phí hoạt động lên thay vì kiểm soát chúng.
Nói một cách ngắn gọn, nguyên nhân khiến Cục Kiểm lâm hoạt động kém hiệu quả dần dần nằm ở chỗ cơ quan này đã mất đi quyền tự quyết như dưới thời Pinchot. Vấn đề bắt đầu từ việc thay thế một nhiệm vụ duy nhất của cơ quan bằng một loạt những nhiệm vụ có khả năng xung đột lẫn nhau. Giữa thế kỷ 20, công tác phòng cháy chữa cháy bắt đầu thế chỗ khai thác gỗ rừng, nhưng sau đó chính công tác phòng cháy chữa cháy lại trở thành một vấn đề gây tranh cãi và được thay thế bởi công tác bảo tồn. Dù vậy, không một nhiệm vụ cũ nào bị loại bỏ, và mỗi một nhiệm vụ trong số đó thu hút những nhóm lợi ích bên ngoài hỗ trợ những phe cánh khác nhau trong Cục: nhóm người tiêu thụ gỗ, nhóm chủ sở hữu nhà cửa, nhóm những nhà phát triển bất động sản, nhóm những nhà môi trường học, nhóm những lính cứu hoả nhiều tham vọng, vân vân… Trong khi đó, Quốc hội, vốn bị loại khỏi công tác quản lý vi mô đối với việc bán đất dưới thời Pinchot, đã can thiệp lại bằng cách ban hành một loạt pháp lệnh, bắt Cục Kiểm lâm theo đuổi nhiều mục tiêu mà một vài trong số chúng mâu thuẫn lẫn nhau.
Chính vì lẽ đó mà một bộ máy gọn nhẹ, chặt chẽ do Pinchot tạo nên và từng được ca tụng bởi nhiều học giả dần trở nên cồng kềnh và có xu hướng Balkan hoá (tức phân mảnh – NBT). Cơ quan này cũng mắc những chứng bệnh của cơ quan nhà nước nói chung: các quan chức trở nên quan tâm tới hầu bao và vị trí của họ hơn là chất lượng công việc cần đạt được, và họ vẫn bám lấy những nhiệm vụ xưa cũ ngay cả khi cả nền khoa học và xã hội quanh họ có những đổi thay.
Câu chuyện của Cục Kiểm Lâm Hoa Kỳ không phải là một trường hợp cá biệt, nó đại diện cho một xu hướng thoái trào chung của hệ thống chính trị; những chuyên gia về quản trị công đã ghi nhận sự xuống cấp dần dần của chính phủ Hoa Kỳ trong hơn một thế hệ nay. Trên nhiều phương diện, bộ máy hành chính Hoa Kỳ đã không còn là một tổ chức hình mẫu lý tưởng kiểu Weber: một bộ máy năng nổ và hiệu quả được vận hành bởi những con người được chọn lựa nhờ vào năng lực và kiến thức chuyên môn của họ. Tổng thể hệ thống chính quyền ngày nay không còn bổ nhiệm viên chức dựa trên đóng góp công trạng như xưa: 45 phần trăm trong tổng số nhân viên mới được nhận vào làm là những cựu chiến binh theo yêu cầu của Quốc hội chứ không phải là những người đã từng theo học tại những trường hàng đầu. Thêm vào đó, nhiều cuộc khảo sát lực lượng lao động liên bang cũng góp phần vẽ nên một bức tranh phủ sắc buồn thảm. Theo lời của học giả Paul Light: “Những người làm công chức liên bang dường như có động cơ làm việc vì thù lao hơn là vì sứ mệnh, bị bế tắc trong một sự nghiệp không thể cạnh tranh được với khu vực doanh nghiệp hay phi lợi nhuận, gặp nhiều rắc rối bởi sự thiếu thốn nguồn lực phục vụ cho công việc, bất mãn với sự tưởng thưởng dành cho kết quả công việc tốt cũng như việc thiếu hình phạt dành cho kết quả công việc kém chất lượng, và không sẵn sàng đặt niềm tin vào chính tổ chức của họ.”
Vì sao các thể chế thoái trào
Trong tác phẩm kinh điển “Trật tự chính trị trong những xã hội biến đổi” (Political Order in Changing Societies), nhà chính trị học Samuel Huntington đã sử dụng thuật ngữ “suy thoái chính trị” (political decay) để giải thích tình trạng bất ổn chính trị tại nhiều quốc gia mới giành được độc lập sau Thế chiến II. Huntington lập luận rằng quá trình hiện đại hoá kinh tế-xã hội gây ra những vấn đề đối với trật tự chính trị truyền thống, dẫn đến sự vận động của những tầng lớp xã hội mới nổi không thích nghi được với những thể chế chính trị hiện có. Suy thoái chính trị được tạo ra do các thể chế không thể thích nghi được với tình hình đang biến chuyển. Vì vậy trên nhiều khía cạnh, tình trạng suy thoái lại trở thành điều kiện cho sự phát triển chính trị: cái cũ phải bị phá bỏ để dọn đường cho cái mới đi lên. Tuy nhiên, giai đoạn quá độ từ cũ sang mới có thể vô cùng hỗn độn và mang màu sắc bạo lực, và không có gì đảm bảo rằng các thể chế cũ sẽ thích nghi với những điều kiện mới một cách liên tục và hoà bình.
Mô mình này của Huntington là một điểm xuất phát tốt để đạt đến sự hiểu biết rộng hơn về suy thoái chính trị nói chung. Như Huntington đã nêu, các thể chế là “những khuôn khổ hành vi có tính ổn định, đặc trưng bởi những giá trị và có tính lặp đi lặp lại”, và chức năng quan trọng nhất của thể chế là làm cho quá trình dẫn đến hành động chung trở nên dễ dàng hơn. Nếu không có những bộ quy tắc, luật lệ rõ ràng và tương đối ổn định, nhân loại sẽ phải lặp đi lặp lại quá trình thương lượng mỗi khi tương tác với nhau. Những quy tắc, luật lệ ấy thường được quyết định bởi văn hoá và rất đa dạng trong những xã hội và thời kỳ khác nhau, nhưng năng lực tạo ra và gắn bó với chúng là một phần của bộ não người, được di truyền từ đời này sang đời khác. Xu hướng tuân thủ một cách tự nhiên (các luật lệ, quy tắc) của loài người đã tạo sự ổn định cho các thể chế và chính xu hướng này cho phép xã hội loài người đạt đến trình độ hợp tác xã hội vượt trội mà các chủng loài khác không thể nào sánh được.
Tuy nhiên, chính sự ổn định của các thể chế lại là căn nguyên của suy thoái chính trị. Các thể chế được tạo ra để nhằm đạt được những đòi hỏi nhất định trong từng tình thế cụ thể, nhưng sau đó tình thế biến chuyển và các thể chế thất bại trong việc thích nghi. Có một nguyên nhân về mặt nhận thức cho nhận định trên: con người phát triển những mô thức tư duy về cách thế giới vận hành và có xu hướng gắn bó với các mô thức này, thậm chí cả khi đối mặt với những bằng chứng chống lại chúng. Một nguyên nhân khác có nguồn gốc từ lợi ích nhóm: các thể chế tạo ra những tầng lớp của những người trong cuộc được ưu ái hơn, những người có lợi ích trong việc giữ nguyên trạng và chống lại sức ép đòi cải tổ.
Về lý thuyết, nền dân chủ và đặc biệt là nền dân chủ kiểu Madison được Hiến pháp Hoa Kỳ ghi nhận có thể làm giảm nguy cơ chiếm đoạt từ bên trong như vậy bằng cách ngăn chặn sự nổi lên của một phe phái hay nhân vật tinh hoa có thế áp đảo, có khả năng sử dụng quyền lực chính trị để thống trị đất nước. Nền dân chủ làm được điều này bởi nó chia quyền lực cho nhiều nhánh của chính quyền và cho phép các lợi ích khác nhau cạnh tranh lẫn nhau trên một đất nước rộng lớn và đa dạng.
Dù vậy, ngược với những gì được ca tụng, nền dân chủ kiểu Madison thường xuyên thất bại trong việc này. Những nhân vật thuộc tầng lớp tinh hoa thường xuyên được tiếp cận với quyền lực và thông tin vượt trội và họ sử dụng chúng để bảo vệ lợi ích của bản thân. Những cử tri thông thường sẽ không cảm thấy tức giận trước một chính trị gia tham nhũng nếu như họ không hề biết ông này đã tham nhũng ngay từ đầu. Sự cứng nhắc trong nhận thức hay niềm tin cũng có thể ngăn những nhóm xã hội vận động vì chính lợi ích của họ. Ví dụ, ở nước Mỹ, nhiều cử tri thuộc tầng lớp lao động ủng hộ những ứng viên hứa hẹn cắt giảm thuế đánh vào người giàu mặc dù việc giảm thuế như vậy sẽ có thể tước đi những dịch vụ quan trọng do chính phủ cung cấp cho họ.
Hơn nữa, những nhóm xã hội khác nhau có những năng lực khác nhau để bảo vệ lợi ích của họ. Những nhà sản xuất đường và người trồng ngô sống tập trung về mặt địa lý và chú trọng vào giá cả sản phẩm, không như những người tiêu dùng hoặc người đóng thuế thông thường, những người sống khá phân tán và giá cả của các loại đường và ngô chỉ là một phần nhỏ trong chi tiêu của họ. Bởi vì những quy tắc mang tính thể chế thường dành sự ưu ái cho những nhóm lợi ích đặc biệt (chẳng hạn như ở hai bang Florida và Iowa, nơi người dân trồng mía và ngô, đều là các bang có vai trò quyết định đối với kết quả bầu cử), các nhóm lợi ích này có sức ảnh hưởng rất lớn tới nền nông nghiệp và chính sách thương mại. Tương tự, những nhóm lợi ích của tầng lớp trung lưu thường có khả năng hơn và sẵn sàng hơn trong việc bảo vệ lợi ích của họ hơn người nghèo, chẳng hạn như sự duy trì khấu trừ thuế thế chấp nhà. Điều này khiến cho những chương trình thúc đẩy các quyền lợi phổ quát chẳng hạn như An sinh xã hội hay bảo hiểm sức khoẻ trở nên dễ được bảo vệ về mặt chính trị hơn so với những chương trình chỉ nhắm vào tầng lớp người nghèo.
Cuối cùng, nền dân chủ tự do gần như ở đâu cũng gắn với nền kinh tế thị trường, một mô hình kinh tế có xu hướng tạo ra kẻ thắng người thua và làm trầm trọng hơn điều mà James Madison gọi là “những nhóm thụ đắc tài sản khác biệt và không công bằng”. Loại hình bất bình đẳng kinh tế này tự nó không phải là một điều xấu trong chừng mực mà nó vẫn kích thích đổi mới và tăng trưởng với điều kiện mọi người được tiếp cận hệ thống kinh tế một cách bình đẳng. Tuy nhiên, tình trạng bất bình đẳng này trở nên vô cùng nan giải khi những kẻ thắng cuộc trong trò chơi kinh tế tìm cách biến tài sản của họ thành sức ảnh hưởng chính trị vượt trội. Họ có thể làm vậy bằng cách hối lộ nhà làm luật hay quan chức, nghĩa là dựa trên nền tảng một cuộc giao dịch, hoặc tệ hơn bằng cách làm thay đổi những quy tắc thể chế theo hướng có lợi cho họ, ví dụ như chấm dứt cạnh tranh trong thị trường mà họ từ trước đó đã thống trị, khiến sân chơi ngày càng nghiêng theo ý muốn của họ hơn.
Suy thoái chính trị do đó xảy ra khi các thể chế thất bại trong việc thích nghi với tình hình bên ngoài đang biến chuyển bởi sự cứng nhắc trong tư duy hoặc bởi tầng lớp tinh hoa đương nhiệm sử dụng quyền lực để bảo vệ địa vị của họ và ngăn chặn sự thay đổi. Suy thoái có thể xảy ra với bất kỳ loại hình hệ thống chính trị nào, cả độc tài lẫn dân chủ. Và trong khi những hệ thống chính trị dân chủ về mặt lý thuyết có cơ chế tự điều chỉnh tạo điều kiện cho cải cách, các hệ thống này cũng tạo ra mảnh đất màu mỡ cho sự suy thoái chính trị bằng cách hợp pháp hoá hoạt động của các nhóm lợi ích, những người có thể chặn những sự thay đổi cần thiết.
Chính điều này đã xảy ra trong lòng nước Mỹ những thập kỷ gần đây với việc rất nhiều thể chế chính trị của quốc gia này trở nên ngày càng kém hiệu quả. Sự kết hợp giữa tính cứng nhắc trong tư duy và quyền lực của những chính trị gia bám víu địa vị đang ngăn chặn sự cải tổ của các thể chế này. Và không có gì bảo đảm rằng tình hình này sẽ biến chuyển nếu như không có một cú sốc lớn nào giáng xuống hệ thống chính trị.
(Còn tiếp)
Francis Fukuyama là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Đại học Stanford. Bài tiểu luận này được chuyển thể từ cuốn sách của ông, Political Order and Political Decay: From the French Revolution to the Present (Trật tự chính trị và suy thoái chính trị: Từ Cách mạng Pháp cho tới ngày nay) (Farrar, Straus and Giroux, 2014).
